Совершенствование системы управления государственным долгом, кредиторской задолженностью и условными обязательствами в Республике Карелия (Проект Департамента международного развития Великобритании, 2003-2004 гг.)

Основной целью работы является содействие органам государственной власти Республики Карелия в совершенствовании системы управления долгами, кредиторской задолженностью и условными обязательствами государственного сектора экономики Республики Карелия.

В рамках данной цели основными задачами ИЭПП являются:

• построение и заполнение  реестра обязательств государственного сектора Республики Карелия,
• консолидация обязательств государственного сектора, 
• подготовка и апробация методологии оценки рисков при проведении долговой политики,
• разработка рекомендаций по прогнозированию и финансированию кассовых разрывов (планирование денежных потоков).

Составление реестра и консолидация обязательств государственного сектора

Составление реестра и консолидация обязательств государственного сектора Республики Карелия производится с учетом международного опыта и теоретических разработок в этой области.

Говоря о методологии составления реестра обязательств государственного сектора, необходимо упомянуть о принципах учета обязательств государственного сектора, рекомендуемых международными финансовыми организациями и, в частности, Международным валютным фондом. В 2000 г. МВФ была предложена к рассмотрению новая версия Руководства по статистике государственных финансов. В числе нововведений особенно важным является предложение по созданию документа, интегрально охватывающего все государственное имущество и его обязательства, что соответствует обычному бухгалтерскому балансу. Структуре балансового отчета посвящена глава 7 проекта Руководства – The Balance Sheet, в которой достаточно подробно представлены составляющие данного документа. Балансовый отчет включает стоимостную оценку активов и обязательств, которые предъявляются к собственнику активов. Разница между активами и обязательствами составляет «чистую ценность» (net worth).

В части учета обязательств особый интерес представляет статья, обозначенная в Руководстве как «Прочие обязательства». Поскольку Руководство содержит в себе в качестве ключевого переход на принцип начислений (accrual accounting) в противовес кассовому принципу, на котором строилось Руководство 1986 г., по этой статье может проходить задолженность государства по зарплате и различным социальным выплатам, бюджетная задолженность по различным статьям и многое другое. Единственным исключением в данном вопросе являются начисленные, но не выплаченные проценты по долговым обязательствам, которые рекомендуется добавлять к соответствующему обязательству.

Нормативно-правовые проблемы, связанные с учетом обязательств государственного сектора

Составление балансового отчета, учитывающего все обязательства государства, высветило еще одну ключевую проблему, связанную с планированием и исполнением бюджета. На сегодняшний день иерархия нормативно-правовых актов в России такова, что большая часть законодательных актов, фактически закрепляющих расходные обязательства государства, ежегодно приостанавливается или просто не учитывается в законах о бюджете. Так, согласно федеральному закону «О федеральном бюджете на 2002 год», в 2002 г. суммарная финансовая оценка обязательств, действие которых было приостановлено в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию, составила 454,9 млрд руб., а в 2003 г., согласно Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2003 год», аналогичная оценка составила 484,8 млрд руб. Тем самым создается правовое поле для судебных исков по взысканию средств на финансирование неучтенных обязательств со счетов бюджета.

Несколько иная ситуация складывается на уровне субъектов Федерации. В силу несовершенства конституционного устройства в первые годы формирования российской государственности, и в частности – несовершенства законодательных процедур, допускавших возможность принятия законов, предусматривающих бюджетные расходы, без должного финансово-экономического обоснования и указания конкретных источников финансирования, к настоящему моменту накопился значительный объем фиктивных, не обеспеченных финансированием норм федерального законодательства. Общее число расходных обязательств, вытекающих из федеральных законов, не поддается точному подсчету, а тем более – финансовой оценке. Только в области социальной защиты федеральным законодательством установлено свыше 150 видов льгот, пособий, дотаций, распространяемых более чем на 230 категорий граждан, в прочих областях отсутствуют даже примерные оценки численности и стоимости федеральных мандатов. Составление балансового отчета позволило бы получить представление о полном объеме бюджетных обязательств, закрепленных федеральным законодательством, и создало бы предпосылки к интеграции законодательного процесса с бюджетным процессом. Совокупность принятых законодательно обязательств должна законодательно же подтверждаться при принятии годовых бюджетов. Создание реестра принятых обязательств позволит агрегировать законодательно закрепленную часть расходов бюджета, привести ее в соответствие с долгосрочными возможностями бюджета.

Проблемы учета обязательств получателей бюджетных средств

В настоящее время в целях сокращения несанкционированной задолженности бюджетных учреждений действуют нормы федерального законодательства о казначейском учете их обязательств, подлежащих исполнению за счет бюджета. Однако, учитывая наличие противоречий между нормами Налогового и Бюджетного кодексов, регламентирующими порядок учета обязательств бюджетных учреждений в части контрактов, заключаемых за счет бюджетных и внебюджетных источников, на практике учет бюджетных обязательств распространяется только на договоры, заведомо подлежащие исполнению за счет средств бюджета, да и то не на все.

После оформления сдачи-приемки выполненных работ, товаров или услуг зачастую возникает проблема оплаты договора ввиду недостаточности доведенных до учреждения лимитов бюджетных обязательств. То есть контракт, заключенный на сумму, заведомо большую, чем объем доведенных лимитов бюджетных обязательств, может быть оплачен только в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств. При этом сумма договора может соответствовать объему бюджетных ассигнований. Однако основанием для выделения бюджетных средств являются именно лимиты бюджетных обязательств, а не бюджетные ассигнования.

Проблема завышения цен при осуществлении государственных закупок является насущной и по сей день. Действующие нормы федерального законодательства в части регулирования государственных (муниципальных) закупок не смогли решить главную проблему – предотвращение гражданско-правовых договоров, заключенных с превышением финансовых полномочий, а следовательно, – возникновения кредиторской задолженности.

Таким образом, для решения проблемы завышения финансовых полномочий бюджетополучателями и роста кредиторской задолженности необходимо было ввести контроль над обязательствами бюджетных учреждений. Одним из механизмов такого контроля является учет денежных обязательств и проверка их на предмет соответствия утвержденным лимитам бюджетных обязательств или другим параметрам, на основании которых выделяются средства бюджета.

Учет бюджетных обязательств предполагает, что заключаемые бюджетными учреждениями договоры, подлежащие оплате за счет средств федерального бюджета, проверяются органами федерального казначейства на предмет наличия достаточных лимитов финансирования по соответствующим кодам бюджетной классификации.

Для реализации учета бюджетных обязательств Правительством РФ было принято Постановление от 15 июля 1999 г. №806. Работа по учету бюджетных обязательств федерального бюджета органами федерального казначейства началась с сентября 1999 г. В этой связи необходимо активизировать работу по учету обязательств бюджетных учреждений в Республике Карелия.

Недостатком существующей процедуры учета бюджетных обязательств федерального бюджета, определенной Постановлением Правительства РФ №806 и Приказом Министерства финансов РФ №55н, является то, что в данную отчетность входят только обязательства, которые вытекают из договоров на энергоснабжение и поставку коммунальных услуг по кодам экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации (110721 «Оплата отопления и технологических нужд», 110722 «Оплата потребления газа», 110723 «Оплата потребления котельно-печного топлива», 110730 «Оплата потребления электрической энергии» и 110740 «Оплата водоснабжения помещений»). Это существенно сужает возможности контролирования органами казначейства исполнения обязательств и, соответственно, образования кредиторской задолженности. Стоит отметить, однако, что данное ограничение вызвано и технической невозможностью для органов казначейства вести учет по всем обязательствам.

Необходимо указать, что при работе над системой учета, составлении реестра и консолидации обязательств государственного сектора в Республике Карелия возникла необходимость расширить охват данной системой обязательств бюджетных учреждений, однако в большой степени эффективность функционирования данной системы зависит от технических и организационных возможностей финансовых органов Республики Карелия.

Необходимо отметить, что текущая практика осуществления органами федерального казначейства функций предварительного и текущего контроля показывает, что существующих процедур недостаточно, чтобы полностью ликвидировать причины возникновения кредиторской задолженности.

Учет денежных обязательств в существующем виде не способен ликвидировать главный источник роста кредиторской задолженности – превышение финансовых полномочий бюджетными учреждениями при заключении контрактов. Очевидно, что составление реестра и консолидация обязательств государственного сектора на региональном уровне способствует созданию мощного информационного ресурса, направленного на повышение эффективности системы управления долгом и задолженностью Республики Карелия.

Проблема включения кредиторской задолженности в состав государственного долга

Новое Руководство по статистике государственных финансов МВФ предлагает включать в понятие долга (debt) все стоящие на балансе обязательства за исключением производных финансовых инструментов. Предыдущее Руководство 1986 г. делало ряд исключений, которые включали в себя любую текущую задолженность по неоплаченным обязательствам. Таким образом, согласно новому Руководству, задолженность по неоплаченным обязательствам государства (которая входит в состав стоящих на балансе обязательств при учете по методу начислений) должна быть включена в состав государственного долга. Такой подход представляется логичным с точки зрения международной практики, учитывая, что недофинансирование осуществленных расходов по существу является таким же способом покрытия дефицита, как и привлечение заимствований. Принцип включения кредиторской задолженности бюджета в государственный долг относится скорее не к механизмам профилактики, а к способам урегулирования задолженности, поскольку выполнение долговых обязательств по государственному долгу является приоритетной статьей бюджета. Тем не менее, это устранит возможности для игнорирования задолженности и тем самым сведет на нет стимулы к неполному отражению законодательно закрепленных расходов в бюджетной росписи, предотвращая возникновение задолженности в будущем.

В мировой практике учета обязательств государства кредиторская задолженность бюджета часто включена в понятие внутреннего долга. В российском бюджетном законодательстве содержание понятия «внутренний долг», как отмечалось, значительно уже и включает лишь долговые обязательства, вытекающие из облигационных займов, получения Российской Федерацией кредитов и предоставления ею государственных гарантий. Следует, однако, отметить, что учет обязательств государства на кассовой основе не дает возможности для определения объема кредиторской задолженности бюджета и выделения ее в виде отдельной статьи баланса. Переход на метод начислений при учете обязательств государства может создать предпосылки для обеспечения технической возможности включения задолженности в состав долга.

В процессе оказания технической помощи Республике Карелия по совершенствованию системы управления государственным долгом и кредиторской задолженностью разрабатываются подходы к регулированию кредиторской задолженности и ее соотношения с государственным долгом Республики.

В рамках проекта по совершенствованию системы управления долгом и кредиторской задолженностью в Республике Карелия проводятся работы по следующим направлениям:

• анализ изменений в системе учета и управления долгом на региональном уровне, произошедших после завершения работ в  рамках проекта Министерства международного развития Великобритании (DFID) «Неотложная техническая поддержка Республике Карелия», осуществленного в 2002 году;
• построение реестра обязательств государственного сектора;
• консолидация обязательств государственного сектора;
• разработка системы индикаторов, позволяющих оценивать степень риска долговой политики;
• предоставление рекомендаций по вопросам прогнозирования и финансирования. кассового разрыва в рамках бюджетного года и других периодов внутри бюджетного года. Выработка предложений по внесению изменений в действующее на субнациональном уровне законодательство;
• оказание региону помощи в подготовке разделов Отчета о реализации второго этапа. Программы реформирования региональных финансов, посвященных управлению долгом. Распространение результатов Проекта и проведение обучения.