Дальнейшее совершенствование патентной системы налогообложения не только оправдано, но и необходимо

Несмотря на содержательные различия, обе инициативы имеют единую цель – включить местные органы власти в процесс определения потенциально возможного дохода предпринимателей, являющегося налоговой базой в патентной системе, с тем чтобы расширить полномочия и самостоятельность этих органов в вопросах бюджетного регулирования, укрепить финансовые основы местного самоуправления.

Необходимость внесения соответствующих поправок в налоговое законодательство обусловлена следующими причинами. Во-первых, величина потенциального дохода налогоплательщиков, определяемая на региональном уровне, является единой на всей территории региона и потому не отражает объективные различия в условиях ведения предпринимательской деятельности в крупном городе и сельской местности. Очевидно, что уровень развития и доходность бизнеса на таких принципиально разных территориях одинаковыми не являются³. Более того, региональные власти, стремясь предотвратить потери местных бюджетов, при установлении потенциального дохода как налоговой базы предпринимателей, перешедших на патентную систему налогообложения, ориентируются на «региональные центры, а также на города и районные центры с высокой численностью населения»⁴, что в итоге создает неадекватную налоговую нагрузку и негативно отражается на развитии малого предпринимательства. Во-вторых, согласно действующему бюджетному законодательству, все налоговые доходы от применения налогоплательщиками патентной системы налогообложения являются источниками формирования местных бюджетов, однако органы местного самоуправления полностью лишены возможностей каким-либо образом влиять на собственные налоговые доходы в части данного источника.

На наш взгляд, инициатива регионов имеет рациональную основу. Патентная система – это налоговый режим, созданный для индивидуальных предпринимателей, которые работают с конечным потребителем продукции и относятся к категории микробизнеса. Масштабы их деятельности настолько малы, что государству выгоднее взимать с них налог исходя не из фактической, а вмененной величины налоговой базы, что одновременно выгодно и самим предпринимателям, для которых предельно упрощается система учета. Однако использование вмененных показателей деятельности всегда чревато тем, что реальная налоговая база окажется значительно ниже или, наоборот, выше вмененной величины дохода, особенно если не учитываются территориальные особенности и условия ведения бизнеса. В первом случае у бюджета возникают неоправданные потери в части сумм налога, который мог бы быть получен, но в итоге получен не был, а во втором – неоправданно завышенная, т.е. неадекватная, налоговая нагрузка, способная затормозить развитие и даже стать источником прекращения предпринимательской деятельности. Фактически именно такие риски сегодня создает действующий порядок применения патентной системы налогообложения, в котором роль местных органов власти сведена к нулю. Кроме того, здесь надо учитывать, что патентная система налогообложения является альтернативной⁵ единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности, который тоже в размере 100% поступает в местные бюджеты, но вводится в действие и регулируется органами местного самоуправления. Это особенно важно в виду того, что патентная система призвана заменить данный налоговый режим, прекращающий свое действие в 2018 г.

Говоря о различиях между рассматриваемыми законопроектами, стоит отметить, что в каждом из них заложен свой подход к достижению общей цели. Более радикальный вариант принадлежит Алтайскому краевому Законодательному Собранию. В целях укрепления финансовых основ местного самоуправления, более точного определения территориальной специфики деятельности малого бизнеса и мотивации его субъектов в использовании патентной системы налогообложения региональный законодатель предлагает полностью перевести данный налоговый режим на муниципальный уровень регулирования. То есть, согласно законопроекту, необходимо передать все действующие полномочия региональных властей (в части введения налогового режима, определения потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода и другие) органам местного самоуправления (по аналогии с налогом на вмененный доход для отдельных видов деятельности).

Более компромиссный вариант разработан Законодательным Собранием Краснодарского края. Его авторы не претендуют на то, чтобы передать регулирование патентной системы налогообложения на муниципальный уровень, но при этом предлагают включить в порядок расчета потенциально возможного к получению годового дохода предпринимателей новый корректирующий коэффициент, который бы учитывал территориальные особенности места ведения предпринимательской деятельности, а его значения устанавливали бы органы местного самоуправления. Действующий порядок введения налогового режима законами субъектов РФ, согласно законопроекту, сохраняется, однако при этом заметно повышается самостоятельность и независимость местных органов власти в вопросах бюджетно-налогового регулирования. Фактически это означает, что для всего региона вводится общий, или единый, размер потенциального дохода, который затем уточняется на местном уровне.

При сравнении двух подходов необходимо принимать во внимание, что варианты, когда налоговый режим полностью регулируется на региональном или, наоборот, муниципальном уровне, являются крайними и потому создают предпосылки для искажения объективной налоговой нагрузки. Так, следует признать ограниченным действующий порядок определения потенциального дохода, предполагающий установление единой для всего региона и не корректируемой на местном уровне стоимости патента (по видам деятельности). С другой стороны, введение патента на уровне муниципальных образований чревато нарушением справедливости налогообложения. Когда на одной муниципальной территории патент действует, а на соседней – нет, предприниматели с одинаковыми параметрами деятельности оказываются в совершенно разных налоговых условиях. В то же время нельзя не отметить актуальность данной проблемы и для случая, когда остаются регионы, которые не ввели на своей территории патентную систему налогообложения. К таким регионам относятся, например, Республика Калмыкия и город Санкт-Петербург.

Исходя из этого предпочтительнее выглядит компромиссный вариант, предложенный ЗС Краснодарского края. Его положительно отличает то, что он не предусматривает коренную ломку сложившейся системы патентного налогообложения. В нем фактически предлагается не изменить, как в альтернативном законопроекте, а дополнить нормы главы 26.5 НК РФ, сделав патентную систему налогообложения более гибким налоговым инструментом. Ведь если единовременно передать налоговый режим в ведение местных органов власти (а по законопроекту Алтайского краевого ЗС это предлагается осуществить с 1 января 2014 г.), многие предприниматели наверняка потеряют свои налоговые преимущества из-за того, что на муниципальном уровне еще не будет принят соответствующий акт о введении патентной системы налогообложения на территории соответствующего муниципального образования.

Следует отметить, что законопроект ЗС Краснодарского края направлен на решение еще одной важной проблемы, связанной с применением патентной системы налогообложения. На сегодняшний день индивидуальные предприниматели получают патент по месту жительства, но деятельность могут осуществлять на территории любого другого муниципального образования того же региона. Учитывая, что налог от применения патентной системы полностью зачисляется в местные бюджеты, складывается ситуация, когда муниципальное образование, на территории которого предприниматель фактически осуществляет экономическую деятельность и получает доходы, не имеет никаких прав на часть этого дохода (изымаемую в форме налога); в свою очередь налоговые доходы получает муниципальное образование, в котором просто выдан патент, но экономическая деятельность никак не развивается. Данное обстоятельство не способствует тому, чтобы местные органы власти создавали благоприятные условия для ведения бизнеса. В связи с этим в законопроекте предложено ограничить действие патента, который в настоящее время может применяться на территории всего субъекта федерации, территорией муниципального образования, а патент выдавать предпринимателю по месту фактического осуществления деятельности, а не месту жительства. При этом для отдельных видов деятельности, имеющих разъездной характер или, наоборот, связанных с работой на дому, сделаны исключения (оказание автотранспортных услуг по перевозке грузов и пассажиров автомобильным транспортом, услуги поваров по изготовлению блюд на дому, осуществление частной детективной деятельности, экскурсионные услуги, услуги уличных патрулей, охранников, сторожей и вахтеров, розничная торговля, осуществляемая через объекты стационарной торговой сети, не имеющие торговых залов, а также через объекты нестационарной торговой сети).

Данное предложение тоже следует признать обоснованным, поскольку возможность получения налоговых доходов и бюджетные возможности органов местного самоуправления здесь ставятся в зависимость от степени участия этих органов в разработке и реализации мер по развитию малого предпринимательства. Это позволит повысить инициативность местных органов власти, возложит на них больше ответственности за развитие своих территорий. Отчасти данная мера содержится и в законопроекте ЗС Алтайского края, но там предусмотрено, что патент выдается по месту фактического осуществления деятельности только в том случае, если налогоплательщик сразу планирует осуществлять ее на территории того муниципального образования, в котором не проживает. Это следует из общей концепции законопроекта, предполагающего передачу налогового режима на муниципальный уровень, и только отчасти решает проблему.

Обозначенные регионами проблемы актуальны и нуждаются в решении. При этом варианты решений уже разработаны, и их можно обсуждать.

В.В. Громов – н.с. лаборатории налоговой политики


¹ См. законопроект № 317201-6 «О внесении изменений в главу 26.5 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», внесенный Алтайским краевым Законодательным Собранием.
² См. законопроект № 315306-6 «О внесении изменений в главу 26.5 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», внесенный Законодательным Собранием Краснодарского края.
³ См. пояснительную записку к законопроекту № 317201-6.
⁴ См. пояснительную записку к законопроекту № 315306-6.
⁵ См. Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.