Риски реформы местного самоуправления на Северном Кавказе

На данный момент озвучены два пути реформы. Первый предполагает ликвидацию муниципальных районов и городских округов, передачу их функций территориальным структурам региональной власти и сохранение местного самоуправления только на уровне поселений. Альтернативный путь – сохранение местного самоуправления на сельских территориях в нынешнем виде, но введение особой системы в крупных городах: внутри них образуются муниципалитеты, формирующие «городскую агломерацию», а управление этой агломерацией в целом переходит региональной власти.

Каждый из предложенных вариантов муниципальной реформы несет особые риски для Северного Кавказа. В основном эти риски связаны с высокой вероятностью возникновения или усугубления политических конфликтов в ходе реформы или в результате нее.

Рассмотрим сначала предложенный вариант реформы для крупных городов. Разделение крупных городов Северного Кавказа на территории, внутри которых будет осуществляться местное самоуправление, скорее всего, усилит конфликты, имеющиеся сейчас в этих городах.

Дело в том, что в настоящее время в состав ряда региональных центров Северного Кавказа входит большое количество поселков городского типа или сел (например, в составе Махачкалы – 10 поселков городского типа с общей численностью населения более 100 тыс. человек, Нальчика – три села и один поселок с общей численностью населения более 25 тыс. человек). Их нынешний статус, а также политика городского и регионального руководства в отношении этих «внутригородских» населенных пунктов в последние годы неоднократно становились причинами конфликтов. Так, включение в 2005 г. балкарских сел Белая Речка и Хасанья в состав Нальчика вызвало протесты со стороны балкарских общественных организаций. В настоящее время протестные акции жителей этих сел связаны в основном с решениями мэрии Нальчика по земельным вопросам, в частности с трудностями получения там участков под частную застройку. Что касается поселков городского типа в составе Махачкалы, то их конфликты с городской мэрией, неоднократно приводившие к массовым протестным акциям, чаще всего связаны с тем, что жители поселков обвиняют мэрию в продаже земель под застройку «чужакам» в ущерб интересам местного населения.

В связи с этими конфликтами в поселках и селах, входящих в состав крупных северокавказских городов, сформировалось «ядро» местных активистов, выступающих от имени жителей. Часто эти активисты имеют значительную поддержку со стороны тех или иных этнических общественных организаций. Можно с уверенностью прогнозировать, что в ходе предполагаемой муниципальной реформы конфликтные села или поселки потребуют не вводить их в состав более крупных городских районов, а дать им собственное самоуправление внутри города. Также совершенно логично, если городское и республиканское руководство будет против этого, так как не захочет предоставить своим нынешним оппонентам в поселках статус муниципальных глав и депутатов. Так что определение территориальных границ внутригородского самоуправления в крупнейших городах Северного Кавказа чревато серьезными политическими обострениями.

Что касается предполагаемой реформы местного самоуправления в сельской местности, то среди ее политических последствий можно указать следующие.

Во-первых, взаимодействие государства с местным самоуправлением в случае, если оно останется только на уровне сельских поселений, существенно видоизменится по сравнению с нынешней ситуацией, когда местное самоуправление в его взаимодействии с государством представляют в основном районные главы. Как показывают наши полевые исследования, главы сел на Северном Кавказе в гораздо меньшей степени, чем, например, главы районов, включены в неформальные отношения с чиновничеством разного уровня, при этом их политическим «капиталом» является реальная поддержка со стороны жителей села. Можно прогнозировать, что главы сел не проявят безграничной готовности к передаче полномочий местного самоуправления государственным структурам. Региональному чиновничеству предстоит с ними достаточно трудный диалог по этому и другим вопросам.

Во-вторых, в случае, если реформа местного самоуправления увеличит значимость поста главы села как единственного руководящего поста муниципального уровня, борьба за посты сельских глав может иметь негативный эффект для межэтнических отношений. В данное время абсолютное большинство сел в равнинной части северокавказских республик (за исключением Ингушетии и Чечни) – многонациональны. Там существуют негласные, но четко соблюдаемые соглашения о национальности главы, его заместителей, иногда и депутатов сельского собрания. Благодаря существованию таких соглашений этническая тема на сельских выборах не становится фактором дестабилизации. Однако если привлекательность поста сельского главы повысится, можно ожидать, что некоторые из соискателей попытаются разыграть этническую карту, создавая тем самым новые факторы нестабильности, которые легко могут выйти за границы отдельных сел.

Таким образом, озвученные варианты реформы местного самоуправления, нацеленные, по-видимому, на увеличение управляемости и исключение каких-либо политических конфликтов в этой сфере, применительно к Северному Кавказу могут иметь обратный эффект.

К.И. Казенин – с.н.с. Научного направления «Политическая экономия и региональное развитие»