В сентябре 2018 г. Правительство России внесло в Госдуму РФ проект федерального закона, предусматривающего оценку сумм выпадающих доходов бюджетной системы от применения налоговых льгот и освобождений, а также их контроль в бюджетном процессе наравне с прямыми бюджетными расходами. Эти суммы будут учитываться как налоговые расходы.

В отличие от прямых расходов бюджета, источником налоговых расходов является экономия на уплате налогов (и приравненных к ним платежей), приводящая к увеличению объема денежных средств, остающихся в распоряжении налогоплательщиков в результате использования ими налоговых преференций. Такая экономия фактически финансируется государством через снижение налоговой нагрузки для отдельных категорий налогоплательщиков и равноценна утрате государством части доходов, которые могли бы быть получены им при отсутствии в законодательстве налоговых льгот и освобождений, поскольку, предоставляя преференции в рамках налоговой политики, государство отказывается от определенной доли налоговых поступлений в пользу налогоплательщиков. При этом налоговые льготы и освобождения являются мерами налоговой политики, которые вводятся, чтобы содействовать ускоренному развитию экономики отдельных территорий, стимулировать конкретные виды экономической деятельности, обеспечивать поддержку социально уязвимых групп граждан, т.е. направлены, как и прямые бюджетные расходы, на достижение целей социально-экономического развития. Налоговые преференции фактически являются инструментом косвенного финансирования тех или иных направлений государственной политики, в том числе различных программ и проектов, и потому использование таких преференций налогоплательщиками ведет к образованию у государства расходов, финансируемых в данном случае через налоговую систему.

В связи с этим предложено ежегодно и на обязательной основе проводить оценку налоговых расходов на каждом уровне бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты) в разрезе государственных (муниципальных) программ и их структурных элементов, а также направлений деятельности, которые не относятся к государственным (муниципальным) программам. Предусмотрено, что порядок оценки на федеральном уровне будет формировать Правительство России, а на региональном и местном уровнях бюджетной системы – соответственно высший орган исполнительной власти региона и местная администрация (но в рамках общих федеральных требований).

Как следует из законопроекта, на основе полученных результатов будет составляться отчет об оценке налоговых расходов РФ за отчетный финансовый год, оценке налоговых расходов РФ на текущий финансовый год и оценке налоговых расходов РФ на очередной финансовый год и плановый период. Этот отчет войдет в перечень документов и материалов, вносимых Правительством России в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В то же время практическое применение результатов оценки налоговых расходов станет более широким, поскольку в совокупности эти результаты будут использоваться: 1) при рассмотрении проектов бюджетов различных уровней бюджетной системы; 2) в процессе подготовки основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики РФ и аналогичных документов на уровне регионов и муниципальных образований; 3) для определения эффективности государственных и муниципальных программ; 4) для формирования выводов о результативности самих налоговых льгот и освобождений.

Также отметим, что к налоговым расходам предложено относить выпадающие доходы от льгот и освобождений не только по налогам и сборам, но и по таможенным платежам, с тем чтобы получаемые оценки были полными и комплексно отражали объем расходуемых государством ресурсов.

На данный момент ожидается, что результаты оценки налоговых расходов будут учитываться уже при рассмотрении проекта федерального бюджета на период 2020–2022 гг., т.е. сам механизм планируется запустить в действие в ближайшие годы. Его внедрение станет важным шагом в развитии отечественной практики управления финансами, причем среди наиболее важных преимуществ – повышение эффективности распределения бюджетных средств, качества бюджетного прогнозирования и более рациональное использование налоговых стимулов.

Владимир Громов – к.э.н., с.н.с. лаборатории исследований налоговой политики ИПЭИ РАНХиГС