Структура расходов федерального бюджета неоптимальная

Сперва цифры, без которых при анализе не обойтись. На 2015 год планируется сохранение общего объема доходов федерального бюджета приблизительно на уровне 2014 года - 19,5% ВВП. В то же время общий объем расходов должен увеличиться с 19,2% ВВП в 2014 году до 20,0% ВВП в 2015 году, что приведет к смене профицита в 2014 году (0,2% ВВП) на дефицит в 2015 году в размере 0,6% ВВП. При этом по сравнению с действующим Законом о федеральном бюджете на 2014-2016 годы увеличение прогноза общего объема доходов федерального бюджета на 2015 год с 18,3 до 19,5% ВВП достигается как за счет снижения прогноза самого ВВП, так и номинального роста нефтегазовых доходов. При этом рост объемов ненефтегазового дефицита до 10,5% ВВП в 2015 году происходит как к уровню 2014 года (9,9% ВВП), так и к параметрам Федерального закона № 349-ФЗ (9,6%). Таким образом, планировавшееся ранее снижение ненефтегазового дефицита не происходит. В 2016-2017 годах прогнозируется снижение общего объема доходов до 19,0 и 18,4% ВВП соответственно в основном за счет снижения нефтегазовых доходов. В то же время запланировано снижение общего объема расходов до 19,6% ВВП в 2016 году и 19,0% ВВП в 2017 году, что позволяет сохранить прогнозируемый уровень дефицита в 0,6% ВВП в течение всего рассматриваемого периода. Предусматривается также некоторое снижение ненефтегазового дефицита: до 10,2% ВВП в 2016 году и 9,7% ВВП в 2017 году.

Все дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета, возникающие за счет превышения прогнозной цены на нефть в 100 долл. за баррель над базовой ценой $96 за баррель (в объеме 344,3 млрд руб. в 2015 году, 355,8 млрд руб. в 2016 году, 359,7 млрд руб. в 2017 году) планируется использовать на замещение государственных заимствований в 2015-2017 годах. Это стало возможным в результате дальнейшей модификации «бюджетного правила», новая редакция которого позволяет использовать дополнительные нефтегазовые доходы не только в ходе исполнения федерального бюджета для замещения недобора по ненефтегазовым доходам и заимствованиям, но уже и на этапе планирования бюджета. Таким образом, изменения, которые были внесены в «бюджетное правило» сначала весной 2013 года и теперь осенью 2014 года привели к тому, что соответствующие нормы бюджетного кодекса работают по сути только в части определения предельных лимитов государственных расходов, но уже не позволяют снижать зависимость федерального бюджета от конъюнктуры на мировом рынке нефти. Это лучше всего видно из того факта, что по сути федеральный бюджет сверстан исходя не из базовой цены на нефть $96 за баррель, а прогнозной 100 долл. за баррель. И здесь важна даже не разница в приведенных цифрах, а то, что базовая цена является расчетной, определяемой исходя из средней цены на нефть за предшествующие 7-10 лет. А прогнозная цена является величиной крайне условной, если учитывать высокую волатильность мировых цен на энергоресурсы. В результате модификация «бюджетного правила» увеличивает риски неисполнения бюджета в запланированных параметрах в случае резкого падения цен на нефть. Возможно, уже в 2015 году потребуется использование средств Резервного фонда на покрытие дефицита федерального бюджета.  

В целом динамика и структура расходов федерального бюджета на 2015-2017 годы отражает текущие бюджетные приоритеты в сфере национальной обороны и социальной политики в ущерб расходам на образование и здравоохранение. Расходы на национальную оборону увеличатся с 3,4% ВВП в 2014 году до 4,2% ВВП в 2015 году с дальнейшим снижением до 3,6-3,7% ВВП в 2016-2017 годах. Расходы на социальную политику вырастут с 4,8% ВВП в 2014 году до 5,2% ВВП в 2015 году и 5,5% ВВП в 2016 году. В 2016 году некоторое снижение до 5,2% ВВП. При этом расходы на образование снижаются с 0,9% ВВП в 2014 году до 0,8% ВВП в 2015-2016 годах и 0,7% ВВП в 2017 году. Расходы на здравоохранение сократятся с 0,7% ВВП в 2014 году до 0,5% ВВП в 2015-2017 годах.

Намеченный в проекте федерального бюджета существенный прирост оборонных расходов в 2015 году вызван стремлением руководства страны любой ценой выполнить план завершающего года государственной программы вооружения на 2011-2020 годы, прекращающей свое действие с 2016 года в связи с принятием последующей программы. Однако в условиях наступающего экономического кризиса эта цена может оказаться неприемлемо высокой - дисбаланс в федеральном бюджете в пользу военных расходов лишь углубит кризис, а цели государственной программы вооружения на 2011-2020 годы так и не будут достигнуты.

Сокращение расходов на здравоохранение связано в первую очередь с передачей функций по оплате высокотехнологичной медицинской помощи в систему обязательного медицинского страхования (ОМС). При этом следует учитывать, что сокращение расходов ранее было запланировано на 2014 год. Однако в течение 2014 года объем расходов на здравоохранение был увеличен. Это говорит о том, что средств ОМС (включая взносы региональных бюджетов за неработающее население) может не хватить для обеспечения необходимых объемов медицинской помощи, что бюджетная сеть пока не готова к полноценному переходу на одноканальное финансирование.

Снижение в реальном выражении расходов на высшее образование обусловливается сжатием вузовской сети в связи со значительным уменьшением студенческих контингентов в силу демографических причин. Вместе с тем, представляется, что стоящим перед системой высшего образования задачам роста качества образования и повышения международной конкурентоспособности российских вузов данная политика не отвечает. По нашим оценкам, для решения тех задач, которые стоят перед сферой образования в ближайшем будущем, расходы ФБ на образование в размере 1% ВВП являются необходимым минимумом.  

В целом важно рассматривать изменения в расходах с позиции «производительных расходов» (образование, здравоохранение, производственная инфраструктура), обеспечивающих экономический рост, и «непроизводительных расходов» (национальная оборона, правоохранительная деятельность, государственное управление), не способствующих или мало способствующих росту (сверх определенного предела). С этой точки зрения предлагаемая структура расходов федерального бюджета представляется не достаточно эффективной и не отвечающей в полной мере цели увеличения темпов роста российской экономики в средне- и долгосрочной перспективе.

Как мы уже отмечали, прозрачность и открытость проекта федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 года продолжают ухудшаться. Доля закрытых расходов в российском бюджете по-прежнему более чем на порядок превосходит аналогичный показатель государственных финансов в развитых странах и продолжает возрастать с 16,7% в 2014 году до 21% в 2015-м и 24,6% в 2017 году. По-прежнему без пояснительной записки в проекте бюджета невозможно разобраться, что является прямым нарушением основополагающих принципов Бюджетного кодекса: полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования (в части расходов), а также прозрачности (открытости). В составе законопроекта, сопровождающих его документов и материалов отсутствует представление расходов бюджета в соответствии с классификацией операций сектора государственного управления (экономической классификацией расходов), что расходится с рекомендациями международных финансовых институтов по финансовому учету в общественном секторе и явно снижает прозрачность бюджета, не способствуя оценке его влияния на экономику страны.

В целом важно отметить, что проект федерального бюджета на 2015-2017 годы сверстан исходя из достаточно оптимистичных параметров макроэкономического прогноза, и уже на этапе планирования заложено увеличение зависимости бюджета от мировой нефтяной конъюнктуры. При этом ограничения в доходной части усугубляются неоптимальной структурой расходов федерального бюджета.

Арсений Мамедов - зав. лабораторией бюджетной политики Института