Реформирование угольной промышленности

1. Введение

В угольной промышленности России занято сейчас 417 тысяч человек. От нее зависит жизнь почти такого же числа пенсионеров и бывших работников отрасли. Вместе с семьями это примерно 3 млн. человек. Состояние угледобычи сказывается на жизни населения 64 угольных городов и 76 крупных административных поселков городского типа, в экономике которых угольная промышленность играет ведущую роль. В наибольшей степени это относится к примерно 800 пришахтным поселкам, входящим в состав административных поселений, где шахты составляют (или составляли всего лишь 2-3 года назад) главный, если не единственный, стержень социально-экономической жизни. Тут уж дело касается многих миллионов людей.

Социально-экономические проблемы в угольном секторе советского народного хозяйства накапливались в течение нескольких десятилетий планово-распределительной экономики. К началу реформ положение в угольной отрасли и в шахтерских городах можно было назвать катастрофическим. Именно в связи с этим открытый протест населения против партийно-советской системы управления начался с шахтерских забастовок 1989 года, десятилетний юбилей которых отмечался 11 июля 1999 года.

На протяжении последующего десятилетия в 1989-1999 гг. шахтеры играли особую социально-политическую роль в российском обществе. После июльской стачки 1989 г. они стали ядром возрождения рабочего движения. Вместе с демократически ориентированной интеллигенцией шахтеры на рубеже 80-90-х годов решающим образом способствовали разрушению государственно-социалистической системы. Их поддержка Б.Н.Ельцина создала атмосферу, в которой оказались возможными разгром августовского путча 1991 г. и подавление мятежа в октябре 1993 г. Тяготы переходного кризиса, вызванные в значительной степени непоследовательностью и медленными темпами реформ, привели к тому, что в середине 90-х годов настроения шахтерского большинства изменились. Рыночно-демократический курс уже не вызывает у шахтеров того сочувствия, что раньше. Главным направлением их действий является ныне защита своих экономических интересов.

Угольные реформы в России являются ярким примером столкновения двух сил, двух направлений, двух альтернатив, между которыми в ближайшие годы будет идти борьба — номенклатурного капитализма и свободной рыночной экономики. Несмотря на эту борьбу, угольные реформы проходили в рамках более или менее продуманной и цельной официальной правительственной стратегии реструктуризации отрасли, а потому менее стихийно, нежели чем в большинстве других секторов экономики.

Суть этой стратегии состоит в разграничении сфер ответственности государства и бизнеса, в концентрации усилий государства на смягчении социальных тягот переходного периода, закрытии убыточных шахт, приватизации, формировании структур угольных компаний и конкурентной среды в угольной промышленности, т.е. отходе государства от непосредственного участия в управлении угольными компаниями. Направленность стратегии на создание конкурентной среды, а не на усиление монопольной государственно-капиталистической системы отраслевого управления, стала возможной только благодаря усилиям реформаторского крыла в правительствах Е.Т.Гайдара, В.С.Черномырдина, С.В.Кириенко.

Несмотря на трудную ситуацию во многих угольных регионах и незавершенность реструктуризации угольной отрасли, уже стали очевидными ее некоторые положительные результаты. Они появились благодаря тому, что государственные органы и общественные организации, представляющие вовлеченные в угольную реформу слои российского общества, за последние годы предпринимали сознательные и более или менее систематические, согласованные усилия, направленные на реформирование угольной промышленности и социальную защиту работников, на усиление социальной направленности преобразований без отказа от их стержневой рыночно-демократической составляющей. Важнейшую роль в проведении угольных реформ в России играло и продолжает играть сотрудничество российского Правительства со Всемирным Банком. Благодаря содействию со стороны Всемирного Банка угольная промышленность получила возможность раньше других отраслей начать реструктуризацию и провести ее более организованно.

Несмотря на специфику угольной отрасли — ее дотационный характер, политическую силу шахтерских профсоюзов — основные направления ее реструктуризации имеют большую степень общности. Реструктуризация угольной отрасли может рассматриваться в качестве экспериментальной модели, показывающей какой путь нужно проделать и какие трудности преодолеть в других отраслях российской экономики, чтобы добиться реального роста их эффективности.

2. Положение в угольной промышленности накануне реформ

Вплоть до 1988 года в СССР в целом и в РСФСР в частности продолжалось экстенсивное наращивание угледобычи, без перемещения ее центров на более выгодные месторождения. При этом показатели эффективности функционирования отрасли имели негативные тенденции.

В 1989-1991 годах объем добычи угля в РСФСР начал снижаться (с 401,5 млн. тонн до 345,3 млн. тонн в год), численность трудящихся незначительно возросла, зато вследствие затратных решений, принятых Советом Министров СССР после шахтерских забастовок 1989 года, резко возрос уровень заработной платы шахтеров — с 373 руб./мес. в 1989 году до 451 руб./мес. в 1991 году.

Либерализация цен в российской экономике, проведенная в начале 1992 года, не коснулась цен на уголь, которые продолжали регулироваться государством[1]. Решение об их освобождении было принято только через 1,5 года — в июле 1993 года. В течение этого периода резко возросли расходы на добычу и транспортировку угля вследствие роста цен на материально-технические ресурсы и железнодорожные тарифы. В отрасли действовали оптовые цены на уголь, по которым платили покупатели, и расчетные цены, которые устанавливались угольным предприятиям на уровне издержек с учетом нормы рентабельности и оплачивались из средств потребителей в размере оптовой цены и из бюджетных дотаций. К концу первого полугодия 1993 года, то есть накануне введения свободных цен на уголь, в среднем по отрасли за счет средств потребителей покрывалось около 23%, а за счет бюджетных дотаций около 77% от расходов на его добычу.

Надежды угольщиков на рост доходов в результате освобождения цен на уголь не оправдались. Реальная выручка в текущих ценах во втором полугодии 1993 года в размере 5800 рублей за тонну угля оказалась даже несколько ниже, чем в первом полугодии, когда цены на уголь еще регулировались, — около 6000 рублей за тонну. Падение спроса в электроэнергетике и металлургии России и стран СНГ сдержало возможности угледобывающих предприятий по повышению цен на уголь.

Доходы от сбыта угля в 1993 году в текущих ценах составили 1507 млрд. рублей, расходы — 2365 млрд. рублей, убытки составили 858 млрд. рублей. Переход на свободные цены на уголь привел к увеличению задолженности потребителей с 97,5 млрд. рублей на 1 июля 1993 года до 700 млрд. рублей уже в декабре 1993 года, что превысило двухмесячный объем поставок угля, а рост железнодорожных тарифов привел к увеличению задолженности отрасли железным дорогам с 94,5 млрд. >рублей до 316,5 млрд. рублей. Неудовлетворительное финансовое состояние организаций угольной промышленности, не имевшее особого значения при государственных ценах, но приобретшее первостепенную важность в рыночных условиях, определялось как факторами, которые накапливались в течение десятилетий и имели глубинный характер, так и факторами, которые возникли с распадом Советского Союза и началом рыночных реформ в России.

Многие угольные шахты и разрезы, заложенные 40-50 лет назад, отрабатывали запасы угля, которые по общепризнанным в мировой практике нормам являлись некондиционными по таким параметрам, как глубина залегания, мощность и гипсометрия пластов, опасность по внезапным выбросам и горным ударам, газовыделению, содержанию серы и золы.

Более половины действующих шахт имели возраст, превышающий 40 лет и длительное время не реконструировались. В результате шахтный и карьерный фонд был изношен, используемое оборудование, в основном, не соответствовало мировому уровню.

Только 35% добываемого угля подвергалось обогащению. Традиционно сложившиеся схемы использования угля путем его сжигания в промышленных топках являлись экологически неблагополучными.

До 1991 года развитие угольной отрасли происходило в условиях чрезвычайно низких транспортных тарифов, действовавших в плановой экономике. Резкое повышение железнодорожных тарифов в 1992 и 1993 годах привело к коренному изменению условий рыночной конкуренции между угольными бассейнами и угледобывающими компаниями.

Из-за значительной удаленности от большинства рынков сбыта в наиболее трудной ситуации оказался Кузнецкий угольный бассейн.

В более благоприятной транспортной ситуации оказались Донецкий и Подмосковный угольные бассейны.

В результате решений, принятых под давлением забастовочного движения 1989 года, продолжительность отпусков российских шахтеров в 2-2,5 раза превысила сроки, действующие в основных угледобывающих странах, а ежемесячное количество выходов рабочего на российских шахтах в среднем на 20% меньше, чем у шахтеров других стран. Отмена действующего порядка регулирования оплаты труда после перехода шахт к самостоятельности позволила начислять заработную плату без учета финансовых результатов предприятия. Отмена дисциплинарного устава в сочетании с хроническими задержками по выплате заработной платы привела к резкому падению дисциплины, росту травматизма и аварийности.

3. Угольные реформы 1993-1998 годов

Угольные реформы в виде попыток придать процессу приспособления отрасли к рынку организованный характер реально начали проводиться с 1993 года под руководством созданных тогда государственного предприятия “Росуголь” и Межведомственной комиссии по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов. Одновременно началась разработка государственной политики реструктуризации отрасли. Почти 1.5 года дискуссий завершились утверждением председателем МВК А.Б.Чубайсом 14 июля 1995 года “Основных направлений реструктуризации угольной промышленности России”.

Принятая Правительством стратегия реструктуризации отрасли и итоги угольных реформ являются непосредственным результатом деятельности реформаторского ядра в Правительстве и прежде всего руководителей МВК. За этот период Председателями МВК были Е.Т.Гайдар, А.Б.Чубайс, А.Н.Шохин, В.О.Потанин, В.В.Каданников, Б.Е.Немцов, первым заместителем Председателя МВК с момента ее создания и до августа 1998 года был Я.М.Уринсон.

В соответствии с “Основными направлениями...” реструктуризация отрасли преследовала несколько целей. Во-первых — создать конкурентный угольный рынок, на котором действуют в основном частные угольные компании, способные обеспечивать свое самофинансирование в длительной перспективе. Во — вторых — снять дотационную нагрузку с федерального бюджета, которая составляла в 1993 году 1,4 % ВВП или более 5% всех расходов бюджета. Далее нести такое бремя расходов федеральному бюджету было не под силу. Структура выделяемых дотаций была такова, что более 80% шло на поддержку убыточного производства и капитальные вложения. Около 17% выделялось на содержание социальной сферы шахтерских городов и поселков. Таким образом, не создавались даже предпосылки для снижения уровня дотаций в перспективе.

Реструктуризация угольной отрасли — это единственный путь для достижения социальной стабильности в угольных регионах, их гармоничного социально-экономического развития. В долгосрочном плане она выгодна шахтерам, жителям угольных регионов, обществу в целом. Однако ее проведение сопряжено с необходимостью принятия жестких мер, вызывающих отрицательные социальные последствия. Это — закрытие убыточных шахт, сокращение численности занятых в отрасли трудящихся, передача социальных обязательств от угольных компаний различным правопреемникам. Принципиально важным является то обстоятельство, что негативные социальные последствия имеют краткосрочный характер, наступают сегодня, вызывают социальную напряженность, забастовки и другие формы протеста трудящихся, а положительный эффект наступает позднее. Поэтому важнейшей задачей государства при проведении угольной реформы является компенсация негативных социальных последствий. Для этого нужны законодательные, организационные меры и концентрация финансовых ресурсов.

Опишем ядро идей, лежащих в основе реструктуризации.

Важнейшей целю реструктуризации является создание конкурентной среды частных рентабельных угольных компаний, способных к саморазвитию в долгосрочном плане. В этой связи приватизация угольных компаний — стержневой процесс, составляющий содержание реструктуризации. В этом смысле некорректно говорить о том, чтобы сначала реструктурировать угольные компании, а потом их приватизировать. Приватизация не является неким политическим постулатом. Она нужна для вовлечения стратегических инвесторов в управление и привлечения инвестиций в развитие угольных компаний.

Прогнозируемый в перспективе рост спроса на уголь должен быть обеспечен не усилиями Правительства и выделением бюджетных инвестиций в угольную промышленность, а угольными компаниями преимущественно за счет негосударственных инвестиций. Чтобы приучить угольные компании к цивилизованному инвестиционному процессу, стимулировать их к привлечению негосударственных инвестиций, вместо выделения безвозвратных бюджетных инвестиций и предоставления государственных гарантий должен быть введен механизм выделения бюджетных инвестиций по конкурсу на возвратной основе и на условиях софинансирования с частными инвестициями. Государственные гарантии, как основа для получения иностранных инвестиций, должны быть замещены созданием с помощью государства нормативно-правовой среды для привлечения иностранных инвестиций на основе проектного финансирования под банковские гарантии и гарантии поставок продукции продукции на внутренний и внешний рынки.

Формирование угольных компаний должно осуществляться из “здорового ядра” прежних производственных объединений. При этом структурные подразделения, осуществляющие непрофильные виды деятельности, объекты социальной сферы, убыточные шахты должны быть отделены, высвобождена лишняя численность трудящихся. Социальные обязательства, которые угледобывающие предприятия традиционно осуществляли в плановой экономике и которые продолжают находиться в сфере их ответственности, но не обеспечены источниками финансирования, должны быть переданы правопреемникам. Введение изменений по каждому из таких социальных обязательств требует тщательного индивидуального подхода, изменения законодательной базы, введения альтернативных механизмов, переговоров с профсоюзами и разъяснительной работы. Например, обязательства компаний по выплате компенсаций инвалидам производства передаются Фонду социального страхования на основании принятия специального закона.

Закрытие шахт — вспомогательный процесс для достижения рентабельности компаний, а не самоцель. Закрытие шахт финансируется из бюджета только в процессе реструктуризации, а после приватизации угольных компаний закрытие должно производиться за счет средств самих компаний.

Социальная защита высвобождаемых трудящихся складывается из мер, нацеленных персонально на каждого трудящегося (выплаты при увольнении) и мер, направленных на оздоровление экономики, рынков труда в шахтерских регионах, где происходит высвобождение трудящихся.

Финансирование персонально ориентированных мер социальной защиты — выплату выходного пособия, задолженности по заработной плате, других платежей, предусмотренных законодательством, — на ликвидируемых шахтах возложено на государство, а на действующих угольных компаниях государство софинансирует эти меры совместно с компанией.

До 1996 года бюджетные средства на содействие занятости высвобождаемых трудящихся и создание новых рабочих мест выделялись угольным компаниям на диверсификацию производства. Эти средства, направляясь вместе с дотациями основного производства угольной компании, расходовались непрозрачно. Исходя из того, что задача дотационной угольной компании — стараться стать прибыльной на угольном бизнесе и платить зарплату рабочим, а не заниматься за счет бюджетных средств социальной защитой высвобождаемых, получатели этих средств были изменены — средства на содействие занятости стали направляться в адрес местных органов власти на программы местного развития шахтерских городов, нацеленные на смягчение ситуации на локальных рынках труда. Эти программы включают меры по предувольнительным консультациям высвобождаемых шахтеров, переобучению, общественным работам, созданию рабочих мест и инфраструктуры малого бизнеса.

В условиях свободных цен на уголь очевидна бессмысленность и вредность прежней идеологии дотирования — компенсировать разницу между ценой и себестоимостью для убыточных шахт. Вместе с дотациями шахта получала необоснованные преимущества на рынке и вытесняла более эффективных и поэтому бездотационных конкурентов. Получение дотаций моментально превратилось для шахт в отдельный бизнес.

Была предложена следующая альтернативная идея. Одномоментно прекратить бессмысленное дотирование убыточных шахт нельзя — это остановит их деятельность и будет слишком сильной шоковой нагрузкой для шахтеров, которые останутся без работы. Поэтому средства господдержки разделяются на три категории — традиционные дотации, средства на финансирование реструктуризации, инвестиции. Объявляется, что за 3-5 лет -до 2000 года — дотации будут сведены к нулю, равномерно уменьшаясь из года в год от сложившейся базы для каждой шахты. Таким образом, бессмысленные ежегодные обоснования убыточности шахт и расчета на этой основе размера дотаций заменены простым алгоритмом. Средства на финансирование реструктуризации выделяются с целью помочь предприятиям приспособиться к работе без дотаций, социально защитить и трудоустроить высвобождаемых людей, закрыть убыточные шахты. Объем этих средств, наоборот, определяется на основе детальных обоснований, проектов ликвидации шахт, учета каждого человека. Выделение средств на финансирование реструктуризации предположительно должно закончиться на 2-3 года позже прекращения дотаций. Основная идея реформирования бюджетных инвестиций- переход от массированных бесплатных и безвозвратных инвестиций к их выделению по конкурсу на условиях софинансирования и возвратности. При этом объем бюджетных инвестиций- это величина, определяемая из политических соображений.

Нужно было кардинально улучшить и сам механизм предоставления и использования средств господдержки - внедрить договора с получателями, публичные графики финансирования, четко определить перечень получателей и обеспечить гарантированное доведение до них выделяемых средств.

Объединяющей базовой идеей реструктуризации угольной отрасли стала концепция социального партнерства, нацеленная на учет при проведении реформ интересов социальных групп, вовлеченных в процесс реструктуризации, на их активное вовлечение в принятие решений на всех уровнях, на укрепление институтов, представляющих интересы этих групп, и создание механизмов их взаимодействия.

После забастовок 1989-1991 годов шахты, разрезы, вспомогательные предприятия были акционированы, получили самостоятельный юридический статус и стали субъектами угольного рынка. Прежние производственные объединения как правило были преобразованы в “мягкие” холдинги, не имеющие эффективных рычагов влияния на шахты. Именно в результате появления большого количества мелких субъектов угольного рынка, юридически находящихся в собственности государства, а фактически контролируемых директорами, этот рынок наполнили многочисленные недобросовестные посредники, произошла криминализация отрасли.

К 1996 году стало ясно, что шахты и разрезы должны быть производственными звеньями сильных субъектов рынка — конкурентоспособных угольных компаний, созданных на базе прежних производственных объединений. Проведена большая работа по формированию таких компаний. Если в 1993 году вся добыча угля обеспечивалась 262 самостоятельными шахтами, то в 1998 году 74% угля добывалось 30 региональными угольными компаниями.

Задан и реализуется курс на приватизацию угольных компаний, как важнейшее условие обеспечения их эффективности.

Сформирован сильный частный сектор. Частные угольные компании добывают уже почти 30% процентов российского угля в отличие от 5,5% в 1993 году. Угольная промышленность подошла к такому состоянию, когда формирование структур угольных компаний с отделением от них неэффективных компонентов в основном завершено и ряд из них готовы к привлечению частных инвестиций.

При формировании конкурентоспособных угольных компаний в их состав не включались особо убыточные и неперспективные шахты, закрытие которых государство взяло на себя. В 1994-1998 годах прекратили работы по добыче угля 134 предприятия с суммарной производственной мощностью 42,2 млн.тонн угля в год и потерей годовой добычи в связи с их ликвидацией 15,0 млн.тонн.

В 1995-1996 годах практически закончена передача жилого фонда с баланса угольных предприятий в ведение местных органов, тем самым угольные предприятия освобождены от несвойственных им функций и расходов. Если в 1997 и в начале 1998 года имел место кризис, связанный с реорганизацией механизма финансирования переданной соцсферы, то сейчас отмечается улучшение качества муниципальных услуг в шахтерских городах. В то же время в отдельных регионах сосредоточения закрываемых шахт социальная сфера находится в кризисном состоянии (примеры приведены в Приложении 1).

В рамках реструктуризации угольной отрасли в связи со сносом ветхого жилья, а также сокращением добычи в районах Крайнего Севера, переселено свыше 11 тысяч семей, для которых построено 560,9 тыс. квадратных метров жилья.

Следует отметить, что угольная промышленность России, проведя первый этап реформ, в основном сохранила свой производственный потенциал, который недоиспользовался из-за ограниченного спроса. Производственные мощности угледобывающих предприятий на конец 1998 года составляли примерно 320 млн.тонн при объеме добычи угля в 1998 году — 228 млн.тонн.

1998 год - первый год, когда начала работать новая система бюджетного финансирования угольной отрасли. Сейчас нет ни одного рубля, который поступал бы получателям - угольным компаниям, закрываемым шахтам, администрациям шахтерских городов — без предварительного утверждения графиков финансирования, без договоров, которые заключает Минтопэнерго с получателями под их конкретные обязательства. Бюджетные средства по каналам казначейства гарантированно доводятся до получателей. Средства на социальную защиту доводятся до конкретных высвобождаемых трудящихся. Этого механизма не было еще в 1997 году, когда работал “Росуголь”: тогда система бюджетного финансирования была, по заключению международных аудиторов, неаудитопригодной. Иначе говоря, бюджетные деньги распределялись “Росуглем” без достаточных обоснований, непрозрачно. Аудит, проведенный в 1998 году подтвердил аудитопригодность системы, а это принципиально новое качество государственного управления.

Одним из важных направлений реструктуризации и новым механизмом для обоснования, выделения и использования средств федерального бюджета являются программы местного развития шахтерских городов и поселков, нацеленные на смягчение ситуации на локальных рынках труда. Эти программы включают меры по предувольнительным консультациям высвобождаемых шахтеров, переобучению, общественным работам, созданию рабочих мест и инфраструктуры малого бизнеса и формируются администрациями шахтерских городов и поселков.

Создана и функционирует институциональная среда, в которой распределяются и контролируются бюджетные средства, вырабатываются решения и рекомендации по корректировке направлений реструктуризации с учетом местных особенностей. Бюджетные деньги, которые предназначены администрациям шахтерских городов, в принципе не выделяются, пока местные наблюдательные советы не обсудят и не утвердят каждый проект, направленный на смягчение ситуации на местном рынке труда и занятость высвобождаемых шахтеров, пока эти проекты не будут одобрены региональной Межведомственной комиссией по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов (такие комиссии созданы во всех основных угледобывающих регионах на уровне субъектов Российской Федерации). Демократические процедуры встроены в систему управления бюджетными средствами.

В основных угольных регионах фонд “Реформуголь”[2] проводит мониторинг социальных последствий реструктуризации, который стал постоянно действующим инструментом обратной связи, основой для корректировки хода реструктуризации в зависимости от изменений в социальной обстановке угольных регионов.

В 1998 году в реформированных сегментах угольной отрасли наметились отчетливые тенденции к улучшению.

Начиная с 1993 года размер средств государственной поддержки угольной отрасли уменьшен более чем в 4 раза и составил в 1998 году 5,2 млрд. рублей (около 0,2% ВВП или 1% расходов федерального бюджета).

Доля бюджетных средств в суммарных финансовых ресурсах организаций отрасли сократилась с 70% в 1993 году до 12,8% в 1998 году.

Устойчиво, начиная с 1995 года, росла среднемесячная производительность труда рабочих по добыче угля, за период до 1998 года она возросла почти на 30%. Увеличилась на 16 % выработка товарной продукции на одного работающего.

Удельный вес добычи угля наиболее эффективным открытым способом вырос до 64,5%.

В 1998 году угольные реформы в Кемеровской области шли особенно активно. Процесс формирования структур угольных компаний происходил на фоне резкого снижения дотаций на поддержание убыточного угольного производства, кризиса финансового состояния отдельных шахт (шахта “Капитальная”, г.Осинники, шахта им.Калинина, г.Прокопьевск, шахта “Западная”,г.Белово) и роста задолженности по заработной плате на этих шахтах до 10-12 месяцев. В сочетании с недостаточным финансированием социальной защиты и обеспечения занятости высвобождаемых шахтеров это привело к росту социальной напряженности, перешедшей в “рельсовую войну” мая-июля 1998 года. Принятые затем решения о ликвидации этих шахт и включение наработанного в угольной промышленности инструментария социальной защиты для работников ликвидируемых шахт позволили нормализовать ситуацию. По итогам года добыча угля в Кузбассе увеличилась на 4,5 млн.тонн или на 4,2%. 43 угольных предприятия Кузбасса из 99 завершили 1998 год с приростом производства. Производительность труда в угольной промышленности Кузбасса возросла на 16%, себестоимость тонны угля снизилась на 10%.

На этом фоне ярким примером может служить улучшение технико-экономических показателей в приватизированной угольной компании ОАО “Южный Кузбасс”. После полной приватизации компании, завершившейся в 1998 году, объем добычи угля увеличился с 8,99 млн.тонн до 9,1 млн.тонн. Но характерно, что резко улучшилось качество реализуемых углей. Объем переработки угля вырос со 2,28 млн.тонн в 1997 году до 2,49 млн.тонн в 1998 году. Снизилась себестоимость добычи угля (со 109,5 руб/тонн. в 1997 году до 104,6 руб/тонн. в 1998 году), численность промышленно-производственного персонала (7601 чел в 1993 году, 6236 чел в 1997 году, 6150 чел. в 1998 году) , увеличились производительность труда со 141,8 т/мес. в 1997 году до 148,3 т/мес. в 1998 году) и размер заработной платы (с 1974 руб. в месяц в 1997 году до 2079 руб. в месяц в 1998 году).

В регионах, где отсутствует перспектива развития добычи угля и большинство шахт уже закрыто или находится в стадии закрытия, реструктуризация угольной отрасли отягощается нерешенными социальными проблемами и одновременно характеризуется серьезными структурными сдвигам, ростками позитивных результатов. Описание ситуации в Тульской области и городе Кизел Пермской области дано в Приложении 2.

Факторы, связанные с нормализацией социально-экономического положения в отрасли, наметившиеся в конце 1998 года, продолжают действовать в 1999 году. На начало 1999 года имеются серьезные положительные результаты реформирования угольной промышленности.

Объем добычи угля за пять месяцев 1999 года составил 99.08 млн. тонн и увеличился на 1.56 млн.тонн или на 1.6% по сравнению с добычей за соответствующий период прошлого года.

Из числа нерешенных проблем наиболее острой и беспокоящей все общество является периодическое обострение социальной напряженности в угольных регионах, нередко достигающее крайних форм.

Основной непосредственной причиной протестных выступлений шахтеров являются длительные задержки выплаты заработной платы.

Если в целом по народному хозяйству недоплачивается рабочим и служащим около 5% зарплаты, то шахтерам задерживают около 20% начисленной зарплаты. Задолженность по заработной плате в угольной отрасли возрастает (1997 год - 2520 млн.рублей, 1998 год -3609 млн.рублей) и составляет в среднем по отрасли 5.5 месяцев. По отдельным угольным компаниям этот показатель достиг 10-11 месяцев.

Задержки выплаты заработной платы вызваны в основном следующими обстоятельствами: неэффективностью многих угледобывающих предприятий, неплатежами потребителей, в том числе бюджетных потребителей; низкой долей “живых” денег в расчетах за уголь; фактами расхищения бюджетных средств и средств от реализации угля из-за деятельности отдельных руководителей угледобывающих предприятий, а также недобросовестных посредников; прежними долгами компании “Росуголь” перед угольными и шахтостроительными предприятиями; практикой начисления заработной платы, необеспеченной источниками финансирования.

Несмотря на то, что основная доля ответственности за допущенную задолженность по заработной плате лежит на работодателе, часть задолженности по заработной плате шахтерам (около 40%) возникла по вине государства, а точнее — потребителей угля и электроэнергии, финансируемых из бюджета.

Не обеспечен переход на рентабельную работу большинства угольных компаний. Кредиторская задолженность в среднем по отрасли по состоянию на 1.06.99 г. достигла 60 млрд. рублей и превысила дебиторскую в 2.5 раза. В общей сумме кредиторской задолженности 38 млрд. рублей или 63% составляет задолженность по платежам в бюджет и внебюджетные фонды, причем более ее половины — это штрафы и пени.

Причинами социальной напряженности в шахтерских городах также являются крайне недостаточные темпы обеспечения занятости высвобождаемых шахтеров и не до конца урегулированные проблемы с финансированием социальной сферы, переданной органам местного самоуправления.

Чрезвычайно важен социально-психологический аспект, связанный с большим разрывом между ожиданиями шахтеров по получению денежных средств в соответствии с действующими нормативными документами и имеющимися финансовыми ресурсами предприятий и государства.

4. Противостояние двух подходов к реформированию отрасли

С 1993 года, т.е. с начала реструктуризации угольной промышленности, шла борьба между двумя различными по идеологии направлениями.

Первое направление продвигалось командой, ядро которой составляли руководители компании “Росуголь”, созданной в начале 1993 года на базе Минуглепрома СССР вместо просуществовавшей немногим более года корпорации “Уголь России”.

Роль “Росугля” в угольных реформах очень неоднозначна. На начальном этапе реструктуризации “Росуголь” сыграл серьезную положительную роль, взяв на себя ответственность за реальное управление реформированием отрасли, за развертывание широкого фронта работ по ликвидации особо убыточных шахт. Однако директивность принятия решений по ликвидации шахт без попыток достижения согласия коллективов и без проведения соответствующей разъяснительной работы, нарушение прав высвобождаемых трудящихся на социальную защиту вызывало справедливое возмущение населения шахтерских городов. Пропагандировалась и активно реализовывалась на практике инвестиционная политика строительства новых шахт за счет бюджетных средств, выделяемых на безвозвратной основе. Специалисты “Росугля” активно участвовали в разработке политики реструктуризации отрасли, содействовали подготовке на начальной стадии угольного займа МБРР. Однако постепенно стало очевидным, что преобладающей чертой деятельности “Росугля” и основной целью команды его руководителей было упрочение монополии “Росугля” в угольном секторе, использование государственных рычагов управления для обеспечения конкурентных преимуществ в собственной разносторонней коммерческой деятельности и увеличение объема государственных ресурсов, которыми эта команда могла бы по возможности бесконтрольно управлять в своих интересах[3].

Второе направление развивалось немногочисленной командой специалистов Минэкономики, полагавшей, что реструктуризация угольной промышленности должна проводиться в первую очередь исходя из интересов общества в целом, в рамках институтов социального партнерства участников реструктуризации. Во главу угла ставились создание конкурентной среды и приватизация угольных компаний, нацеленность на полный отказ от угольных дотаций в конкретные сжатые сроки, достижение прозрачности использования выделяемых бюджетных средств, перенос приоритетов их использования с инвестиций на социальную защиту, переход к выделению бюджетных инвестиций исключительно на условиях софинансирования на конкурсной и возвратной основе. Принципиальным обстоятельством являлось отсутствие у этой команды коммерческой деятельности в отрасли.

Здесь мы имеем классический пример противостояния номенклатурного капитализма (попыток бывшей номенклатуры монополизировать угольный сектор и капитализировать имевшиеся номенклатурные преимущества) и свободной рыночной экономики, стремящейся к развитию конкуренции и устранению вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов.

В основном борьба концентрировалась вокруг следующих вопросов:

(1) должно ли общество дотировать угольную промышленность на протяжении неопределенно длительного периода времени, или же убыточные и неперспективные шахты должны быть ликвидированы и притом за достаточно короткий промежуток времени, а оставшиеся — функционировать без бюджетной поддержки;

(2) должны ли предприятия отрасли находиться в жесткой зависимости от центра (скажем, в составе государственного холдинга), или отрасль должна состоять из конкурирующих