Сергей Дробышевский: «Что происходит с федеральным бюджетом»

– Сергей Михайлович, федеральный бюджет 2020 г. был принят еще до пандемии. В этой связи сдвоенный вопрос. В чем была особенность бюджета 2020 г.? И какие изменения внесла в него пандемия?

– Изначально бюджет 2020 г. должен был стать, с нашей точки зрения, первым настоящим бюджетом, в котором были бы в полной мере учтены нацпроекты, начатые в 2018 г. В 2018–2019 гг. была, по сути, их подготовка, многие расходы переносились. Мы надеялись, это будет первый год, когда бюджетные расходы, которые запланированы на нацпроекты, наконец будут реализованы; это должно было дать в том числе определенный импульс для развития экономики. Понятно, пандемия внесла очень серьезные изменения. Правительству пришлось переключить все бюджетные ресурсы на поддержку населения и экономики в рамках антикризисных пакетов, на то, чтобы минимизировать потери от коронавирусной инфекции. Это очень сильно изменило структуру расходов бюджета и весь дизайн бюджетной политики. Вместо профицита мы увидели достаточно большой дефицит бюджета, резкое для нашей традиционной бюджетной политики наращивание государственного долга и так далее.

– А сколько потеряли нацроекты? Вообще, что с ними произошло в итоге?

– Трудно говорить, сколько они потеряли, учитывая, что в 2020 г. были приняты новые «Национальные цели развития». Все нацпроекты в настоящий момент проходят переработку. Понятно, что новые нацпроекты частично повторяют те, которые были с 2018 г., плюс к ним добавляются новые мероприятия. Но прежние нацпроекты – всё, они являются историей. Они не реализованы. В текущих условиях трудно прогнозировать, что было бы, если б все было реализовано так, как планировалось, начиная с 2018 г.

– Чем обернулась пандемия для доходов федерального бюджета?

– На структуру доходов федерального бюджета влияют в первую очередь нефтегазовые доходы плюс доходы от внешнеэкономической деятельности и налог на добавленную стоимость. Это доходы, которые от пандемии практически не пострадали. Нефтегазовые доходы, конечно, просели очень сильно. Бюджет потерял минимум треть от планировавшихся нефтегазовых доходов. Но это все-таки эффект не столько от пандемии, сколько от падения цен на нефть, которое началось до пандемии, с момента распада сделки ОПЕК в конце февраля – начале марта 2020 г.

Другие налоговые доходы федерального бюджета достаточно устойчивы. НДС, понятно, очень тесно привязан к динамике валового внутреннего продукта. Поскольку валовой внутренний продукт у нас снизился, в общем-то, немного, то и потери НДС, опять же с учетом всего масштаба кризиса, можно считать минимальными – конечно, в том числе благодаря работе налоговой службы, благодаря улучшению качества администрирования сборов налогов. В итоге потери для федерального бюджета были минимальны.

Куда больше потеряли бюджеты регионов, потому что на них сильнее сказываются и падение доходов физических лиц, и доходов малого и среднего бизнеса.

– Можно ли оценить объем помощи, принятой правительством, в связи с пандемией? И можно ли сравнить размер помощи с аналогичными пакетами в других странах?

– Да, разумеется. Мы несколько раз оценивали масштабы поддержки, которую правительство оказало через бюджетные каналы в 2020 г. Там есть несколько тонкостей, связанных с тем, что какие-то меры можно считать не столько мерами поддержки во время пандемии, сколько просто новым дизайном социальной политики. Поэтому цифры начинают несколько плыть. В принципе, мы даем оценку: поддержка была минимум 2,9% ВВП.

– А есть какие-то сравнительные данные? Каковы были аналогичные пакеты других стран?

– Безусловно, данные есть. Варьирование масштабов этих мер от страны к стране очень сильно. От 2–3% до 15% ВВП. Тут надо понимать такую вещь: данный кризис является, скажем так, не совсем обыкновенным экономическим кризисом; это кризис особого типа, связанный с пандемией. Его сравнивают с войной или со стихийным бедствием. В рамках кризиса не действует логика, что чем больше поддержки, тем лучше экономика могла бы его пройти. Здесь наоборот. Доходы падают автономно, в соответствии с тем, насколько пандемия, локдаун и другие неэкономические меры влияют на экономику. В зависимости от глубины падения правительство должно разрабатывать бюджетные меры. То есть больше бюджетных мер не приводит к меньшему падению экономики. Наоборот, больший размер поддержки из бюджета соответствует большему падению экономики в других странах. Поэтому несмотря на то что объем российских мер поддержки относительно скромен, ведь во многих странах Европы она равен 10–15% ВВП, с учетом того, что падение ВВП России в 2020 г. значительно меньше, чем падение ВВП таких стран, как Франция, Италия, Испания, Германия, Великобритания, я считаю, масштабы бюджетной поддержки, безусловно, адекватны. Да, правительство могло, наверное, оказать поддержку большего размера. Конечно, чем больше денег потрачено, тем, разумеется, лучше. Но сохранялась высокая неопределенность: мы не знали, и правительство не знало, насколько серьезной может быть вторая волна. Сейчас я не думаю, будто можно на 100% уверенно сказать, что никаких новых шоков, связанных с пандемией, уже не предвидится, а дополнительных мер поддержки не понадобится. Я думаю, правительство, потратив столько, сколько потратило, сохранило все-таки запас прочности; это абсолютно правильная и обоснованная политика.

– Антикризисная помощь стала ли каким-то окном возможности для регионов с точки зрения взаимоотношения регионального и федерального бюджета?

– Думаю, нет. Чтобы что-то поменялось, нужно на законодательном уровне менять принципы перераспределения налогов, полномочий и так далее. Особенности 2020 г. в том, что в части противодействия пандемии регионы получили от федерального центра беспрецедентные для России возможности и самостоятельность, но не в финансовой сфере. В 2020 г., поскольку ситуация требовала, надо было оперативно реагировать; такая возможность была регионам предоставлена. Но, думаю, в 2021 г. все скорее вернется к модели, которую мы видели до 2020 г.

– На ваш взгляд, стала ли пандемия инфляционным фактором?

– Я думаю, все-таки нет. Скорее наоборот. Пандемия повлияла на спрос, причем именно в физическом выражении, в силу того, что у людей не было физической возможности покупать многие товары – если не брать период ажиотажа в конце марта, когда начинался локдаун. В этом смысле она оказала в определенном смысле даже антиинфляционный эффект. Тот всплеск инфляции, что мы наблюдали осенью и в начале зимы, практически никто из аналитиков, включая нас, не прогнозировал. И Центральный банк не прогнозировал. Инфляционный эффект, с нашей точки зрения, связан в первую очередь с переносом курса рубля в цены. Падение курса рубля было связано не с пандемией, а с возросшими рисками новых экономических и финансовых санкций и с общим пересмотром в мире уровня риска валют стран с развивающимся рынками; опять же, не столько из-за пандемии, сколько из-за оценки их финансовой устойчивости и перспектив роста в постковидном мире.

– Заставила ли пандемия как-то корректировать денежно-кредитную политику наш Центральный банк?

– Центральный банк, рискуя в определенной степени своей репутацией, в условиях не только пандемии, но ведь еще и очень сильного негативного шока от падения цен на нефть в марте-апреле, осуществил политику, которая действительно могла поддержать население, банки и предприятия в условиях пандемии. Смягчение денежно-кредитной политики в начале года, несмотря на негативный шок от цен на нефть, – собственно, политика, которой следовали фактически все страны мира. Снижение процентных ставок Центральным банком позволило летом и в начале осени, когда произошло некоторое ослабление ограничительных мер, достаточно быстро восстановиться потребительскому спросу, поскольку цена потребительских и ипотечных кредитов снизилась. Также появилась возможность поддержать малые предприятия и предприятия реального сектора, поскольку для них тоже стоимость кредитов снизилась. Все это позволило экономике уже в 2020 г. реализовать часть отложенного спроса, появившегося в апреле-мае. Раз стоимость заимствования снизилась, это было выгодно и для населения, и для предприятий,

– Теперь давайте поговорим о бюджете 2021 г. В чем его важнейшие особенности?

– Бюджет 2021 г. в любом случае получается переходным. С одной стороны, это бюджет, принятый после того, как уже стартовала реализация новых целей национального развития, новых нацпроектов. С другой стороны, окончательная конфигурация мер и проектов, нужных для достижения целей развития, только формируется. Поэтому в полной мере бюджетом развития бюджет 2021 г. быть не может. Понятно, что он частично находится под влиянием антикризисных мер, которые были приняты в 2020 г. Часть антикризисных мер, например, заканчивается весной 2021 г. Часть отменяется в конце 2020 г. Все это влияет на структуру бюджета 2021-го по сравнению с 2020-м.

Поэтому это бюджет такой, особенный. Его очень трудно анализировать как некий новый формат бюджетной политики. Мы понимаем, что после бюджетной экспансии для поддержки экономики и населения в 2020 г. бюджетная политика в 2021-м должна ужесточиться, хотя бы просто за счет того, что антикризисные меры уходят. С другой стороны, мы понимаем, что 2021 г. не может в полной мере включать в себя расходы новых нацпроектов. Плюс в момент формирования бюджета 2021 г. были, и до сих пор остаются, риски возможных новых негативных шоков и, соответственно, запросов на новые антикризисные меры. Правительство, формируя бюджет 2021 г., должно держать в уме то, что у него может в любой момент возникнуть потребность поменять бюджет, чтобы ответить на новые вызовы.

– Трехлетний бюджет Россия фактически себе сейчас не может позволить?

– Трехлетний бюджет принят, но я считаю: да, бюджет 2022–2023 гг. в текущих условиях очевидно не показательный. Осенью 2021 г. в зависимости от того, как будет развиваться ситуация и с пандемией, и с экономиками стран мира, бюджеты ждет очень серьезный пересмотр. Надеюсь, на конец осени мы сможем окончательно забыть про риски, про необходимость антикризисных мер, связанных с пандемией, и будем уже рассматривать бюджетную политику как инструмент развития экономики России в соответствии с поставленными президентом целями.

Беседовал Константин Фрумкин