Об инициативе создания Федерального фонда поддержки региональных инвестиций

Планируется, что источником средств создаваемого Федерального фонда поддержки региональных инвестиций (ФФПР) должны будут нераспределенные доходы федерального бюджета (по итогам 2010 г. составили 40 млрд руб.), из которых на цели стимулирующего фонда будет выделено в течение одного года 10 млрд руб., или 25% нераспределенных средств. По словам министра, цель создания подобного фонда заключается в стимулировании регионов к инвестициям в инновации и к наращиванию их налогового потенциала.

Следует отметить, что отличительной особенностью создаваемого фонда станет механизм распределения бюджетных средств. Так, премированию будут подлежать 20 субъектов РФ, которые по итогам трех лет показывали наилучшие экономические результаты. Для определения регионов – получателей средств из федерального бюджета в рамках создаваемого стимулирующего фонда будут использоваться такие показатели, как средний темп роста инвестиций за последние три года на каждого жителя, промышленного производства, а также прироста доходов.

Позже властями была также озвучена идея о расчете данных показателей как в динамике, так и в статике, при этом деятельность субъектов РФ будет учитываться только в ненефтегазовом секторе. Предполагается, что стимулирующий фонд может быть создан уже в 2011 г., а в основе расчетов будут данные за 2008–2010 гг.².

Исходя из заявленных властями идей, был произведен расчет распределения средств фонда по субъектам РФ с учетом имеющихся в настоящий момент в открытом доступе статистических данных об уровне и динамике в ненефтегазовом секторе.

1) Первый рассчитываемый показатель – «Инвестиции в основной капитал на душу населения», по идее, должен отражать, какой объем средств направляется на модернизацию и обновление основных фондов.

Несмотря на то, что данный показатель рассчитывался без учета инвестиций в добывающую промышленность, в «двадцатку» лидеров все-таки попали такие нефтегазодобывающие субъекты, как Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО и Ненецкий АО. Так, в Ямало-Ненецком АО средний объем инвестиций на одного человека в 3,9 раза превысил среднероссийский уровень, что свидетельствует о значительном накопленном объеме инвестиций  в отраслях, прямо не учитываемых статистикой в разделе «Добывающая промышленность», но связанных с ним (например, трубопроводный транспорт, строительство объектов добывающей промышленности). Также на значение данного показателя повлияла сравнительно невысокая численность населения при высокой доле лиц, работающих вахтовым методом.

2) Далее были рассмотрены показатели темпа роста и уровня налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета НДПИ). Следует отметить, что уменьшение совокупных налоговых доходов на величину НДПИ не оказало существенного влияния на итоговый рейтинг регионов, что объясняется его централизацией на федеральном уровне в части доходов от нефтегазовой деятельности.

При этом получение ненефтегазовых доходов посредством очищения налоговых доходов от НДПИ не является абсолютно верным решением, поскольку предприятия, осуществляющие добычу углеводородных ресурсов, также уплачивают и другие виды налогов: НДФЛ, налог на имущество и налог на прибыль организаций, что может составлять существенную долю всех налоговых доходов региона. Выделить отдельные доходы нефтегазодобывающих предприятий не позволяет налоговая статистика, кроме того, до сих пор не ясно, будет ли Минфин России выделять данные доходы. Более правильным, на наш взгляд, было бы использование формы налоговой отчетности 1–НОМ, которая учитывает поступления налоговых доходов по отдельным видам экономической деятельности, в том числе по добыче топливно-энергетических полезных ископаемых. Однако, начиная с 2009 г. ФНС России не представляет необходимые данные в разрезе субъектов РФ. При этом классификация региональных и местных налогов с секторальными данными по отдельным субъектам РФ не представлялась и ранее.

Расчеты показали, что 9 из 20 регионов-лидеров (т.е. почти половина группы) имеют средний уровень налоговых доходов консолидированных доходов на душу населения ниже среднероссийского уровня, что объясняется высоким вкладом первых 11 субъектов, подтягивающих средний уровень по стране. Так, в 2010 г. на 11 лидирующих по данному показателю субъектов пришлось 49,7% всех налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов РФ, что оказывает значительное влияние на среднероссийский уровень.

3) Последним исследуемым показателем является промышленное производство, рассматриваемое как в динамике, так и в статике. По показателю среднего уровня промышленного производства с учетом добычи полезных ископаемых первые места в «двадцатке» заняли бы нефтегазодобывающее регионы, что вполне очевидно. Однако «очищение» объемов промышленного производства от добывающей промышленности при существенном перераспределении регионов внутри рейтинга так и не смогло исключить из 20 лидеров такие нефтегазодобывающие субъекты, как Ханты-Мансийский АО и Ямало-Ненецкий АО. Данная проблема уже проявлялась при оценке налоговых доходов и заключается она в том, что в Российской Федерации 20 субъектов-лидеров, не ориентированных на добычу полезных ресурсов и имеющих высокие темпы экономического развития, можно выделить только с большой натяжкой. Поэтому использование  в расчетах только ненефтегазовых показателей не исключает из регионов-лидеров богатые нефтегазодобывающие субъекты – даже без учета нефтяных доходов многим субъектам не под силу будет догнать богатые природными ресурсами субъекты.

Помимо Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского АО в группу лидеров (как по уровню, так и по динамике объемов промышленного производства) вошли г. Санкт-Петербург и Белгородская область. Также следует отметить высокий уровень промышленного производства на душу населения в Липецкой области (превосходит среднероссийский уровень в 8 раз), что во многом обеспечивается только одной металлургической компанией – НЛМК.

В результате при распределении средств фонда только в 5 субъектах-лидерах доля средств в совокупных доходах бюджета регионов составила более 1%. В остальных регионах она оказалась значительно ниже этого порога. Следовательно, роль распределенных средств фонда в стимулировании регионов к увеличению собственной доходной базы будет незначительной.

Из всех субъектов, показавших наилучшие результаты и попавших в «двадцатку» лидеров, 7 субъектов (т.е. треть) оказались высокообеспеченными донорами (Ленинградская область, г. Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий АО, Липецкая область, Тюменская область, Республика Татарстан, Ханты-Мансийский АО) и не получают дотации из ФФПР (всего субъектов, не получивших дотации из ФФПР, было 14).

Проведенный анализ идеи создания стимулирующего к инвестициям в инновации фонда, а также трех предложенных показателей для определения регионов-лидеров выявил целый ряд существенных недостатков.

Во-первых, идея дополнительного финансового стимулирования богатых регионов противоречит задаче выравнивания бюджетной обеспеченности.

Во-вторых, анализ предложенных показателей показал слабую корреляцию между показателями инновационного развития. Регионы, обладающие высокой долей инвестиций и большими налоговыми доходами, а также демонстрирующие устойчивые темпы промышленного роста (например, нефтегазодобывающие Ямало-Ненецкий АО и Ханты-Мансийский АО), не обязательно занимаются построением инфраструктуры для развития современных технологий.

В-третьих, большое число субъектов, подлежащих премированию при сравнительно небольшой сумме фонда, приведет только к распылению бюджетных средств и не повлияет на проведение новой финансовой политики субъекта, направленной на зарабатывание собственных средств. Учитывая тот факт, что число субъектов – получателей средств будет составлять 20, можно сделать вывод о несущественности оказываемой помощи и как следствие – недостижении поставленной властями цели.

По нашему мнению, для проведения политики по стимулированию субъектов РФ к наращиванию собственного налогового потенциала необходимо возродить институт прямых выборов населением губернаторов субъектов РФ, что позволит, в том числе,  усилить власть на местах и повысить ответственность перед населением. При наличии выборов и стабильных «правил игры» в виде неизменности нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ возникают автоматические стимулы к наращиванию собственной доходной базы.

А.А. Алаев – научный сотрудник лаборатории бюджетного федерализма


  ¹ Высказывания А.Л. Кудрина информационным агентствам на пленарном заседании VIII Красноярского экономического форума – http://www.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id4=12465.
  ² Высказывания А.Г. Силуанова информационным агентствам на VIII Красноярском экономическом форуме – http://www.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?month41=11-1990&pg56=2&id4=12089.