Влияние межбюджетных трансфертов на экономический рост регионов

В настоящее время, когда в условиях экономической стагнации и правительство, и экспертные круги ищут пути возобновления экономического роста, актуальным становится вопрос выявления факторов, оказывающих на него положительное или отрицательное влияние. Одним из таких факторов видится система организации межбюджетных отношений, в частности особенности выделения финансовой помощи нижестоящим бюджетам, включающая предоставление дополнительных налоговых доходов и межбюджетных трансфертов. В рамках текущей федеральной бюджетной политики такое влияние мало учитывается, но то, насколько федеральные и региональные межбюджетные трансферты, а также распределение налоговых доходов и расходных полномочий между уровнями власти влияют на показатели экономического развития субъектов Российской Федерации, представляет несомненный интерес.

Анализ межбюджетных отношений в Российской Федерации и выявление основных тенденций развития межбюджетных отношений на региональном уровне (между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями), проведенные экспертами Института Гайдара и РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, позволили разработать методики оценки влияния параметров структуры межбюджетных трансфертов, а также других основных характеристик межбюджетных отношений, включая бюджетную децентрализацию, на показатели экономического развития регионов. Помимо этого были исследованы возможные подходы к оценке фискальных стимулов в России и США.

Было проведено сравнение степени фискальной децентрализации и силы фискальных стимулов в России и США в соответствии со стандартными способами оценки, используемыми в научной литературе. Хотя доля региональных и муниципальных доходов и расходов в общем объеме доходов и расходов консолидированного бюджета в России ниже, чем в США, оценки фискальных (налоговых) стимулов оказались схожи в этих двух странах как на региональном, так и на муниципальном уровнях. Эти результаты противоречат оценкам, полученным для России в работах, основанных на данных за более ранние периоды. Это подводит к выводу, что реформы системы бюджетного федерализма, проводившиеся в России на протяжении 2000-х годов, улучшили финансовые стимулы субнациональных властей. Однако эти результаты не обязательно означают, что фискальные стимулы у регионов России столь же сильны, как и у штатов США. Способы оценки фискальных стимулов, использовавшиеся в настоящем исследовании и в аналогичных работах в целом, далеки от совершенства. В частности, они не принимают во внимание степень политической централизации в стране и других институциональных деталей, которые могли бы быть весьма важными для оценки степени бюджетной децентрализации и силы фискальных стимулов.

Анализ методики распределения выравнивающих дотаций, выделяемых из федерального бюджета, за период 2006–2015 гг., а также результаты расчетов изменения размеров указанных дотаций вследствие роста или снижения доходного потенциала конкретного региона, показывают, что размер снижения этих дотаций существенно меньше размера прироста налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета региона, а это свидетельствует о наличии у регионов достаточных стимулов для развития экономики и доходной базы. При этом данные стимулы существенно выше для регионов, уровень бюджетной обеспеченности которых до распределения выравнивающих дотаций был выше 0,6 (т.е. уровня первого критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности регионов). Верно и другое утверждение: монотонное снижение доходного потенциала региона не приведет к полной компенсации его снижения за счет роста размера выравнивающих дотаций. В то же время общий чистый финансовый эффект для консолидированного бюджета региона в результате роста его экономики может оказаться несколько ниже, чем в расчетах, затрагивающих исключительно изменения налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета региона, а также размера выравнивающих дотаций из федерального бюджета. Тем не менее, если говорить исключительно о наличии или отсутствии стимулов к развитию экономики, заложенных именно в формулу распределения выравнивающих дотаций, то результат остается неизменным: их вполне достаточно для того, чтобы любой регион был заинтересован в экономическом развитии. Важно отметить, что данный результат, полученный без использования эконометрических методов, в целом согласуется с оценками фискальных стимулов российских регионов, о которых было сказано выше.

Проведенное исследование также выявило статистически значимое влияние показателей межбюджетных отношений на национальном и региональном уровнях на экономическое развитие региона. В частности, было показано, что влияние трансфертов в кризисные годы может изменяться, что может быть связано с изменением правил выделения трансфертов в этот период. Другим существенным выводом исследования является результат оценки показателя, связанного с дотациями. Так, увеличение доли дотаций в целом в общей сумме трансфертов не оказывает значимого влияния на экономический рост, но отдельно дотации на сбалансированность оказывают отрицательное влияние, что может быть связано с правилами распределения данных трансфертов. Уровень внутрирегиональной расходной децентрализации оказался положительно связан с экономическим ростом, хотя количественная оценка этого влияния достаточно мала (в пределах десятых долей 1 п.п. темпа роста ВРП).

В итоге можно отметить, что реформы бюджетного федерализма, проведенные в 2000-х годах, в целом оказали положительное влияние на фискальные стимулы субнациональных властей. Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности включает в себя достаточное количество элементов, нивелирующих возможные дестимулирующие эффекты. При этом данный вид дотаций не оказывает отрицательного влияния на темпы экономического роста в субъектах РФ. Таким образом, федеральному центру необходимо отказаться от практики постоянных изменений методики и по крайней мере в этой части межбюджетных отношений большее внимание уделять стабильности «правил игры».

В то же время полученные результаты говорят о негативном влиянии на экономический рост в регионах дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Таким образом, во-первых, необходимо обеспечить увеличение не только доли, но и реальных объемов дотаций на выравнивание, распределяемых между регионами в соответствии с достаточно прозрачной методикой. Во-вторых, снизить объемы дотаций на сбалансированность и ввести четкие и, самое главное, закрепленные в законодательстве критерии их распределения. Ту же часть дотаций на сбалансированность, которая по сути носит целевой характер, перевести в разряд субсидий, в том числе для меньшего искажения бюджетной статистики и целевых индикаторов, закрепленных в соответствующей государственной программе.

Майкл Алексеев – в.н.с. Центра исследований региональных реформ ИПЭИ РАНХиГС,
Арсений Мамедов – с.н.с. лаборатории бюджетной политики Института Гайдара,
Александр Дерюгин – н.с. лаборатории бюджетной политики Института Гайдара,
Ирина Филиппова – м.н.с. лаборатории бюджетной политики Института Гайдара