О правах граждан старше 40 лет на накопительную часть пенсии

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 25 декабря 2007 г. № 14-П сформулировал правовую позицию о том, что нормы Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», предписывающие направление всей суммы страховых взносов, уплачиваемых в Пенсионный фонд РФ за мужчин с 1953 по 1966 год рождения и женщин с 1957 по 1966 год рождения, на финансирование страховой части их трудовых пенсий, не противоречат Конституции РФ. Этим Постановлением подтверждается, что около 30 миллионов граждан старше 40 лет фактически исключаются из накопительных пенсионных отношений.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ существуют два вида пенсионных отчислений (ст. 22):

• направляемые на финансирование страховой части пенсии,
• направляемые на финансирование накопительной части пенсии.

Наиболее существенные отличия накопительной части заключаются в следующем:

1. Средства, направленные на финансирование накопительной части пенсии, не расходуются на выплаты трудовых пенсий в текущем году, а учитываются на специальной части лицевого счета застрахованного лица и аккумулируются вместе с доходами от управления данными средствами для выплаты будущей пенсии именно этому гражданину.
2. Застрахованный гражданин сам вправе распоряжаться судьбой средств, направленных на финансирование накопительной части пенсии, доверяя управление ими Пенсионному фонду РФ или любому другому пенсионному фонду по своему усмотрению. Гражданин может с течением времени переводить эти средства из одного фонда в другой.

Лица, застрахованные в порядке обязательного пенсионного страхования, были первоначально разделены Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании» на три возрастные категории. Составляющие первую категорию лица (мужчины 1952 года рождения и старше и женщины 1956 года рождения и старше) не были отнесены к участникам отношений по формированию накопительной части трудовой пенсии, в связи с чем вся сумма уплачиваемых за них страховых взносов (14% от всех причитающихся выплат) направлялась на финансирование страховой части пенсий. Страховые взносы, уплачиваемые за лиц, составивших вторую (мужчины 1953–1966 годов рождения и женщины 1957–1966 годов рождения) и третью (лица 1967 года рождения и моложе) категории, направлялись на финансирование как страховой части трудовой пенсии, так и накопительной ее части. Для второй категории эти доли были определены в размере 12% и 2% соответственно. Для третьей категории соотношение долей страховых взносов зависело от того, в каком году применяются ставки страховых взносов (с 1 января 2008 г. – 8% и 6% соответственно).

Именно на развитие накопительных пенсионных механизмов была направлена начатая в 2001 г. пенсионная реформа. С накопительными механизмами связывали перспективы укрепления и развития российской пенсионной системы. На стимулирование граждан к более активному участию в распоряжению средствами накопительной части пенсии была направлена концепция государственного софинансирования добровольных пенсионных отчислений. Однако в соответствии с действующей редакцией Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», соответствие Конституции которой было подтверждено рассматриваемым Постановлением, накопительные пенсионные отношения теперь доступны лишь для граждан 1967 года рождения и моложе.

Учитывая, что пенсионный возраст женщин в соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О трудовых пенсиях» от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ составляет 55 лет, это означает, что накопительные механизмы в российской пенсионной системе могут начать реализовываться не ранее 2023 г.

Поводом для рассмотрения Конституционным Судом соответствия Конституции поправок в Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании», предписывающих направление всех страховых взносов, за застрахованных лиц старше 1966 год рождения на финансирование лишь страховой части пенсий, послужили жалобы граждан К.А. Катаняна, Л.В. Ревенко и Д.В. Слободянюка. Они просили признать данные поправки несоответствующими:

1. Статье 7 Конституции, провозглашающей, что Россия – социальное государство.
2. Статье 19 Конституции, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от каких бы то ни было обстоятельств.
3. Статье 39 Конституции, гарантирующей каждому социальное обеспечение по возрасту.
4. Статье 55 Конституции, запрещающей издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина.

Мотивируя ссылку на данные статьи Конституции, заявители утверждали, что они лишились в результате изменения норм Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании» гарантированной им государством возможности увеличения размера будущей трудовой пенсии за счет индивидуальных пенсионных накоплений в системе обязательного пенсионного страхования, а, следовательно, приобретенных ранее пенсионных прав и оказались в неравном положении с лицами 1967 года рождения и моложе, для которых такая возможность была сохранена.

Конституционный Суд, отказывая заявителям в признании их требований, исходил из логики, не лишенной парадоксальности.

С одной стороны, Конституционный Суд признал, что «вовлечение граждан конкретных возрастных категорий в сложный и долговременный процесс формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений означает возникновение у них определенных законных ожиданий относительно их роста, а, следовательно, увеличения в будущем размера своих трудовых пенсий». Конституционный Суд сослался на собственную правовую позицию, сформулированную в Постановлении от 29 января 2004 г. № 2-П, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, вносящие произвольные изменения в действующее правовое регулирование, поскольку тем самым нарушается «принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства».

В связи с этим Конституционный Суд признал, что законодатель, изменяя условия обязательного пенсионного страхования для соответствующей возрастной категории, обязан был предусмотреть такое правовое регулирование, которое не приводило бы к полной утрате ими возможности пополнять денежные средства, ранее учтенные в специальной части их индивидуальных лицевых счетов, с тем чтобы продолжать формирование своих пенсионных накоплений в системе обязательного пенсионного страхования.

Но, с другой стороны, Конституционный Суд в результате пространных рассуждений о соотношении публичной и частной природы различных частей пенсии приходит к выводу о том, что изменениями в Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании» права заявителей не были нарушены, а напротив, были таким образом соблюдены. Данные изменения привели к финансовому укреплению системы обязательного пенсионного страхования и тем самым повысили гарантии пенсионного обеспечения. А это, в свою очередь, согласуется с содержанием конституционной обязанности государства по гарантированию социального обеспечения по возрасту, поскольку создаются условия для финансовой стабильности всей системы пенсионного обеспечения.

Именно в обеспечении стабильности пенсионной системы Конституционный Суд видит главную обязанность законодателя. Финансовая устойчивость данной системы должна обеспечиваться главным образом за счет эквивалентности объема страхового обеспечения, предоставляемого застрахованным лицам при наступлении страхового случая, общей сумме денежных средств, поступивших в Пенсионный фонд Российской Федерации. Для соблюдения данной эквивалентности федеральный законодатель, устанавливая нормативы распределения страховых взносов и выделяя в их составе долю средств, направляемых на финансирование накопительной части трудовых пенсий, не вправе действовать произвольно и обязан учитывать общий объем страховых платежей, направляемых на финансирование страховой части трудовых пенсий и предназначаемых для выплаты трудовых пенсий как в текущем, так и в последующих финансовых годах. В случае же нехватки этих денежных средств он, по мысли Конституционного Суда, может в целях обеспечения устойчивости финансовой системы обязательного пенсионного страхования прибегать к пересмотру нормативов распределения страховых взносов, исходя из которых определяются объемы денежных средств, направляемых на финансирование страховой и накопительной частей трудовых пенсий. Соответствующие изменения в институте пенсионных накоплений федеральный законодатель может осуществить как одномоментно, так и поэтапно, в «том числе путем выведения этого частного по сути института из системы обязательного пенсионного страхования».

Характеристику накопительной части пенсии как «частного по сути института» Конституционный Суд пытается мотивировать следующим образом. С точки зрения преобладания в механизме осуществления конституционного права граждан на социальное обеспечение по возрасту публичного либо частного начала Конституция Российской Федерации, ее статья 39 (части 1 и 3), предусматривает два вида пенсионного страхования – обязательное и добровольное. Обязательное пенсионное страхование выступает гарантией реализации данного конституционного права, т.е. направлено на достижение целей социального государства в этой сфере, а потому носит публичный характер. Добровольное пенсионное страхование предоставляет гражданам дополнительные возможности по личному участию в формировании средств, направляемых на индивидуальное пенсионное обеспечение. Данный вид пенсионного страхования носит непубличный характер и осуществляется в основном в негосударственных системах пенсионного обеспечения. Соответственно, Конституция Российской Федерации возлагает на государство обязанность гарантировать социальное обеспечение по возрасту, основывающееся на обязательности пенсионного страхования. Вместе с тем государство не препятствует поощрению дополнительных форм социального обеспечения, базирующихся в том числе на добровольном пенсионном страховании, которое может осуществляться как вне, так и в пределах системы обязательного пенсионного страхования. Именно данная правовая позиция Конституционного Суда не может не вызвать определенного недоумения, особенно в контексте декларируемого продолжения пенсионной реформы.

Во-первых, Конституционный Суд фактически смешивает «обязательное пенсионное страхование» и «страховую часть пенсии». Страховую часть пенсии он наделяет свойством «публичности», противопоставляя ей накопительную часть, характеризуемую им как «частноправовой институт». Однако в действующем законодательстве и страховая, и накопительная пенсия закрепляются в качестве элементов обязательного пенсионного страхования. Само обязательное пенсионное страхование в ст. 3 соответствующего Федерального закона определяется как «система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер». Далее в законе нигде не содержится специальных норм, оговаривающих, что отдельные элементы этой публично-правовой системы почему-либо могут носить частный характер.

Во-вторых, Конституционный Суд признает правомерными действия законодателя по изменению пенсионной системы из соображений финансовой устойчивости пенсионной системы. Разумеется, финансовая устойчивость является важной характеристикой работы пенсионной системы, однако крайне сомнительным представляется характеристика финансовой устойчивости как единственного и абсолютного критерия состояния пенсионной системы.

В-третьих, не вполне понятно, как сочетаются с пенсионной реформой рассуждения Конституционного Суда об оправданности вывода накопительной компоненты из системы пенсионного обеспечения. Развитие накопительных механизмов в сочетании с распределительными является основой проводимой пенсионной реформы как ответ на изменившиеся в конце XX в. социально-экономические условия жизни государства, при которых невозможным представляется функционирование пенсионной системы исключительно на распределительных началах. Ликвидация накопительных механизмов обязательного пенсионного страхования, против которой не возражает Конституционный Суд, означает фактически не только сворачивание реформы, но и возникновение серьезнейших рисков как для развития государственной пенсионной системы, так и для самого его существования.

Наконец, Конституционный Суд, называя положения, предписывающие направление всей суммы страховых взносов мужчин с 1953 по 1966 год рождения и женщин с 1957 по 1966 год рождения на финансирование страховой части их трудовых пенсий, не противоречащими Конституции Российской Федерации, «поскольку эти положения в системе действующего правового регулирования не препятствуют реализации указанными застрахованными лицами своих пенсионных прав, в том числе права передать средства пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета, в негосударственный пенсионный фонд либо получить эти средства и доход от их инвестирования при назначении трудовой пенсии по старости», фактически признает, что возможностей по реализации перечисленных альтернатив у граждан нет. Это связано с отсутствием законодательного регулирования порядка распоряжения гражданами данной возрастной категории средствами на индивидуальной части своих счетов. А потому Конституционный Суд указывает, что федеральному законодателю надлежит устранить пробел, образовавшийся в законодательстве о пенсионном страховании. А именно, надлежит конкретизировать условия и порядок участия застрахованных лиц – мужчин с 1953 по 1966 год рождения и женщин с 1957 по 1966 год рождения – в формировании их пенсионных накоплений. Однако данное справедливое требование к законодателю сформулировано настолько неконкретно, что вызывает большие сомнения возможность ликвидации данного нормативного пробела.

Д.А. Казанцев – старший юрист-аналитик