Централизация закупок в России является фиктивной

Возможность централизации закупок для нужд федеральных, региональных и местных заказчиков по решению высших исполнительных органов соответствующих публично-правовых образований была предусмотрена законодательством и ранее. Закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ сохранил за регионами и муниципалитетами это право, однако запретил передавать центральному закупочному органу какие-либо иные полномочия кроме определения (отбора) поставщика.

Анализ регионального законодательства показывает, что степень централизации закупок в российских регионах очень высока. Децентрализованная модель принята лишь в 3 регионах. В абсолютном большинстве субъектов Федерации уполномоченный орган осуществляет как минимум закупки путем проведения конкурсов и электронных аукционов (иногда при этом применяются пороговые значения начальной цены контракта, ниже которой полномочия по определению поставщика сохраняются за заказчиками). В 19 регионах централизованы все способы закупок кроме закупок у единственного поставщика.

Такая степень централизации экономически бессмысленна, поскольку централизация как таковая возможна только при условии, что центральному закупочному органу передаются функции по определению требований к закупаемой продукции и ее начальной цены, а применительно к конкурсным закупкам – еще и по определению требований к поставщикам и критериев оценки заявок. Очевидно, что отбор одного поставщика для нескольких заказчиков при установлении ими различных требований к объекту закупки или начальных цен невозможен. Поэтому на деле под видом централизации происходит простое отчуждение у заказчика полномочий по определению поставщика. По нашим подсчетам, в 2014 г. доля закупок для нужд единственного заказчика составила 96,2% от общего числа закупок, проведенных региональными закупочными органами. Такая фиктивная централизация не дает никакого положительного эффекта и при этом:

   • удлиняет закупочный цикл;
   • ведет к дублированию транзакционных издержек, т.к. у заказчика сохраняется большинство полномочий по планированию и осуществлению закупок, а следовательно, и необходимость содержания собственной контрактной службы.

Правда, некоторые эксперты усматривают в такой фиктивной централизации антикоррупционный эффект: якобы, за одним закупочным органом легче проследить, чем за множеством заказчиков. Однако монополизация закупочных функций способна не только снижать, но и повышать коррупционные риски: желающим вступить в коррупционный сговор поставщикам легче договориться с одним заказчиком, чем с множеством. При многочисленности заказчиков есть вероятность, что какая-то часть закупок не будет охвачена коррупцией, тогда как при монополии закупочного органа такая вероятность резко снижается. Кроме того, централизация закупок увеличивает риски включения в сговор контролирующих органов и глав исполнительной власти, которым также удобнее иметь дело с одним «контрагентом». Не исключено, что склонность региональных властей к централизации отчасти объясняется этим.

Между тем, смысл централизации заключается в объединении закупок аналогичной продукции для нужд многих заказчиков, что позволяет достичь экономии за счет масштаба закупок и сократить издержки на содержание множества закупочных служб. В связи с этим представляется целесообразным перейти к наиболее распространенной в развитых странах модели, при которой централизация ограничена номенклатурой стандартизированной продукции, при закупках которой нет необходимости учитывать индивидуальные предпочтения заказчиков (например, офисной техники, мебели, автомобилей, лекарств, услуг охраны и уборки помещений и т.п.). При этом центральный закупочный орган определяет требования к закупаемой продукции и заключает с поставщиками рамочные соглашения о закупке по определенной цене за единицу продукции. Заказчики присоединяются к рамочным соглашениям (т.е. формируют заявки на объем закупаемой продукции) в добровольном или обязательном порядке. Например, в Великобритании, Дании и Франции присоединение заказчиков к рамочным соглашениям добровольное, а в США, Италии и Португалии – обязательное¹.

Анна Золотарева – к.ю.н., руководитель Научного направления «Правовые исследования» Института Гайдара, зав. лабораторией экспертизы законодательства ИПЭИ РАНХиГС при Президенте России

_____________________________