Программная составляющая федерального бюджета

 

В том числе мероприятия федеральных целевых программ (ФЦП) за счет средств федерального бюджета в 2009 г профинансированы в объеме 818,3 млрд руб., т.е. порядка 8,5% от величины совокупных расходов федерального бюджета. В свою очередь, в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) объем финансирования за счет средств федерального бюджета строек, объектов и мероприятий, включая финансирование проектных и изыскательских работ и без учета строек и объектов, включенных в гособоронзаказ, равнялся 488,6 млрд руб., причем из указанного объема программная часть ФАИП составила лишь 291,3 млрд руб.

Несмотря на всю хаотичность в процессе внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в управление государственными финансами на федеральном уровне, очевидно, что в перспективе подавляющая часть расходов бюджета должна осуществляться именно в рамках бюджетных целевых программ, имеющих четкие количественные показатели результата. В то же время это не должно приводить к выстраиванию цепочки невзаимосвязанных программных документов, что наблюдается в российской практике бюджетного планирования.

Изначально программный подход был реализован в России еще в 1995 г., когда нормативно были закреплены ФЦП, предназначавшиеся для осуществления крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, либо входящих в сферу компетенции нескольких федеральных органов государственной власти, либо имеющих общегосударственное значение. С 2005 г. наряду с ФЦП стали разрабатываться ведомственные целевые программы (ВЦП), представляющие собой комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета. В 2007 г. система используемых целевых программ в очередной раз подверглась изменениям за счет внесения в БК РФ новой редакции ст. 179, устанавливающей общие вопросы, связанные с принятием долгосрочных целевых программ (ДЦП), их финансирования и мониторинга. Причем попытка прояснить место ДЦП в рамках программно-целевого подхода к управлению бюджетными средствами была реализована лишь в проекте Программы Правительства Российской Федерации по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов (далее – Программа), который должен быть утвержден к 1 апрелю 2010 г.

В Программе устанавливается, что на основе ДЦП будет определяться состав ВЦП, их планируемые результаты и бюджетные ассигнования. Ответственным за разработку и реализацию ДЦП на федеральном уровне являются федеральные министерства, причем каждое федеральное министерство должно сформировать одну или несколько долгосрочных целевых программ, а подведомственные им федеральные органы исполнительной власти должны, в свою очередь, иметь как минимум по одной ВЦП. Также предлагается в целях повышения устойчивости бюджетной системы, эффективности и упрощения внедрения программно-целевого планирования преобразовать существующие ФЦП в ВЦП.

Однако, упраздняя ФЦП и закрепляя ДЦП за министерствами, органы власти фактически лишаются инструмента решения межведомственных задач. Безусловно, недостатком ФЦП традиционно являлся низкий уровень управляемости программой. Дело в том, что ФЦП должны координироваться головным заказчиком (одним из исполнителей программы), который несет ответственность не только за организацию согласования действий между ведомствами – исполнителями программы, но и за достижение результатов по программе в целом. Недостатком такого подхода является его несоответствие межведомственному характеру программ, предполагающему солидарный характер ответственности всех участвующих в их реализации исполнителей при отсутствии у головного заказчика, имеющего равный с другими заказчиками статус, возможностей управлять их деятельностью. Очевидная невозможность привлечения одного главного распорядителя бюджетных средств к ответственности за действия другого фактически означает отсутствие лица, ответственного за реализацию программы в целом.

Но уход от межведомственной координации также не является панацеей на пути улучшения качества бюджетного планирования. Теоретически роль межведомственной координации может быть возложена на проекты по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г (ОНДП), однако механизмы их реализации до сих пор не выработаны, а связь с ДЦП вообще не упоминается в проекте Программы. На наш взгляд, именно программно-проектный модуль должен обеспечивать связь между ОНДП, Докладами о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования, с одной стороны, и обоснованиями бюджетных ассигнований и федеральным законом о бюджете, с другой. 

И.А. Соколов – к.э.н., зав. лабораторией бюджетной политики