Об итогах приватизационной программы 2014–2016 гг.

При отсутствии напрямую сформулированных задач государственной политики в данной сфере в документе содержалась отсылка на достижение целей и задач, предусмотренных государственной программой Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» (без всякой конкретизации), и Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», которым предусматривалось завершение до 2016 г. выхода государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса.

Как и в случае с предыдущей приватизационной программой, в прогнозный план приватизации на 2014–2016 гг. стали вноситься многочисленные изменения и дополнения. Всего с момента его утверждения было принято 90 соответствующих нормативно-правовых актов (НПА), из которых 28 было издано в 2016 г., 37 – в 2015 г, 22 – в 2014 г., а еще 3 – в декабре 2013 г. Таким образом, по интенсивности корректировок приватизационная программа 2014–2016 гг. намного превзошла программу 2011–2013 гг., по изменениям в которой было выпущено около 50 НПА.

С финансовой точки зрения, основным содержанием программы стали продажи федеральных пакетов акций крупнейших компаний по специальным решениям правительства РФ с помощью привлекаемых для этого инвестиционных консультантов на основании поправок в действующий закон о приватизации, принятых весной 2010 г. Всего за 2014–2016 гг. было проведено 5 таких сделок с акциями российских компаний с госучастием (в 2014 г. – 2, в 2016 г. – 3) на общую сумму 1113,7 млрд руб., что превысило содержавшийся в первой 3-летней приватизационной программе на 2011–2013 гг. прогноз возможных бюджетных доходов от крупнейших сделок в размере 1 трлн руб. (в завершившейся программе 2014–2016 гг. такая оценка отсутствовала).

Хотя в 2011–2013 гг. было реализовано 13 сделок с акциями крупнейших акционерных обществ, осуществленных с привлечением инвестиционных консультантов, что в 2,6 раза больше, чем в 2014–2016 гг., их общая сумма оказалась почти вдвое меньшей (585 млрд руб.). Однако без сделки по «Роснефти», состоявшейся в конце 2016 г., соотношение было бы в пользу первой 3-летней приватизационной программы, ибо при таком раскладе общая сумма крупнейших сделок за 2014–2016 гг. составит около 402,9 млрд руб.

Радикально поменялось и их содержание. В 2011–2013 гг. из 13 сделок 3 не имели прямого бюджетного эффекта, представляя сокращение доли государства или контролируемых им компаний в капитале (размещение дополнительных эмиссий акций ОАО «Объединенная зерновая компания» и «Банк ВТБ»), а также продажа «РОСНЕФТЕГАЗом» 5,66% акций ОАО «Роснефть» в пользу BP в рамках сделки по приобретению акций TНK-BP самой «Роснефтью»). В совокупности (256,6 млрд руб.) на их долю пришлось около 44% всей суммы по крупнейшим сделкам.  

В 2014–2016 гг. бюджетообразующими являлись почти все крупнейшие сделки, включая и сделку по «Роснефти», которая благодаря особому нормативному обеспечению стала важным подспорьем для пополнения федерального бюджета в весьма непростых финансово-экономических условиях. Продажа 19,5% акций «Роснефти» альянсу зарубежных инвесторов в лице швейцарской компании Glencore и суверенного фонда Катара за 710,8 млрд руб. носила квазиприватизационный характер, находясь на стыке с проблематикой управления государственным сектором экономики. Указанные средства поступили в бюджет не напрямую, а в виде дивидендов самого «РОСНЕФТЕГАЗа», выступающего по отношению к «Роснефти» в роли материнской компании, для чего в закон о федеральном бюджете на минувший 2016 г. была принята соответствующая поправка. Другими крупнейшими сделками, проведенными на основании отдельных решений, были продажи пакетов акций ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС» (13,76%, 18,8 млрд руб.) и «Архангельский траловый флот» (100%, 2,2 млрд руб.) в 2014 г., ПАО «Башнефть» (50,08%, 329,69 млрд руб.) и АК АЛРОСА (10,9%, 52,18 млрд руб.) в 2016 г.

Что касается выполнения программы приватизации в остальной части (помимо крупнейших сделок), то, по данным Отчета Росимущества о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации 2014–2016 гг., в 2016 г. всего за три года действия приватизационной программы было продано 389 федеральных пакетов акций (долей участия), что примерно в 1,9 раза меньше по сравнению с периодом 2011–2013 гг., но сопоставимо с показателем за 2008–2010 гг. В отношении бюджетных доходов программа формально была не только выполнена, но и перевыполнена, поскольку сумма поступлений от продажи пакетов акций (долей) хозяйственных обществ, не относящихся к крупнейшим (более 24,8 млрд руб.) намного превысила содержавшийся в ней прогноз поступлений (3 млрд руб. ежегодно, или суммарно 9 млрд руб., без учета сделок с акциями крупнейших компаний). Однако она оказалась меньшей, чем в 2011–2013 гг. (около 25,7 млрд руб.), не говоря уже о влиянии имевшей место инфляции.

Заметно (более чем в 1,7 раза) сократилась численность федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов), в отношении которых в 2014–2016 гг. Росимуществом были изданы распоряжения об условиях приватизации (125 ед.). При этом можно отметить сохраняющееся преобладание практики преобразования ФГУПов в АО (115 ед. и лишь 10 ед. – в ООО) при существенном сокращении доли предприятий, акционированных в рамках формирования вертикально-интегрированных структур (ВИС) (менее 1/4 против более 2/3 за 2011–2013 гг.). В этой части приватизационной программы в 2014–2016 гг. были приняты решения об условиях приватизации 30 ФГУПов и акций 141 АО, полностью завершены мероприятия в рамках формирования 14 ВИС (или почти 3/4 от количества тех, в отношении которых имелись решения руководства страны).

Другими особенностями приватизационной программы 2014–2016 гг. явились:

   – формирование нового организационного механизма продаж приватизируемого имущества, когда большая и все возрастающая доля сделок (помимо крупнейших) обеспечивается независимыми продавцами (в основном – АО «Российский аукционный дом») и территориальными управлениями Росимущества, получившими в 2014 г. полномочия по продаже большого количества пакетов акций и объектов иного имущества;
   – некоторые успехи в части вовлечения в приватизацию профильных стратегических инвесторов, заинтересованных в дальнейшем развитии продаваемых им активов (АТФ, столичные аэропорты Внуково и Шереметьево), хотя для позитивной оценки этих примеров требуется дальнейший мониторинг их развития на протяжении определенного времени, особенно выполнения взятых инвесторами обязательств;
   – прорыв в части продажи объектов казны (их количество выросло по сравнению с 2011–2013 гг. более чем в 5 раз);
   – запуск продаж приватизируемого имущества в электронном виде, потребовавший для своей реализации более 6 лет после того, как такая возможность была предусмотрена в законе о приватизации еще весной 2010 г.

В целом итоги второй 3-летней приватизационной программы (2014–2016 гг.) по большинству параметров оказались скромнее результатов первой (2011–2013 гг.), что довольно закономерно в условиях новой экономико-политической ситуации, сложившейся уже в 2014 г. Она обусловила жесткий приоритет бюджетного подхода, чему в конечном итоге оказались подчинены и различные новации.

Георгий Мальгинов – к.э.н., зав. лабораторией проблем собственности и корпоративного управления