О проекте федерального закона об отмене категорий земель

Начиная еще с 1920-х гг. и до настоящего времени весь земельный фонд разделен на следующие категории (ЗК РФ, ст.7): 
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
При этом земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Теперь предлагается от этих категорий отказаться, перейти к зонам, которые будут устанавливаться местными органами власти, а от целевого назначения перейти к  разрешенному теми же органами власти использованию. Под разрешенным использованием в этом проекте понимается деятельность, которая может осуществляться на участке. При этом допускаются ограничения видов использования, но только в охранных и защитных зонах, а также для территорий объектов культурного наследия (памятников и ансамблей).

Виды деятельности вводятся регламентами использования территории в соответствии с классификацией видов разрешенного использования. Классификация утверждается федеральным органом. Регламенты не устанавливаются для территорий лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, особо охраняемых природных территорий, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон. То есть если  смотреть на классификацию по используемым сегодня категориям, регламенты устанавливаются на территории населенных пунктов, промышленности и прочего, а также на сельскохозяйственные земли и земли запаса. В проекте закона предусмотрен «простой» переход от строительных регламентов к регламентам использования территорий (и сельскохозяйственных) –  замена терминов, хотя при этом происходит распространение на сельскохозяйственные земли всего того, что наработано для застроенных территорий. До этого сельхозземли имели разные механизмы защиты, ограничивающие их вывод из сферы сельскохозяйственного производства, теперь эти механизмы снимаются.  

Этот законопроект разработан в соответствии с Планом мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010 г. № 982-р.

В пояснительной записке сказано, что «к 1 января 2013 г. должны быть разработаны и утверждены правила землепользования и застройки во всех поселениях, городских округах. При отсутствии указанного документа вступает в силу запрет на предоставление для строительства земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на выдачу разрешения на строительство, на изменение вида разрешенного использования земельного участка». Этих документов нет почти повсеместно, на подобную работу, трудоемкую и затратную,  в бюджетах нет денег.

Вместе с тем  в финансово-экономическом обосновании сказано, что реализация проекта не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Комментируя этот документ, следует остановиться на трех моментах.
Первое: категорий земель как объекта особого регулирования нет в абсолютном большинстве стран, они остались в некоторых странах – бывших республиках СССР. В этом смысле авторы предложенного законопроекта правы, нужно от них отходить в сторону мировой практики.
Второе: следует поддержать в принципе идею отказа от категорий как особого объекта регулирования земель по нескольким причинам.
1. В среднем по стране в землях сельскохозяйственного назначения  более половины составляют несельскохозяйственные угодья. Там много лесов, болот, гарей, участков под дорогами и зданиями. Регулировать все это однообразно нецелесообразно. Зачем ограничивать деление участка из земель сельскохозяйственного назначения, на котором невозможно вести сельское хозяйство? Почему нужно получать разрешение на изменение категории на участок под болотом на уровне руководителя субъекта РФ? Почему нельзя продать участок гарей украинскому гражданину, если другие участки – из земель населенных пунктов – ему продать можно? Почему нужно особое решение, если участок под гаражом будет переведен в земли поселений, если на нем останется тот же гараж, но уже в поселке?
2. Совсем нет защитных механизмов в отношении достаточно больших участков сельскохозяйственных угодий в других категориях земель. Например, в землях запаса сельхозугодия вообще не защищены, а в землях лесного, водного фонда – не защищены как сельскохозяйственные угодья.  Это означает, что держаться категорий для единого регулирования не нужно, нужно переходить к зонам, разрешенному использованию в зависимости от размера и ценности участка для сельского хозяйства.
Третье: выделение категории «земли сельхозназначения» имеет несколько другой интерес, чем выделение других категорий. Это – защита ценного невосполнимого ресурса. Именно вокруг отмены механизмов защиты сельхозугодий (не вокруг отмены категорий как таковых)  возникли дискуссии, которые стимулируются тем, что здесь затронуты общественные интересы: сохранение агроландшафтов, ресурса, обеспечивающего продовольственную безопасность страны. Рассматривая представленный законопроект именно со стороны наличия разумных защитных механизмов для невосполнимого стратегического ресурса,  нужно оценить его крайне отрицательно – там нет механизмов защиты, а есть несколько деклараций, которые не могут быть реализованы. С другой стороны, следует предостеречь от полного запрета использовать сельхозугодья для застройки – они, к сожалению, единственный ресурс для застройки.

Авторы ссылаются на мировой опыт, но не говорят о том, что в странах, которые себя относят к развитым, земли классифицированы: наиболее ценные либо невозможно вывести из сельхозоборота (Япония), либо все делается для того, чтобы не допустить на них застройки (США). Там, например, очень много механизмов охраны, по каждому есть законодательное закрепление, декларация правительства, которой оно придерживается. Например, в США есть типовые (в штате) и принятые (в каждом округе) правила сельскохозяйственного зонирования с регламентами застройки, регламентировано все, вплоть до видов несельскохозяйственной деятельности, которые могут вестись в доме фермера, размера указателя на ферму. Там выделены ценные и наиболее ценные земли, введены стимулы для тех, кто обязуется не застраивать сельхозземли. Государство выкупает право застройки, ограничивает плотность застройки и т.д.

В представленном законопроекте также говорится о выделении наиболее ценных земель. Но до этого нужно определить критерии их выделения, провести оценку, сформировать перечни участков, провести зонирование, установить регламенты в зависимости от ценности. Нужно потратить много денег, а авторы пишут, что федеральных затрат не будет.

На наш взгляд, в сложившейся ситуации было бы целесообразно осуществить следующие шаги.

1. Если не удается вообще отказаться от идеи принятия этого законопроекта, то нужно выводить сельскохозяйственные угодья (которые расположены за границами  населенных пунктов) из-под его действия до разработки особого закона, регулирующего вовлечение сельскохозяйственных угодий под застройку.
2. Нужно начинать масштабную работу по территориальному планированию, принимать долгосрочные планы развития территорий, выделять сельскохозяйственные и иные зоны, выделять наиболее ценные по размеру и качеству земли, которые не могут быть вовлечены в длительной перспективе под застройку, нужно разрабатывать порядок установления видов разрешенного использования, участия сообществ в их обсуждении. Нужны примерные регламенты на участки, которые будут адаптироваться и приниматься на каждом уровне на разных территориях –  они не могут быть едиными на всю страну.   Все это требует немалых государственных средств, но эти расходы относятся к мерам «зеленой корзины», которые только приветствуются ВТО. Госпрограмма развития АПК предусматривает проведение оценки плодородия, эти данные должны быть использованы для классификации земель.
3. Нужно добиваться изменения законодательства в части исключения поселков для временного или постоянного проживания – территории уже сложившихся дачных и садовых товариществ – из земель сельскохозяйственного назначения. Они должны входить в земли населенных пунктов.
4. Для снижения коррупционности предоставления права на застройку наименее ценных сельскохозяйственных угодий целесообразно разработать механизм продажи прав застройки сельскохозяйственных угодий. Он должен включать аукцион по продаже прав застройки по лотам – участкам определенной площади на территории, на которой по планам развития предусмотрена возможность застройки. Собственник участка сельскохозяйственных земель с этой территории, предложивший местным органам власти лучшую цену права застройки, получает право строить. Подобный подход к наделению правами строительства будет на пользу всем – застройщику, который получит понятный механизм наделения правом, бюджетам, которые обогатятся. Такой порядок можно разработать в течение двух месяцев. Остальная работа по зонированию будет долгой. После окончания работ по зонированию можно возвращаться к предложенному законопроекту в части сельскохозяйственных угодий за пределами населенных пунктов.
   

Н.И. Шагайда – д.э.н., зав. лабораторией аграрной политики