Потенциал по сокращению расходов и роста доходов ограничен

В сравнении с прогнозами социально-экономического развития, принятыми при утверждении ФЗ-216 о федеральном бюджете на 2013–2015 гг., при расчете доходной и расходной частей федерального бюджета на последующий трехлетний период были снижены показатели;
    - роста ВВП – с 3,7 до 2,4 % в 2013 г., с 4,3 до 3,7% в 2014 г. и с 4,5 до 4,1% в 2015 г. В 2016 г. прогнозируется экономический рост до 4,2%, но его темпы ниже уровня 2011 г. (4,3%);
    - объема импорта (по кругу товаров, учитываемых ФТС России) – с 356,5 до 334,9 млрд долл. США (-6,4%) в 2013 г., с 388,3 до 351,4 млрд долл. (-10,5%) в 2014 г., с 420,8 до 367,2 млрд долл. (-14,6%) в 2015 г. В 2016 г. прогнозируется увеличение объемов импорта до 385,1 млрд долл., или на 4,9 % относительно предыдущего года.
    
Цены на нефть, принятые для расчета параметров доходной части федерального бюджета в 2014–2016 гг. в соответствии с бюджетными правилами сохраняются на уровне 100–101 долл./барр. Прогнозируется незначительное снижение цен на газ в 2014 г. – на 1,4%, а в 2015–2016 гг. – на 4,1% и на 5,7% соответственно.

Основными причинами замедления экономического роста в России являются снижение темпов мирового экономического роста (нерешенные долговые проблемы еврозоны, США, замедление экономики Китая).     

Прибыль организаций сокращается относительно ранее принятых прогнозных показателей: на 10,4% в 2013 г., на 12,5% в 2014 г. Учитывая, что налог на прибыль организаций составляет около 25% всех доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, такое сокращение объемов прибыли организаций станет одним из основных факторов устойчивости региональных бюджетов. В то же время прогнозные данные по фонду заработной платы, которая является налоговой базой по НДФЛ, поступающему в региональные и местные бюджеты, достаточно оптимистичны, что несколько снизит риски.

Таким образом, макроэкономическая ситуация в мире и сохраняющиеся проблемы реального сектора экономики подтверждают опасения, что следующий 3-летний период будет одним из самых сложных за последние 15 лет с точки зрения обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы.  

Доходы бюджета расширенного правительства, без учета межбюджетных трансфертов, сократятся с 36,9% ВВП в 2013 г. до 34,4% ВВП в 2016 г. с последующим снижением до 33,6% ВВП в 2025 г. и 32,7% ВВП в 2030 г. Соответственно, снижаются и расходы бюджетной системы – с 35,8% ВВП в 2014 г. до 34,9% ВВП в 2016 г. с дальнейшим сокращением до 33,6% ВВП в 2025 г. и до 33,0% ВВП в 2030 г.   

Доходы федерального бюджета прогнозируются в объеме 18,2% ВВП в 2014 г., что ниже на 1,1 п.п. ВВП уровня предыдущего года; в 2015–2016 гг. – в объеме 17,4 и 16,6% ВВП соответственно. Нефтегазовые доходы сокращаются, но более низкими темпами, чем доходы бюджетной системы: в 2014–2016 гг. соответственно на 1,0, 0,8 и 0,3 п.п. ВВП относительно предыдущего года. В 2025 г. и 2030 г. нефтегазовые доходы прогнозируются в объеме 5,9 и 4,7% ВВП соответственно, а их доля в общем объеме доходов сократится с 43,9% в 2025 г. до 33,0% в 2030 г.

Доля доходов федерального бюджета в общем объеме доходов бюджетной системы сокращается с 51,8% в 2014 г. до 48,0% в 2016 г. и до 45,8 и 43,2% ВВП в 2025г. и 2030 г. соответственно, за счет более замедленного темпа снижения доходов консолидированного бюджета субъектов РФ и доходов государственных внебюджетных фондов.

Расходы федерального бюджета в 2014–2016 гг. прогнозируются в размере соответственно 18,7,18,0 и 17,0% ВВП с дальнейшим снижением до 15,7% ВВП в 2025 г. и до 14,5% ВВП в 2030 г. Расходы консолидированного бюджета субъектов РФ в 2014–2016 гг. сокращаются незначительно: на 0,2–0,3 п.п. ВВП в 2014–2015 гг. относительно предыдущего года, а в 2016 г. расходы остаются на уровне предыдущего года – 12,5% ВВП.

Как в среднесрочном, так и в долгосрочном периоде прогнозируется дефицит федерального бюджета на уровне 0,5–0,6% ВВП в 2014–2016 гг. и в размере 0,3% ВВП в 2025 г. и 2030 г. По прогнозу, к 2030 г. ненефтегазовый дефицит сократится до 6,0% ВВП при сохранении низкого уровня долговой нагрузки (менее 15% ВВП). Дефицит бюджета расширенного правительства составит 0,7 % ВВП в 2014 г. и 0,5 % ВВП в 2016 г., а в 2025 г. прогнозируется достижение баланса доходов и расходов бюджетной системы РФ.

Основным источником покрытия дефицита федерального бюджета и финансирования антикризисных мер в случае снижения мировых цен на нефть (до 60 долл./барр.) является Резервный фонд. Предполагается, что Резервного фонда в объеме 7,0% ВВП будет достаточно для финансового обеспечения действующих расходных обязательств в течение трех лет при реализации дополнительных мер по оптимизации расходов и мобилизации доходных источников. В связи с существенным снижением прогнозов по поступлениям от приватизации как источника финансирования дефицита федерального бюджета (в 2014 г. на 100 млрд руб. и в 2015 г. на 150 млрд руб. ниже, чем было утверждено в предыдущем бюджетном цикле) основным источником финансирования дефицита федерального бюджета в 2014–2016 гг. будут выступать государственные заимствования. Это приведет к увеличению объемов государственного долга Российской Федерации до 11 665,9 млрд руб. в 2016 г., что на 0,9 п.п. ВВП выше относительно прогнозируемого объема 2013 г.    

Прогнозируется, что в результате реализации основных мер по оптимизации расходов федерального бюджета, в том числе:
    - сокращение межбюджетных трансфертов государственным внебюджетным фондам, направляемых на обеспечение сбалансированности их бюджетов;
    - сокращение бюджетных ассигнований на закупку товаров, работ и услуг;
    - оптимизация иных действующих расходных обязательств,
в 2014–2016 гг. будет перераспределено до 3217,8 млрд руб., которые направляются на финансовое обеспечение задач, сформулированных в Указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г.

Впервые в ОНДП параметры расходной части проекта федерального бюджета на 2014–2016 гг. представлены не только в разрезе функциональной классификации бюджета, но и по основным направлениям государственных программ. Однако доля непрограммных расходов федерального бюджета существенна и составляет пока около 45% всех расходов федерального бюджета, что связано с отсрочкой принятия двух наиболее проблемных государственных программ – «Развитие пенсионной системы Российской Федерации» и «Обеспечение обороноспособности страны». Надо признать, что большинство государственных программ имеют существенные недостатки, не позволяющие в настоящее время рассматривать их в качестве полноценных инструментов программно-целевого планирования.  

В представленных ОНБП содержится ряд новаций в сфере межбюджетных отношений, среди которых можно отметить консолидацию с 2014 г. субсидий, предоставляемых федеральным бюджетом бюджетам субъектов РФ исходя из принципа «одна госпрограмма – одна субсидия» в рамках государственных программ «Развитие культуры и туризма», «Развитие физической культуры и спорта» и «Развитие здравоохранения».

Относительно функциональной структуры расходов федерального бюджета в 2014–2016 гг. необходимо отметить рост доли расходов по разделу «Национальная оборона» в общем объеме расходов федерального бюджета с 15,7% в 2013 г. до 20,9% в 2016 г. при сокращении доли расходов по разделам «Образование» (с 5,1% в 2013 г. до 4,0% в 2016 г.) и «Здравоохранение» (соответственно с 3,8 до 2,1%). Предполагалось, что сокращение расходов федерального бюджета по таким значимым разделам, обеспечивающим качество человеческого потенциала, будет компенсироваться увеличением расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ и внебюджетных фондов, однако и по бюджету расширенного правительства расходы по этим разделам сокращаются: по разделу «Образование» – с 4,3% ВВП в 2013 г. до 4,0% ВВП в 2016 г., по разделу «Здравоохранение» – с 3,7 до 3,4% соответственно.

Расходы федерального бюджета на обеспечение реализации Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. составят: 554,7 млрд руб. в 2014 г., 793,7 млрд в 2015 г. и 838,5 млрд руб. в 2016 г., при этом основной объем бюджетных ассигнований будет направлен на финансовую поддержку субъектов РФ в виде дотаций на обеспечение сбалансированности (100 млрд руб. в 2014 г.) и на повышение оплаты труда отдельным категориям работников (80,2 млрд руб. в 2014 г.). Будет также увеличена государственная поддержка сектора исследований и разработок, осуществляемая через государственные фонды поддержки научной и научно-технической деятельности.

В целом, основные параметры проекта федерального бюджета на 2014–2016 гг., представленные в ОНБП, соответствуют целям и задачам бюджетной политики, определенным Бюджетным Посланием 2013 г. по обеспечению устойчивости бюджетной плитики при безусловном финансировании обязательств в рамках пакета Указов Президента России от 7 мая 2012 г. Однако потенциал по сокращению расходов и роста доходов ограничен, и задача повышения эффективности бюджетных расходов остается актуальной и на ближайшие три года. Одним из направлений решения этой задачи может быть разработка уже в текущем году комплекса мер по повышению эффективности государственных инвестиций, направляемых для стимулирования экономического роста.

Т.В. Тищенко – к.э.н., с.н.с. лабораторий бюджетной политики