Об итогах приватизационной программы 2011–2013 гг.

В документе в качестве задач государственной политики в этой сфере назывались: (1) создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций в развитие акционерных обществ на основе новых технологий; (2) сокращение государственного сектора экономики в целях развития и стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов; (3) улучшение корпоративного управления; (4) стимулирование развития фондового рынка; (5) формирование интегрированных структур в стратегических отраслях экономики; (6) формирование доходов федерального бюджета.

Расширение временного горизонта прогнозного плана приватизации федерального имущества с 1 года до 3 лет сопровождалось продолжением прежней практики внесения в него многочисленных изменений и дополнений. Всего с момента утверждения приватизационной программы было принято около 50 соответствующих нормативно-правовых актов, из которых 15 были изданы в 2013 г., 24 – в 2012 г., 11 – в 2011 г. (еще 1 появился в конце 2010 г.). Наиболее значимые из них относились к июню 2012 г., когда произошла серьезная радикализация приватизационных планов применительно к крупнейшим компаниям, где государством допускалось уменьшение своей доли в капитале. В отношении большей половины из 10 компаний, изначально включенных в приватизационную программу, было заявлено прекращение участия государства в их капитале до 2016 г. Аналогичная перспектива была обозначена и для половины из 10 других компаний, за счет которых намного расширился перечень предлагаемых к приватизации крупнейших активов.  

По данным отчета о деятельности Росимущества в 2013 г., всего за три года действия приватизационной программы было продано 730 федеральных пакетов акций (долей участия), что примерно в 1,8 раза больше по сравнению с кризисным периодом 2008–2010 гг. В то же время показатель этого периода оказался сопоставим с суммарной величиной двух предкризисных лет (2006–2007 гг.), уступая показателям середины 2000-х годов, когда ежегодно продавалось более 500 пакетов акций.

Гораздо скромнее итоги приватизационной программы смотрятся применительно к приватизации унитарных предприятий: численность ФГУПов, в отношении которых в 2011–2013 гг. Росимуществом были изданы распоряжения об условиях приватизации посредством преобразования в ОАО (216 ед.), примерно вчетверо уступает аналогичному показателю за 2008–2010 гг., причем более 2/3 их общего количества составили предприятия, акционированные в рамках формирования вертикально-интегрированных структур (ВИС). В этой части приватизационной программы в 2011–2013 гг. были приняты решения об условиях приватизации 148 ФГУПов и акций 85 ОАО, полностью завершены мероприятия в рамках формирования 34 ВИС (или более 3/4 от численности тех, в отношении которых имелись решения руководства страны).

Оценка бюджетного эффекта приватизации в 2011–2013 гг. зависит от выбираемых для сопоставления показателей. С чисто формальной точки зрения в отношении бюджетных доходов программа была выполнена и даже перевыполнена, поскольку за 3 года федеральный бюджет получил 25,67 млрд руб., что составило 160% к заданию, определенному в приватизационной программе (16 млрд руб., без учета сделок с акциями крупнейших компаний).

Однако нормативный статус и величины зафиксированных в приватизационной программе оценок бюджетных доходов радикально отличаются от данных бюджетной росписи. По данным Отчетов об исполнении федерального бюджета (по источникам внутреннего финансирования дефицита), представленных на сайте Федерального казначейства, средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, составили в 2011 г. 126,2 млрд руб. (при годовом задании 174,3 млрд руб. исполнение – 72,4%), в 2012 г. – 43,9 млрд руб. (при годовом задании 58,7 млрд руб. исполнение – 74,7%), в 2013 г. (по предварительным данным) – 41,6 млрд руб. (при годовом задании 52 млрд руб. исполнение – 80%). К этому необходимо добавить средства, полученные Центробанком РФ от продажи пакета акций Сбербанка в 2012 г. (159,3 млрд руб.), которые были перечислены в бюджет в размере, определенном как разница между суммой выручки от продажи и их балансовой стоимостью, за вычетом расходов, связанных с продажей указанных акций, с соответствующим уменьшением подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли, полученной ЦБ РФ по итогам 2012 г.

Таким образом, в целом за 2011–2013 гг., по данным бюджетной отчетности, от продажи акций и других форм участия в капитале (включая акции крупнейших компаний) федеральный бюджет получил около 371 млрд руб., не считая доходы от продажи других активов (земли и различного имущества).

Эта величина, с одной стороны, многократно превышает оценки доходов, содержавшиеся в программе 2011–2013 гг. без учета основных поступлений от приватизации акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность: 6 млрд руб. для 2011 г. и по 5 млрд руб. для 2012 г. и 2013 г., т.е. совокупно 16 млрд руб. С другой стороны, поступления в федеральный бюджет от продажи акций в 2011–2013 гг. оказались примерно в 2,7 раза меньше оценки в 1 трлн руб., которая давалась в предыдущей приватизационной программе при учете поступлений от возможной продажи акций крупнейших компаний в случае принятия Правительством РФ отдельных решений.

Главной особенностью 3-летней приватизационной программы являлись продажи федеральных пакетов акций через определяемых правительством частных продавцов (в основном инвестиционных банков) на основании поправок в действующий закон о приватизации, принятых весной 2010 г.

Всего за 2011–2013 гг. было проведено 13 таких сделок с акциями российских компаний с госучастием (в 2011 г. – 2, в 2012 г. – 5, в 2013 г. – 6) на общую сумму 585 млрд руб. При этом около 44% этой суммы пришлось на сделки квазиприватизационного характера, по результатам которых бюджет непосредственно ничего не получал (дополнительные эмиссии «Объединенной зерновой компании» (на 5,951 млрд руб., 2012 г.) и «Банк ВТБ» (на 102,5 млрд руб., 2013 г.), продажа ОАО «Роснефтегаз» 5,66% акций ОАО «НК «Роснефть» в пользу BP на общую сумму 148,1 млрд руб. в рамках сделки по приобретению акций TНK-BP 2013 г.). В принципе, логично ожидать использования вырученных средств на цели развития компаний. Однако, как и в случае с IPO изначально частных компаний, нет никаких гарантий направления привлеченных средств именно на инвестиционные (инновационные) цели.

Таким образом, можно утверждать, что на практике приватизационная программа в основном была подчинена решению задач, которые так или иначе решались с начала 2000-х годов, – пополнению доходной части бюджета и формированию вертикально-интегрированных структур. Оценить эффекты приватизации для привлечения инвестиций, в том числе в основной капитал, осуществления инноваций, модернизации и технологического развития, стимулирования фондового рынка и улучшения корпоративного управления не представляется возможным, по крайней мере в краткосрочном периоде, а вероятность их проявления в рамках долгосрочного временного горизонта во многом связана с ситуацией, складывающейся в российской экономике в целом.

Георгий Мальгинов – к.э.н., заведующий лабораторией проблем собственности и корпоративного управления.