Земельный налог не должен быть инструментом регулирования землепользования

Предпринята попытка задействовать налоговую систему в качестве инструмента, побуждающего собственников сельскохозяйственных земель использовать эти земли в соответствии с их предназначением. Для этого было предложено применять более высокую ставку земельного налога в том случае, если налогоплательщик не вовлекает земли сельскохозяйственного назначения в сельскохозяйственный оборот.

Напомним, что в настоящее время п. 1 ст. 394 НК РФ предусмотрено две ставки земельного налога: 0,3 и 1,5%, в пределах которых действующие налоговые ставки устанавливаются на местном уровне. Стандартной является вторая, т.е. более высокая ставка, так как она применяется в отношении всех видов земель, к которым не применяется первая из указанных ставок. Пониженная ставка имеет ограниченную сферу применения и распространяет свое действие, в том числе, на земли сельскохозяйственного назначения, а также земли в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах, используемые для сельскохозяйственного производства.

Авторы законопроекта исходят из того, что несправедливо облагать земли сельскохозяйственного назначения по пониженной ставке в случае, если собственник этих земель не использует их в соответствии с их предназначением. По сути, предлагается взимать налог в зависимости не от категории земель, а от направления их фактического использования. По замыслу авторов законопроекта, применение повышенной ставки налога будет осуществляться при наличии у налоговых органов сведений о неиспользовании земель сельхозназначения, о чем будут обязаны сообщать Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и ее территориальные органы.

В настоящее время в Налоговом кодексе РФ не заложен принцип взимания земельного налога в зависимости от способа использования или неиспользования земель, налогообложение основывается на отнесении земель к той или иной категории, что определяется, в частности, Земельным кодексом РФ. Такой подход согласовывается с основными задачами и качественными характеристиками налоговой системы – регулирование использования земель в соответствии с их назначением находится за пределами налоговых правоотношений, кроме того, установление зависимости величины налоговых обязательств от направлений использования земель способно существенно усложнить администрирование и исполнение требований налогового законодательства.

В рамках действующего подхода применение более высокой ставки земельного налога оправдано только в случае перевода земли в другую категорию, подпадающую под ее действие.

Вместе с тем неиспользование земель сельхозназначения в российском законодательстве признается административным правонарушением. Согласно п. 1.1 ст. 8.8 КоАП РФ, за такое правонарушение уплачивается штраф: гражданами – от 2 до 5 тыс. руб., организациями – от 80 до 100 тыс. руб. Помимо этого в случае неиспользования земельного участка по назначению (т.е. для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности) в течение трех и более лет подряд этот участок изымается у его собственника в принудительном порядке (п. 4 ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

Таким образом, если исходить из позиции авторов законопроекта, что не следует облагать по пониженной ставке не используемые должным образом земли сельхозназначения, то целесообразно пойти по пути, когда негативные налоговые последствия в виде более высокой ставки земельного налога могут возникать только после наложения на собственника земли вышеуказанных санкций. В частности, в гл. 31 НК РФ может быть предусмотрен механизм, который позволяет применить к налогоплательщику повышенную ставку земельного налога за прошлые периоды (но не более трех лет), если он привлечен к ответственности за неиспользование земельного участка или использование его не по назначению. Такой подход, хоть и потребует определить механизмы информационного взаимодействия между налоговыми органами и органами, уполномоченными применить вышеуказанные санкции (в том числе в случаях, когда собственник земли обжаловал соответствующее решение в установленном порядке), но оставляет неоднозначные вопросы использования земель за пределами сферы налогового администрирования, тем самым не возлагая на налоговые органы не свойственных им функций.

В то же время подход, предлагаемый авторами законопроекта, оставляет множество вопросов, затрагивающих сферу налогового администрирования. Так, существуют не зависящие от воли налогоплательщика обстоятельства, которые могут привести к неиспользованию земель по назначению. Такими обстоятельствами могут быть, например, стихийные бедствия, из-за которых использовать землю будет невозможно, но формально придется платить налог по стандартной ставке; плохое, но временное финансовое положение налогоплательщика; временная нехватка рабочей силы или невозможность получить кредит. Исходя из этого потребуется разделение на случаи, когда такое неиспользование было злоупотреблением, и случаи, когда оно было обусловлено некоторыми объективными обстоятельствами. То, что налогоплательщик сознательно не использовал земли, не имея на то оснований, должно иметь под собой доказательную базу. Это усложнит администрирование, повысит затраты на его осуществление и потребует со стороны органов Росреестра и/или налоговых органов проведения дополнительных контрольных процедур. Взаимодействие налогоплательщика и органов Росреестра для установления объективных причин, помешавших использовать сельскохозяйственные земли по назначению, и соответственно решения вопроса о направлении в налоговые органы сведений чревато возникновением коррупционных договоренностей.

Кроме того, законопроектом предусмотрено, что налог будет рассчитываться исходя из более высокой ставки за весь налоговый период (который составляет год) независимо от того, в течение какого срока в году земли фактически не использовались по назначению и было ли это исправлено.

В принципе в законопроекте предусмотрена обязанность органов Росреестра сообщать в налоговую инспекцию по месту нахождения земельного участка сведения об устранении нарушения, связанного с его неиспользованием по назначению. Однако в текущем году (в рамках налогового периода) для налогоплательщика это не будет иметь никакого значения, поскольку возможность пересчитать налоговые обязательства при устранении нарушения в законопроекте не предусмотрена, и налог тем самым будет уплачен по повышенной ставке по крайней мере за год. Эти сведения будут важны только для того, чтобы не применять данную ставку в следующем году.

Таким образом, налоговую политику не следует использовать для целей регулирования тех отношений, которые не относятся к ее сфере, а земельный налог не следует превращать в инструмент регулирования землепользования. Представляется, что без нарушения эффективности налогообложения более высокая ставка земельного налога в принципе может быть применена только к налогоплательщикам, на которых наложены соответствующие санкции, предусмотренные КоАП РФ или Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Т.А. Малинина – зав. лабораторией налоговой политики,
В.В. Громов – н.с. лаборатории налоговой политики

¹ См. законопроект № 325481-6 «О внесении изменений в статью 85 части первой и статью 396 части второй Налогового кодекса Российской Федерации».