Приватизационная политика в контексте проекта федерального бюджета на период до 2015 г.

При этом сам по себе проект соответствующего федерального закона не содержит информации о конкретной величине доходов от приватизации ни в основной части, ни в приложениях. Лишь в пояснительной записке к документу средства, поступающие от приватизации федеральной собственности, указываются наряду с государственными заимствованиями в качестве самостоятельного источника финансирования дефицита федерального бюджета.

Продолжение приватизации пакетов акций крупных инвестиционно привлекательных российских компаний предусмотрено на основании решений Правительства РФ при определении им конкретных сроков и способов приватизации с учетом конъюнктуры рынка, а также рекомендаций ведущих инвестиционных консультантов. Конкретизируя данный аспект, пояснительная записка содержит информацию о предполагаемом отчуждении из федеральной собственности акций таких акционерных обществ, как ОАО «Банк ВТБ», ОАО «НК Роснефть», ОАО «Россельхозбанк», ОАО «Росагролизинг», ОАО «Русгидро», ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «АК Транснефть», ОАО «Зарубежнефть», ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС», ОАО «РЖД», ОАО «Объединенная зерновая компания», ОАО «Объединенная судостроительная корпорация», ОАО «АК АЛРОСА», ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация», ОАО «Уралвагонзавод», ОАО «Роснано», ОАО «Аэрофлот», «Международный аэропорт Шереметьево». Реализация данных мероприятий позволит обеспечить поступление в федеральный бюджет средств в объеме 427,7 млрд руб. в 2013 г., 330,8 млрд руб. в 2014 г., 595,1 млрд руб. в 2015 г.

В связи с этим можно отметить, что по сравнению с опубликованными Минфином России в середине июля текущего года Основными направлениями бюджетной политики на 2013 г. и плановый период 2014 и 2015 годов величина приватизационных поступлений в проекте бюджета претерпела определенную корректировку. Если на ближайший финансовый год они запланированы в несколько большем объеме (увеличение на 12,6% против 380 млрд руб.), то в 2014 г. предполагается их снижение на 30% (против 475 млрд руб.). На этом фоне прогноз ожидаемых в 2015 г. доходов от приватизации увеличен существенно – более чем в полтора раза (против 385 млрд руб.).

Говорить о реальности достижения заявленных ориентиров, имея в виду конкретную величину приватизационных доходов федерального бюджета, довольно сложно, поскольку она зависит как от перечня предполагаемых к продаже активов, так и их стоимости, что связано с процедурами оценки и конъюнктурой фондового рынка.  

В утвержденных распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. № 2102-р Прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества и основных направлениях приватизации федерального имущества на 2011–2013 годы доходы от приватизации за этот период по максимуму оцениваются в размере около 1 трлн руб. с учетом рыночной конъюнктуры в случае принятия Правительством РФ отдельных решений о приватизации акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность. Без их учета доходы от приватизации в 2012 г. и 2013 г. оцениваются всего лишь по 5 млрд руб. ежегодно. С того времени в документ были внесены многочисленные изменения и дополнения, включая распоряжение от 20 июня 2012 г. № 1035-р, конкретизирующее процесс приватизации акций крупнейших АО до 2016 г. Однако оценка объемов поступлений в федеральный бюджет доходов от продажи федерального имущества в приватизационной программе 2011–2013 гг. после этого осталась без изменений.

Между тем за весь период экономического роста только единожды она приблизилась к 100 млрд руб. – в 2003 г., хотя трижды (в 2003–2004 гг. и 2007 г.) наблюдалось превышение данной величины совокупными доходами от приватизации (продажи) и использования государственного имущества (т.е. с учетом дивидендов по госпакетам акций, арендной платы и т. п.). И в 2011 г., когда поступления от продажи акций выросли в 8,5 раза по сравнению с предыдущим годом, на 40% превысив лучшие доселе показатели 2003 г., по своей абсолютной величине (126,2 млрд руб.) они составляли не более 40% от прогнозируемых в 2013–2015 гг. (в погодовом исчислении) поступлений. По данным Отчета об исполнении федерального бюджета на 1 января 2012 г., представленного Федеральным казначейством, плановый показатель по средствам от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, исполнен на 72,41%. Поступления от продажи акций, относимые в бюджетной классификации к источникам финансирования бюджетного дефицита, на протяжении всех последних лет обеспечивали основную часть имущественных доходов бюджета невозобновляемого характера, тогда как прочие поступления (продажа земли и различного имущества), учитываемых в доходах бюджета, играли незначительную роль.

В принципе ориентация на учет рыночной конъюнктуры и рекомендаций ведущих инвестиционных консультантов, имеющих необходимые ресурсы, опыт и деловую репутацию, при исключительности прерогатив правительства в приватизационной сфере и фактическом отсутствии стороннего контроля над приватизацией предоставляет ему возможность получить неплохое возмещение за приватизируемые активы. Действующий механизм бюджетного процесса, когда собственно текст принимаемого закона о бюджете не содержит никаких указаний на приватизацию в контексте бюджетных доходов, оставляет широкий, ничем не ограниченный простор для принятия любых решений в отношении перечня приватизируемых активов, сроков и формата их продажи. К тому же, как следует из текста пояснительной записки к документу, допускается использование части дополнительных нефтегазовых доходов на замещение источников финансирования дефицита федерального бюджета по решению Правительства РФ, а поступления от приватизации играют все же подчиненную роль для финансирования дефицита федерального бюджета, заметно уступая величине средств, предполагаемых к привлечению по государственным заимствованиям (в 2013–2014 гг. – более чем втрое, в 2015 г. – более чем вдвое).

С другой стороны, помимо возможного негативного воздействия на реализацию приватизационной программы вследствие серьезного ухудшения макроэкономической ситуации (например, наступления второй волны кризиса или глобальной рецессии) сохраняются заметные риски, связанные с недостаточной прозрачностью приватизационных процессов, отсутствием должной транспарентности в отношении планов и подходов к приватизации крупных компаний, публичного объяснения мотивов (аргументов) в пользу принятия государством тех или иных решений. Принимая во внимание всегда острую и противоречивую реакцию на приватизацию крупных компаний, последнее представляется особенно важным с тем, чтобы «правила игры», взаимные обязательства государства и покупателей были ясны для гражданского общества. Существенным недостатком является отсутствие проработки потенциальных эффектов приватизации с учетом ее целесообразности, альтернативных издержек, возможных рисков и влияния на развитие отдельных рынков, отраслей, регионов, экономики страны в целом.

Г.Н. Мальгинов – к.э.н., зав. лабораторией проблем собственности и корпоративного управления.