Новые подходы к приватизационной политике

На официальном уровне такие оценки озвучены впервые за долгие годы. Напомним, что в марте 2010 г. Росимущество опубликовало информацию о том, что впервые с 1991 г. реестр государственного имущества можно считать сформированным.

Систематическая работа в этом направлении началась после утверждения Положения об учете федерального имущества и ведении реестра федерального имущества Постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. № 696. Действующее ныне Положение об учете федерального имущества появилось 9 лет спустя в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества», когда предыдущий документ был признан утратившим силу.

Таким образом, формирование реестра государственного имущества потребовало около 12 лет, растянувшись почти на все первое десятилетие 2000-х годов, тогда как острая необходимость располагать такой информацией имелась еще в первой половине 1990-х годов, по крайней мере, к моменту завершения чековой приватизации в середине 1994 г., когда приватизационный процесс еще оставался довольно интенсивным. Все это хорошо иллюстрирует реальное качество администрирования государственной экономической политики, причем в части, относящейся к его непосредственным функциям государства.

В связи с этим разброс оценок стоимости государственного имущества неудивителен. Величина оценки общей номинальной стоимости прямо связана с полнотой сформированного к настоящему времени реестра. Что касается реальной рыночной стоимости, то здесь очень много зависит от категории активов и используемых подходов к оценке. Если применительно к госпакетам акций давно созданных акционерных компаний в принципе возможна ориентация на котировки фондового рынка, то в отношении оценки таких активов, как унитарные предприятия, учреждения, земля и недвижимость возникают большие сложности.

Например, основными подходами к оценке недвижимости являются сравнительный (на основе данных о недавних аналогичных сделках), затратный (на основе стоимости полного воспроизводства за вычетом износа) и доходный (на основе расчета стоимости будущих доходов от использования объекта). Очевидно, что даже к недвижимости как таковой, не говоря уже об имуществе, правообладателями которого являются унитарные предприятия и учреждения, довольно затруднительно опираться на указанные параметры, например, по причине отсутствия аналогичных сделок или их разового характера. Хорошо известны схожие проблемы, возникающие при налогообложении имущества физических лиц, связанные с разницей оценок стоимости квартир, сделанных бюро технической инвентаризации (БТИ), и стоимости, проистекающей из цен на рынке жилья, а также определения кадастровой стоимости земли. Кроме того, весомая часть госимущества используется при осуществлении некоммерческой деятельности (например, образование, здравоохранение) и выполнении публичных функций (например, оборона, безопасность), а возникающий при этом доход является косвенным результатом его функционирования.

Поэтому озвученная оценка рыночной стоимости государственных активов – это скорее потенциальная величина. Косвенным свидетельством этого являются относительно скромные величины бюджетных доходов от приватизации в 2000-е годы, (хотя и заметно выросшие в 2011–2012 гг.). Это касается и роли в финансировании бюджетного дефицита (параллельно государство делает внешние заимствования), и сопоставления с приватизационными доходами в других странах. К тому же основным источником доходов российского федерального бюджета от приватизации в последние два года являлась продажа пакетов акций крупных компаний общенационального значения, реализуемых через привлекаемые правительством инвестиционные банки. Однако в прошедшем году доходы от приватизации (201,5 млрд руб.) оказались меньше дивидендов госкомпаний (212,6 млрд руб.).

Предлагаемой Минэкономразвития РФ новацией является автоматическое включение в программу приватизации после 1 января 2015 г. имущества, целевые функции которого не определены, что требует от федеральных органов исполнительной власти закрепить до указанного срока такие функции для активов, находящихся в их ведении. Такой подход, с одной стороны, может стимулировать органы власти на сохранение как можно большего количества объектов, а у менеджмента подведомственных предприятий и учреждений создать дополнительную мотивацию для вывода активов и получения частных выгод контроля ввиду неуверенности в прочности своих позиций.

Большой проблемой является и адекватное определение целевой функции для каждого из объектов государственного имущественного комплекса, должен учитываться многоцелевой характер ряда принадлежащих государству активов.

С другой стороны, вследствие предложенного подхода может увеличиться объем потенциально приватизируемого через 2–3 года имущества. Правда, при этом неизбежно встанет вопрос определения конкретных сроков и способов приватизации с учетом конъюнктуры рынка и спроса на активы, обладающие немалой спецификой. Выброс на рынок большого количества дополнительного имущества будет способствовать занижению цен на продаваемые активы, что критично при приоритете бюджетного подхода к приватизации. Весьма желательной является проработка потенциальных эффектов приватизации с учетом ее целесообразности, сравнительной экономической и аллокационной эффективности государственного и частного секторов, альтернативных издержек, возможных рисков и влияния на развитие отдельных рынков, отраслей, регионов, экономики страны в целом.

Поскольку с формально правовой точки зрения приватизацией является всякое преобразование унитарных предприятий в другие организационно-правовые формы, то еще одним аспектом является вопрос о сравнительной результативности таких трансформаций в зависимости от избранного вида юридического лица (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, автономные некоммерческие организации), а также степень разгосударствления и управляемости вновь создаваемых холдинговых структур в случае внесения в их уставный капитал принадлежащих государству пакетов акций.

Стоит также отметить, что имеющийся на сегодня масштаб государственных активов на федеральном уровне, исходя из данных, представленных главой Минэкономразвития РФ, по всем категориям юридических лиц существенно меньше, чем в 1999 г.: более 2 тыс. акционерных обществ против около 3,9 тыс., порядка 1,8 тыс. государственных унитарных предприятий против почти 13,8 тыс., свыше 20 тыс. учреждений против 23,1 тыс. Таким образом, тенденция к сокращению объемов государственного имущества, так или иначе, реализовывалась и без принятия целевого подхода в отношении активов.

Г.Н. Мальгинов – к.э.н., зав. лабораторией проблем собственности и корпоративного управления.