О Бюджетном послании Президента России ФС РФ

В рамках проводимого анализа положений Бюджетного послания необходимо обратить внимание на два момента. Во-первых, в соответствии с требованием ст. 170 БК РФ Бюджетные послания должны разрабатываться ежегодно, а определять основные направления осуществления налогово-бюджетной политики страны на ближайшие 3 года, поэтому напрашивается вывод о существовании преемственности целей и задач между Бюджетными посланиями текущего и предыдущего годов. Во-вторых, отличительной особенностью подготовки Бюджетного послания 2009 г. является необходимость проведения активной антикризисной политики в условиях бюджетных ограничений. Таким образом, при анализе Бюджетного послания 2009 г. особое внимание уделяется тому, каким образом в нем удалось сочетать реализацию преемственного подхода с антициклической направленностью предлагаемых мероприятий в бюджетной и налоговой сферах.

Как и годом ранее, основной задачей бюджетной политики государства является обеспечение макроэкономической стабильности как неотъемлемого условия выполнения государственных и в первую очередь социальных обязательств в последующие годы. Однако если в предыдущем Бюджетном послании эту задачу предполагалось реализовывать посредством более четкой координации объемов и направлений осуществления дополнительных бюджетных расходов с регулирующими способностями денежно-кредитной системы страны, то в Послании 2009 г. речь уже идет о необходимости проведения «разумной политики сдерживания роста государственных расходов» и ограничения размеров бюджетного дефицита.

Следовательно, при сохранении выбранного ранее вектора социально-экономического развития поднимаются вопросы об изыскании резервов для экономии бюджетных средств, повышении отдачи на каждый расходуемый государственный рубль, пересмотре сроков реализации ранее заявленных проектов и программ. А с учетом того, что социальная сфера по-прежнему остается приоритетом в отношении расходования государственных средств, сокращение бюджетных ассигнований следует ожидать в области поддержки отечественной экономики, подтверждением чему служит тезис о «необходимости оказания государственной поддержки… по веским основаниям, при этом финансовая помощь должна выделяться только в обоснованных и выверенных размерах». В развитие данного тезиса Президент призывает органы власти всех уровней отказаться от принятия популистских решений, влекущих за собой рост неэффективных бюджетных расходов, а также воздержаться от решения текущих проблем отдельных секторов экономики, если это способно создать препятствия на пути достижения долгосрочных целей развития.

Очевидно, что необходимость сокращения расходов федерального бюджета вынуждает регионы и организации в своей деятельности ориентироваться в большей степени на собственные средства, оставляя их фактически один на один с кризисом. Регионам, в частности, настоятельно рекомендуется сосредоточиться на увеличении собственной доходной базы преимущественно за счет развития малого и среднего предпринимательства, а также обеспечить реструктуризацию бюджетной сети и оптимизировать расходы на содержание своих органов управления. Более того, предлагается активно расширять региональные и местные полномочия, при этом вопросы финансового обеспечения даже не поднимаются.

На фоне явно сдержанной межбюджетной политики со стороны федерального центра планируется усиление механизмов финансового контроля, вплоть до введения временных финансовых администраций в случаях невыполнения субъектами Федерации и муниципальными образованиями своих обязательств или неэффективного использования предоставленной финансовой помощи. Едва ли можно назвать «ответственной» межбюджетную политику, реализация положений которой будет означать сокращение межбюджетных трансфертов и ухудшение бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов), рост взаимных претензий между уровнями власти и консервацию кризисных явлений в региональных экономиках.

В отличие от Послания 2008 г., рассматриваемый документ вообще не выделяет в качестве приоритетных какие-либо отрасли российской экономики. Более того, при решении вопросов оказания поддержки реальному сектору должен применяться индивидуальный подход к каждому отдельному предприятию, при этом на получение бюджетных средств вправе рассчитывать либо конкурентоспособные предприятия, которых в России не так уж и много, либо предприятия, заказчиком продукции которых выступает государство. Справедливости ради следует отметить, что в целях сглаживания социальных конфликтов для неэффективных и нуждающихся в государственной поддержке предприятий предусматриваются некие компенсирующие механизмы, однако суть и условия их действия в Послании не раскрываются. Очевидно, что большинство предприятий реального сектора останутся вне перечня поддерживаемых организаций и должны в своей деятельности рассчитывать исключительно на собственные силы, а значит, возможности их выживания напрямую зависят от продолжительности мирового кризиса, стабильности и сговорчивости российских банков.

В социальной сфере приоритеты бюджетной политики на предстоящие 3 года определены довольно конкретно, так как преимущественно были заимствованы из предыдущего Послания. В качестве самостоятельных задач Президентом были выделены необходимость завершения формирования финансово устойчивого механизма пенсионного обеспечения на длительную перспективу, повышение качества социальных услуг и реструктурирование бюджетной сети. Кроме того, среди приоритетных направлений расходования бюджетных средств указываются реализация приоритетных национальных проектов и мероприятий по созданию «безбарьерной» среды для инвалидов, а также обеспечение модернизации армии и выполнение международных обязательств, включая проведение саммита АТЭС и Олимпиады в г. Сочи.

В области налоговой политики предлагаемые в Послании меры ориентированы на поиск компромисса в решении двух диаметрально противоположных задач: с одной стороны, необходимо стимулировать модернизацию российской экономики, а с другой, – обеспечить налоговое пополнение бюджета. Тем не менее детальный анализ мер по оптимизации налоговой системы позволяет заключить, что большинство из них направлено на решение первой задачи. В частности, глава государства предлагает увеличить в два раза предельный размер выручки, позволяющей применять упрощенную систему налогообложения; увеличить предельную величину процентов по долговым обязательствам, признаваемых расходами; установить возможность признания затрат инвесторов на строительство или финансирование объектов транспортной, социальной и коммунальной инфраструктуры, а также инженерных сетей для государственных или муниципальных нужд; установить временный специальный порядок работы с налоговой задолженностью организаций; активно развивать институт изменения срока уплаты налогов и сборов (предоставление отсрочек, рассрочек, инвестиционного налогового кредита). По сути, речь идет об ослаблении налогового режима, что в условиях экономического кризиса вполне оправдано, так как способствует сохранению ликвидности у значительной части предприятий.

Однако вышеуказанные меры, вероятнее всего, приведут к выпадению части бюджетных доходов, при этом указанные в Послании источники компенсирования потенциальных потерь выглядят не слишком убедительно. Наряду с традиционными мерами по пресечению практики использования схем уклонения от уплаты налогов предлагается проводить активную работу по введению налога на недвижимость, повысить ставки акцизов на табачную и алкогольную продукцию, оптимизировать систему налогов и таможенных платежей, связанных с добычей и экспортом нефти и нефтепродуктов. И если первые две меры повышения бюджетных доходов в принципе не способны сформировать значимые поступления в бюджет, то в отношении обложения предприятий нефтяного сектора отсутствует конкретика предлагаемых изменений, хотя из логики документа можно ожидать увеличения налогового бремени на данный сектор экономики.

Следует положительно оценить инициативу по сокращению издержек налогового администрирования за счет внедрения современных технологий, устранения избыточных налоговых отчетностей и оптимизации числа выездных проверок.

Определенной новацией в структуре Послания стало выделение в самостоятельный раздел блока мероприятий, направленных на совершенствование используемых технологий формирования и исполнения бюджета. И хотя в содержательном плане большинство предложений уже высказывались ранее (в частности, о необходимости повышения эффективности управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, об обеспечении ритмичности исполнения федерального бюджета, о повышении эффективности государственных закупок, о совершенствовании государственного и муниципального контроля, о внедрении государственного задания на оказание социальных услуг), это не умаляет их актуальности. Кроме того, в данном разделе Послания присутствуют и относительно новые предложения, обоснованно ориентированные на повышение эффективности управления бюджетными расходами:

• необходимость использования в бюджетном планировании консервативного варианта прогноза и увеличения объемов условно утверждаемых расходов, что должно способствовать минимизации бюджетных рисков;
  

• укрупнение утверждаемой ведомственной структуры расходов и наделение главных распорядителей большей самостоятельностью при перераспределении бюджетных средств в рамках установленных среднесрочных «потолков» бюджетных расходов по конкретным направлениям государственной политики (предоставление им права ведения своих бюджетных росписей);
  

• переход от бюджетного финансирования организаций, в том числе через вложения в уставный капитал, к использованию механизма рефинансирования долговых обязательств данных организаций;
  

• дальнейшее развитие бюджетного планирования в рамках концепции управления по результатам посредством перехода к программной структуре бюджета, в основу которой должны быть положены долгосрочные целевые программы и приоритетные национальные проекты.
  

Итак, в Послании с высокой очевидностью прослеживается продолжение выбранного Д. Медведевым курса на повышение качества жизни российских граждан и развитие инновационной экономики. Однако следование данному курсу по опыту 2008 г. предполагает дальнейшее наращивание государственных расходов, что в условиях кризиса и бюджетных ограничений идет вразрез с требованиями первоочередного поддержания макроэкономической стабильности и безусловного исполнения ранее принятых обязательств. Поэтому необходимость нахождения компромисса между следованием ранее определенным стратегическим целям и реализацией антикризисной программы мер в области бюджетно-налоговой политики придало Посланию 2009 г. «вынужденно консервативный» характер, предполагающий изыскание резервов для сокращения государственных расходов в экономике, снижения общей налоговой нагрузки и повышения значимости процедурных мер в управлении бюджетом.

И.А. Соколов - к.э.н., зав. лабораторией бюджетной политики