Интервью с С. Дробышевским

- После успешного с точки зрения показателей бюджета и выплат по иностранным долгам завершения  2003 года возникает вопрос, не было ли «проблема 2003» очередной «страшилкой» политиков?

- На мой взгляд, эту проблему ни в коем случае нельзя считать надуманной. Чтобы объяснить, почему основания для опасений существовали, рассмотрим два фактора. Первый – это цены на нефть. Если мы обратимся к выкладкам аналитиков, как отечественных, так и иностранных, к прогнозам российского правительства, ОЭСР, ЕС и других авторитетных организаций, то убедимся, что никто из них не рассчитывал на такой высокий уровень цен на нефть в течение всего года. В основном это произошло благодаря ситуации в Ираке, которая в этом аспекте нам безусловно помогла. Ожидалось, что США и их союзники смогут быстро установить контроль над Ираком, быстро запустить нефтедобывающую промышленность страны и увеличить предложение на нефтяном рынке.

Однако неопределенность в ситуации вокруг Ирака до сих пор остается, и, кроме того, в этом году были остановки на крупных нефтедобывающих предприятиях в Венесуэле и Нигерии, которые также никем не прогнозировались. Все это создало благоприятную внешнеэкономическую конъюнктуру, и доходы федерального бюджета оказались на значительно более высоком уровне. По оценкам нашего института 1 доллар цены на нефть соответствует примерно 1,3 млрд. долларов доходов в год для федерального бюджета. Соответственно, если мы посмотрим на ту разницу, которая оказалась между прогнозируемыми и фактическими ценами на нефть, а это 5-6 долларов, то получается, что федеральный бюджет получил дополнительно $6-7 млрд. долларов. Что, в общем-то, и совпадает с тем профицитом, который мы имеем в итоге.

- То есть, России просто  повезло с внешними обстоятельствами?

- Да, в данном случае скорее можно говорить о везении, чем о заслугах правительства. Нельзя сказать, чтобы оно проводило какую-то активную политику в отношении управления государственным долгом для снижения нагрузки на 2003 год. Правда, в 2002 году была осуществлена операция по досрочному выкупу на вторичном рынке части облигаций ОВСЗ, срок погашения которых наступал мае 2003 года. Но эти суммы не намного сократили общий объем платежей. Если бы нефтяные цены были на уровне, заложенном в бюджете 2003 года  (20-22 доллара за баррель), то Россия смогла бы расплатиться по долгам, но по итогам исполнения бюджета был бы ноль, а не профицит, который составит основу для стабилизационного фонда.

- Но нулевой результат, это не так уж плохо…

- Дело в том, что существовал еще один фактор риска. Как известно, в России проводится налоговая реформа. Поэтому существовала вероятность того, что по итогам года могло наблюдаться значительно более существенное снижение налоговых поступлений. В целом прогнозы по этому пункту примерно совпали с фактическими показателями, но необходимо было учитывать и закладывать некоторый риск того, что мы можем недобрать налогов. К тому же, если бы цены на нефть были ниже заложенных в бюджет, он стал бы дефицитным, и тогда потребовалось бы расширять заимствования.

- В последнее время как раз все больше говорят о том, что условия на внешнем рынке сейчас весьма выгодные для России, может быть и стоило занять еще?

- Условия для заимствований хорошие сейчас, когда мы уже расплатились. Однако далеко не факт, что они были бы такими, если бы мы остро нуждались в деньгах и  над нами висела задолженность. Поэтому говорить о том, что можно было бы занять, что не нужно создавать профицит и накапливать резерв, можно только с точки зрения сегодняшнего дня. Если бы у нас был дефицит, а не профицит бюджета и просроченные долги, ни одно агентство не повысило бы нам рейтинг до инвестиционного.

- Надо ли теперь готовиться к «проблеме 2005»?

- Этот год казался тяжелым с позиции предшествующих лет. Я думаю, что сейчас говорить о том, что какой-то год может оказаться критическим с точки зрения долговой нагрузки, неправильно. Общий объем долга все-таки заметно снизился и, по крайней мере, на ближайшие год-два, есть смысл говорить о том, что экономику России ждет достаточно быстрый рост. Может быть, не настолько быстрый, чтобы достигнуть удвоения ВВП, но все-таки, скорее всего, выше среднемирового.

- В таком случае, так ли необходимо создание стабилизационного фонда и в какие  инструменты будут вложены его средства?

- Если закон будет окончательно принят, средства в фонд будут перечисляться в рублях, а управлять ими от имени правительства поручено Центробанку. Порядок и объекты инвестирования закон отдает на откуп правительству. Скорее всего, средства будут вложены в валютные активы, например,  ценные бумаги иностранных государств в твердой валюте. То есть, ситуация примерно такая же, как и с золотовалютными резервами РФ.

Основной целью стабилизационного фонда является страхование доходов федерального бюджета при падении цен на нефть. А зависимость доходов от сырьевого фактора остается достаточно высокая. Несмотря на идущие процессы диверсификации экономики, в ближайшие 5-10 лет положение вряд ли изменится. Россия наделена природными богатствами, а спрос на энергоресурсы в мире растет. И мы не можем уйти от сырьевой зависимости не только потому, что у нас такая искривленная экономика, но и потому что этот спрос кому-то надо удовлетворять. Это не исключает того, что параллельно будет расти обрабатывающий сектор, но зависимость бюджета от нефтяных цен останется. Поэтому специалисты ИЭПП выступают против того, чтобы средства стабилизационного фонда использовать на досрочное погашение долга или на компенсацию недостатка средств в пенсионном фонде, как это сейчас записано в законопроекте. По нашему мнению, досрочное погашение долга не решает проблемы сглаживания доходов бюджета в случае падения цен на нефть. Потому что в такой ситуации условия заимствований на внешних рынках будут уже совсем не такие выгодные, как сейчас.

- Теперь, когда ситуация с текущими выплатами нормализовалась, чиновники заговорили о необходимости выработки долгосрочной политики управления государственным долгом. А раньше ее не было?

- Единая концепция управления госдолгом Российской Федерации на уровне правительства была принята два года назад. По ряду причин она не была полностью реализована, хотя некоторые аспекты осуществились. Например, многие субъекты РФ за эти годы создали и регулярно публикуют свои долговые книги. Реестра иностранных долгов пока нет, но здесь не все зависит от России - не все контрагенты, как кредиторы, так и заемщики, спешат оформить отношения с РФ.

Концепция определяла общие принципы управления долгом, а не конкретные параметры, например, соотношения долга и ВВП. Если вкратце, она предполагала завершение процесса учета всех долгов, создание долговой книги и единого органа управления долгом. Есть решение о том, что такая организация должна быть создана на базе Внешэкономбанка (ВЭБ), который до сих пор играет роль агентства по работе с внешними долгами РФ. Но этот процесс пока завис. Я думаю, после президентских выборов и формирования нового правительства реорганизация ВЭБа будет ускорена, поскольку уже решен вопрос с росзагранбанками. Долговая книга создана, но пока она является внутренним документом Минфина. После формирования агентства по управлению долгом, она, скорее всего, будет передана ему и станет публичной.

- То есть, в ближайшее время можно ожидать серьезных перемен в сфере управления госдолгом?

- Просто идет наведение порядка. Первоначально проводились более важные для экономики реформы, после кризиса 1998 года стояла задача выжить и заплатить долги. Теперь, поскольку управление долгом стало более рутинным процессом, можно решать не только текущие вопросы. Вообще, если характеризовать долговую политику РФ за последние пять лет, можно сказать, что она была достаточно успешной. Во-первых, удалось снизить долговую нагрузку на экономику, по крайней мере на государственный сектор, до тех пределов, которые не вызывают угрозы финансовой устойчивости России и, в первую очередь, ее бюджетной системе. Во-вторых, удалось восстановить подорванное в августе 1998 года доверие инвесторов к России как к заемщику и на внутреннем и на внешнем рынках. Третье – мы смогли восстановить достаточно ликвидный рынок государственных ценных бумаг.

В итоге долговая политика РФ в последние годы создает основы для более быстрого экономического роста и развития всей экономики в будущем. Я имею ввиду тот факт, что государство освобождается от излишнего бремени обязательств по внешнему долгу и одновременно создаются условия для более выгодного привлечения займов, как государством, так и российскими компаниями в будущем. Соответственно, расширяются инвестиционные возможности по привлечению средств в рамках всей экономики. Еще одно из достижений этой политики заключается в том, что проблемы государственного долга на данный момент мы можем рассматривать скорее как один из частных вопросов, а не как наиболее насущный вопрос на повестке дня.

            - И все-таки стоит ли России сейчас воспользоваться благоприятными возможностями на долговом рынке и в какой валюте лучше размещать новые займы?

            - В бюджете на 2004 год предусмотрена возможность занять на внешнем рынке 3 млрд. долларов, но это не означает, что этот лимит будет полностью выбран. Новые займы могут понадобиться в случае ухудшения конъюнктуры на сырьевых рынках, кроме того, есть неопределенность в соотношении доллара и евро. В настоящее время достаточно большая доля российских долгов номинирована в евро (не менее 50%), следовательно, если курс этой валюты сильно вырастет, то и сумма платежей увеличится. Продолжается налоговая реформа (с начала 2004 года снижается НДС, изменяется распределение поступлений между федеральным и местными бюджетами), поэтому страховка нужна.

Если исходить из того, что рубль будет укрепляться, то занимать лучше в долларах. Но здесь вопрос сложнее. Если в мире сохранится тенденция к ослаблению доллара, то и процентные ставки по номинированным в американской валюте ценным бумагам могут вырасти. В целом приоритеты сейчас отданы внутреннему рынку. Во-первых, потому, что хотя определенные успехи достигнуты, рынок еще не достиг докризисного уровня развитости и ликвидности. Кроме того, помимо фискальных функций, внутренний долговой рынок является важным инструментом денежно-кредитной политики. Во-вторых, идет пенсионная реформа и госбумаги являются одним из инструментов для инвестирования пенсионных средств, а у государства в свою очередь появляется возможность заметно увеличить сроки заимствований без сильного роста их стоимости. В-третьих, поскольку одной из основных целей ЦБ является достижение полной конвертируемости рубля в обозримом будущем, разница между внешним и внутренним долгом постепенно вообще будет стерта.

- А каких-то подвохов со стороны иностранных кредиторов России еще нужно опасаться?

- Если мы говорим о государственном внешнем долге, проблем никаких нет. Однако уже сейчас требует внимания негосударственный внешний долг, здесь есть потенциальный риск. Частная задолженность перед иностранными кредиторами растет высокими темпами (по итогам 2003 года можно ожидать 30-40% прироста) и вскоре может сравняться с государственной. К примеру, по итогам первого полугодия 2003 года внешние долги органов власти РФ составляли 100 млрд. долларов, а долги корпораций и банков – 59 млрд. долларов. Это связано с тем, что предприятия получили возможность выходить на новые рынки, а новый закон о валютном регулировании будет способствовать в еще большей степени. Если  мы посмотрим на опыт стран Центральной и Юго-Восточной Азии во время кризиса в 1995 году, то проблемы там возникли именно у частных компаний, а не у государства. Это привело к резкому изменению курса национальных валют и процесс пошел по цепочке. У нас это пока впереди. Поэтому возникает необходимость дополнительного контроля со стороны правительства и Центробанка по недопущению банкротств и дефолтов со стороны частного сектора. Хотя в ситуации, когда частная компания напрямую берет кредит у иностранного банка, регулятивные возможности ЦБ ограничены, никто не запрещает установить нормативы по соотношению заемных средств, полученных за границей и внутри страны. Кроме того, можно ограничить сроки иностранных займов. Понятно, что если компания занимает на 5-10 лет, она это делает из соображений экономии на процентных ставках и такой проект, скорее всего, успеет окупиться. А, например, преимущества иностранного займа перед российским сроком на полгода-год не очевидны и такие кредиты можно было бы ограничить. Также Центральный банк может разработать систему чрезвычайных мер. Такую возможность предусматривает новый закон о валютном регулировании, но, с нашей точки зрения, следовало бы перевести это в цивилизованное русло и заранее принять специальный закон, где все шаги были бы четко прописаны. В общем, стоит быть готовым и не пугаться того, что и ближайшее время могут произойти какие-то дефолты в частном секторе. Общий размер внешних долгов компаний пока не так велик, как это было в предкризисной Азии (у нас - 15-20% от ВВП, там было свыше 100% ВВП). Однако надо пристально следить за развитием ситуации.

- После успешного с точки зрения показателей бюджета и выплат по иностранным долгам завершения  2003 года возникает вопрос, не было ли «проблема 2003» очередной «страшилкой» политиков?

- На мой взгляд, эту проблему ни в коем случае нельзя считать надуманной. Чтобы объяснить, почему основания для опасений существовали, рассмотрим два фактора. Первый – это цены на нефть. Если мы обратимся к выкладкам аналитиков, как отечественных, так и иностранных, к прогнозам российского правительства, ОЭСР, ЕС и других авторитетных организаций, то убедимся, что никто из них не рассчитывал на такой высокий уровень цен на нефть в течение всего года. В основном это произошло благодаря ситуации в Ираке, которая в этом аспекте нам безусловно помогла. Ожидалось, что США и их союзники смогут быстро установить контроль над Ираком, быстро запустить нефтедобывающую промышленность страны и увеличить предложение на нефтяном рынке.

Однако неопределенность в ситуации вокруг Ирака до сих пор остается, и, кроме того, в этом году были остановки на крупных нефтедобывающих предприятиях в Венесуэле и Нигерии, которые также никем не прогнозировались. Все это создало благоприятную внешнеэкономическую конъюнктуру, и доходы федерального бюджета оказались на значительно более высоком уровне. По оценкам нашего института 1 доллар цены на нефть соответствует примерно 1,3 млрд. долларов доходов в год для федерального бюджета. Соответственно, если мы посмотрим на ту разницу, которая оказалась между прогнозируемыми и фактическими ценами на нефть, а это 5-6 долларов, то получается, что федеральный бюджет получил дополнительно $6-7 млрд. долларов. Что, в общем-то, и совпадает с тем профицитом, который мы имеем в итоге.

- То есть, России просто  повезло с внешними обстоятельствами?

- Да, в данном случае скорее можно говорить о везении, чем о заслугах правительства. Нельзя сказать, чтобы оно проводило какую-то активную политику в отношении управления государственным долгом для снижения нагрузки на 2003 год. Правда, в 2002 году была осуществлена операция по досрочному выкупу на вторичном рынке части облигаций ОВСЗ, срок погашения которых наступал мае 2003 года. Но эти суммы не намного сократили общий объем платежей. Если бы нефтяные цены были на уровне, заложенном в бюджете 2003 года  (20-22 доллара за баррель), то Россия смогла бы расплатиться по долгам, но по итогам исполнения бюджета был бы ноль, а не профицит, который составит основу для стабилизационного фонда.

- Но нулевой результат, это не так уж плохо…

- Дело в том, что существовал еще один фактор риска. Как известно, в России проводится налоговая реформа. Поэтому существовала вероятность того, что по итогам года могло наблюдаться значительно более существенное снижение налоговых поступлений. В целом прогнозы по этому пункту примерно совпали с фактическими показателями, но необходимо было учитывать и закладывать некоторый риск того, что мы можем недобрать налогов. К тому же, если бы цены на нефть были ниже заложенных в бюджет, он стал бы дефицитным, и тогда потребовалось бы расширять заимствования.

- В последнее время как раз все больше говорят о том, что условия на внешнем рынке сейчас весьма выгодные для России, может быть и стоило занять еще?

- Условия для заимствований хорошие сейчас, когда мы уже расплатились. Однако далеко не факт, что они были бы такими, если бы мы остро нуждались в деньгах и  над нами висела задолженность. Поэтому говорить о том, что можно было бы занять, что не нужно создавать профицит и накапливать резерв, можно только с точки зрения сегодняшнего дня. Если бы у нас был дефицит, а не профицит бюджета и просроченные долги, ни одно агентство не повысило бы нам рейтинг до инвестиционного.

- Надо ли теперь готовиться к «проблеме 2005»?

- Этот год казался тяжелым с позиции предшествующих лет. Я думаю, что сейчас говорить о том, что какой-то год может оказаться критическим с точки зрения долговой нагрузки, неправильно. Общий объем долга все-таки заметно снизился и, по крайней мере, на ближайшие год-два, есть смысл говорить о том, что экономику России ждет достаточно быстрый рост. Может быть, не настолько быстрый, чтобы достигнуть удвоения ВВП, но все-таки, скорее всего, выше среднемирового.

- В таком случае, так ли необходимо создание стабилизационного фонда и в какие  инструменты будут вложены его средства?

- Если закон будет окончательно принят, средства в фонд будут перечисляться в рублях, а управлять ими от имени правительства поручено Центробанку. Порядок и объекты инвестирования закон отдает на откуп правительству. Скорее всего, средства будут вложены в валютные активы, например,  ценные бумаги иностранных государств в твердой валюте. То есть, ситуация примерно такая же, как и с золотовалютными резервами РФ.

Основной целью стабилизационного фонда является страхование доходов федерального бюджета при падении цен на нефть. А зависимость доходов от сырьевого фактора остается достаточно высокая. Несмотря на идущие процессы диверсификации экономики, в ближайшие 5-10 лет положение вряд ли изменится. Россия наделена природными богатствами, а спрос на энергоресурсы в мире растет. И мы не можем уйти от сырьевой зависимости не только потому, что у нас такая искривленная экономика, но и потому что этот спрос кому-то надо удовлетворять. Это не исключает того, что параллельно будет расти обрабатывающий сектор, но зависимость бюджета от нефтяных цен останется. Поэтому специалисты ИЭПП выступают против того, чтобы средства стабилизационного фонда использовать на досрочное погашение долга или на компенсацию недостатка средств в пенсионном фонде, как это сейчас записано в законопроекте. По нашему мнению, досрочное погашение долга не решает проблемы сглаживания доходов бюджета в случае падения цен на нефть. Потому что в такой ситуации условия заимствований на внешних рынках будут уже совсем не такие выгодные, как сейчас.

- Теперь, когда ситуация с текущими выплатами нормализовалась, чиновники заговорили о необходимости выработки долгосрочной политики управления государственным долгом. А раньше ее не было?

- Единая концепция управления госдолгом Российской Федерации на уровне правительства была принята два года назад. По ряду причин она не была полностью реализована, хотя некоторые аспекты осуществились. Например, многие субъекты РФ за эти годы создали и регулярно публикуют свои долговые книги. Реестра иностранных долгов пока нет, но здесь не все зависит от России - не все контрагенты, как кредиторы, так и заемщики, спешат оформить отношения с РФ.

Концепция определяла общие принципы управления долгом, а не конкретные параметры, например, соотношения долга и ВВП. Если вкратце, она предполагала завершение процесса учета всех долгов, создание долговой книги и единого органа управления долгом. Есть решение о том, что такая организация должна быть создана на базе Внешэкономбанка (ВЭБ), который до сих пор играет роль агентства по работе с внешними долгами РФ. Но этот процесс пока завис. Я думаю, после президентских выборов и формирования нового правительства реорганизация ВЭБа будет ускорена, поскольку уже решен вопрос с росзагранбанками. Долговая книга создана, но пока она является внутренним документом Минфина. После формирования агентства по управлению долгом, она, скорее всего, будет передана ему и станет публичной.

- То есть, в ближайшее время можно ожидать серьезных перемен в сфере управления госдолгом?

- Просто идет наведение порядка. Первоначально проводились более важные для экономики реформы, после кризиса 1998 года стояла задача выжить и заплатить долги. Теперь, поскольку управление долгом стало более рутинным процессом, можно решать не только текущие вопросы. Вообще, если характеризовать долговую политику РФ за последние пять лет, можно сказать, что она была достаточно успешной. Во-первых, удалось снизить долговую нагрузку на экономику, по крайней мере на государственный сектор, до тех пределов, которые не вызывают угрозы финансовой устойчивости России и, в первую очередь, ее бюджетной системе. Во-вторых, удалось восстановить подорванное в августе 1998 года доверие инвесторов к России как к заемщику и на внутреннем и на внешнем рынках. Третье – мы смогли восстановить достаточно ликвидный рынок государственных ценных бумаг.

В итоге долговая политика РФ в последние годы создает основы для более быстрого экономического роста и развития всей экономики в будущем. Я имею ввиду тот факт, что государство освобождается от излишнего бремени обязательств по внешнему долгу и одновременно создаются условия для более выгодного привлечения займов, как государством, так и российскими компаниями в будущем. Соответственно, расширяются инвестиционные возможности по привлечению средств в рамках всей экономики. Еще одно из достижений этой политики заключается в том, что проблемы государственного долга на данный момент мы можем рассматривать скорее как один из частных вопросов, а не как наиболее насущный вопрос на повестке дня.

            - И все-таки стоит ли России сейчас воспользоваться благоприятными возможностями на долговом рынке и в какой валюте лучше размещать новые займы?

            - В бюджете на 2004 год предусмотрена возможность занять на внешнем рынке 3 млрд. долларов, но это не означает, что этот лимит будет полностью выбран. Новые займы могут понадобиться в случае ухудшения конъюнктуры на сырьевых рынках, кроме того, есть неопределенность в соотношении доллара и евро. В настоящее время достаточно большая доля российских долгов номинирована в евро (не менее 50%), следовательно, если курс этой валюты сильно вырастет, то и сумма платежей увеличится. Продолжается налоговая реформа (с начала 2004 года снижается НДС, изменяется распределение поступлений между федеральным и местными бюджетами), поэтому страховка нужна.

Если исходить из того, что рубль будет укрепляться, то занимать лучше в долларах. Но здесь вопрос сложнее. Если в мире сохранится тенденция к ослаблению доллара, то и процентные ставки по номинированным в американской валюте ценным бумагам могут вырасти. В целом приоритеты сейчас отданы внутреннему рынку. Во-первых, потому, что хотя определенные успехи достигнуты, рынок еще не достиг докризисного уровня развитости и ликвидности. Кроме того, помимо фискальных функций, внутренний долговой рынок является важным инструментом денежно-кредитной политики. Во-вторых, идет пенсионная реформа и госбумаги являются одним из инструментов для инвестирования пенсионных средств, а у государства в свою очередь появляется возможность заметно увеличить сроки заимствований без сильного роста их стоимости. В-третьих, поскольку одной из основных целей ЦБ является достижение полной конвертируемости рубля в обозримом будущем, разница между внешним и внутренним долгом постепенно вообще будет стерта.

- А каких-то подвохов со стороны иностранных кредиторов России еще нужно опасаться?

- Если мы говорим о государственном внешнем долге, проблем никаких нет. Однако уже сейчас требует внимания негосударственный внешний долг, здесь есть потенциальный риск. Частная задолженность перед иностранными кредиторами растет высокими темпами (по итогам 2003 года можно ожидать 30-40% прироста) и вскоре может сравняться с государственной. К примеру, по итогам первого полугодия 2003 года внешние долги органов власти РФ составляли 100 млрд. долларов, а долги корпораций и банков – 59 млрд. долларов. Это связано с тем, что предприятия получили возможность выходить на новые рынки, а новый закон о валютном регулировании будет способствовать в еще большей степени. Если  мы посмотрим на опыт стран Центральной и Юго-Восточной Азии во время кризиса в 1995 году, то проблемы там возникли именно у частных компаний, а не у государства. Это привело к резкому изменению курса национальных валют и процесс пошел по цепочке. У нас это пока впереди. Поэтому возникает необходимость дополнительного контроля со стороны правительства и Центробанка по недопущению банкротств и дефолтов со стороны частного сектора. Хотя в ситуации, когда частная компания напрямую берет кредит у иностранного банка, регулятивные возможности ЦБ ограничены, никто не запрещает установить нормативы по соотношению заемных средств, полученных за границей и внутри страны. Кроме того, можно ограничить сроки иностранных займов. Понятно, что если компания занимает на 5-10 лет, она это делает из соображений экономии на процентных ставках и такой проект, скорее всего, успеет окупиться. А, например, преимущества иностранного займа перед российским сроком на полгода-год не очевидны и такие кредиты можно было бы ограничить. Также Центральный банк может разработать систему чрезвычайных мер. Такую возможность предусматривает новый закон о валютном регулировании, но, с нашей точки зрения, следовало бы перевести это в цивилизованное русло и заранее принять специальный закон, где все шаги были бы четко прописаны. В общем, стоит быть готовым и не пугаться того, что и ближайшее время могут произойти какие-то дефолты в частном секторе. Общий размер внешних долгов компаний пока не так велик, как это было в предкризисной Азии (у нас - 15-20% от ВВП, там было свыше 100% ВВП). Однако надо пристально следить за развитием ситуации.