Закрепление административного рынка посредством федерального закона «О связи»

Отличие административного рынка от рынка «рыночного» хорошо показано В.А. Найшулем: «Основой обычного рынка являются экономические права участников, бюрократического - обязанности». Ниже мы попытаемся рассмотреть некоторые из этих обязанностей по отдельности и в связи друг с другом.

Однако анализ содержащегося в Законе мы предварим упоминанием вопроса, напрямую в нем не отраженного, однако определяющего избранный подход к реформе отрасли связи. Этим «скрытым контекстом» является антимонопольное законодательство².

Базовый для антимонопольного регулирования закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» был принят в начале 1991, по сути, до широкого развития рыночной экономики: еще не были либерализованы цены, не начиналась массовая и явная приватизация, все еще существовал Госплан. Столь раннее принятие этого закона может объясняться различными причинами, однако определенное значение имела и идейная близость с уходящей советской эпохой. В частности, несложно провести прямую аналогию между борьбой с тунеядством, когда граждане обвинялись в недостаточном трудовом вкладе в чужое благосостояние, и антимонопольными законами, которые направлены против «недостаточного» служения капитала обществу. Таким образом, адаптация  западного опыта государственного регулирования экономики началось с принятия наиболее антирыночных частей законодательства. Государственное же регулирование отрасли связи традиционно проводится именно в логике решения антимонопольных и, более узко, естественно-монопольных проблем: применение тарифного регулирования, обеспечения принудительного доступа к объектам инфраструктуры, ограничение входа на рынок в обмен на финансирование социальных программ (универсальное обслуживание).

Одной из наиболее важных тем в регулировании отрасли связи является проблема использования радиочастотного спектра. Она важна далеко не только для радиокоммуникаций: подотрасли отрасли связи стали в серьезной степени взаимозаменяемыми, что делает регулирование одних отраслей непосредственно влияющим на ситуацию в других.

Так, например, услуги телерадиовещания и Интернет могут оказываться как с помощью радиоволн, так и через кабельные линии. Кабельные услуги могут предоставлять как владельцы электрических сетей, так и телефонные компании. Телефонные же услуги могут предоставлять спутниковые сети, операторы мобильной связи, а также компании, владеющие кабельными телевизионными сетями и Интернет-провайдеры.

Таким образом, все перечисленные выше секторы тесно связаны друг с другом и проблемы радиокоммуникаций имеют непосредственное отношение ко всем частям отрасли связи. Обозначим только некоторые их них.

Во-первых, проблема недоиспользования спектра. В ситуации, когда отсутствует возможность передачи прав на спектр, у оператора связи есть только две возможности: использовать спектр самому и не использовать вовсе. Частная собственность на спектр или, хотя бы, вторичный рынок лицензий смогли бы полностью ликвидировать эту проблему в рационализации использования спектра.

Наиболее характерным российским примером указанной проблемы является большая доля радиочастотного спектра, зарезервированного для военных целей. Освобождение принадлежащих военным частот сдерживается тем, что они не могут получить реальную компенсацию за отказ от ресурса (по существу, за высвобождаемое, военное имущество) в отсутствие рынка прав на частоты.

Во-вторых, проблема свободы слова или, шире, свободы предпринимательства³. Вполне вероятно, что события вокруг НТВ и ТВ-6 могли иметь несколько иной исход, если бы они имели на праве частной собственности используемые частоты и могли их  продавать или отчуждать иным способом.

В сегодняшней же ситуации положение любой телекомпании или оператора мобильной связи аналогично положению завода, не владеющего землей, на которой построены его производственные мощности.

В-третьих, многочисленные конфликты вокруг выдачи лицензий, которые осложняются непрозрачностью процедуры выдачи, а также явно закладываемым в лицензионные условия неравенством возможностей для деятельности.

Путь к разрешению этих и некоторых других проблем отрасли связи лежит на пути введения частной собственности⁴  на радиочастотный спектр. Как и в любой другой отрасли, это привело бы к появлению рыночных цен⁵ и, следовательно, инструмента экономического расчета, отсутствие которого погубило социалистическую систему⁶.  Однако в данном случае установление права собственности едва ли возможно без обращения к физической стороне явления.

«Спектр» не существует без передающих электромагнитную энергию устройств и устройств ее принимающих. Радиокоммуникации имеют место, когда передающие и принимающие устройства резонируют на одной и той же частоте. Такая передача энергии (и вместе с ней информации) происходит со скоростью света и не предполагает наличия какой-либо особой проводящей среды, например, воздуха. То, что обычно называется спектром, является способом классификации энергии согласно частоте, который помогает понять взаимодействие различных передающих и принимающих устройств, однако он не существует без первых и не может быть обнаружен без вторых. Или, другими словами, спектр производится передающими устройствами для использования принимающими. И в этом смысле экономическим благом является не «спектр», а сами устройства. Товар – коммуникация - производится благодаря успешному их взаимодействию, что подразумевает  стабильность функционирования каналов связи между принимающими и передающими устройствами. Условием такой стабильности является электромагнитная совместимость, т.е., ситуация, когда работа одного передатчика не создает помех работе другого⁷.

На данный момент вопросы электромагнитной совместимости, в частности, определение ширины полосы спектра, решаются специалистами-технологами в рамках Минсвязи России. Однако проблемы электромагнитной совместимости далеко не сводятся к физике  - ширина полосы является вопросом не технологии, а экономики.

Во-первых, в случае радиокоммуникаций помеховое взаимодействие представляет собой отношение желательного и нежелательного сигнала на определенном принимающем устройстве. Очевидно, что определение того, какой сигнал желателен невозможно вне экономического контекста.

Во-вторых, способность нежелательного сигнала помешать желательному зависит от возможностей используемого оборудования, которые при некоторых затратах можно изменить. Это влечет за собой необходимость экономического анализа полезности использования подобной техники. Таким образом, проблема, затрагивая технологию, все-таки, лежит в области экономики. Соответственно, решение этих проблем должно осуществляться при помощи экономических, а не административных механизмов.

Электромагнитная совместимость может достигаться путем «разведения» передающих устройств в пространстве, по частоте и поляризацией сигнала, а также кодированием. Необходимость такого «разведения» и делает электромагнитные каналы «редкими» в экономическом смысле, поскольку нельзя пользоваться каналом в неограниченном количестве, не неся при этом никаких издержек (в отличие, например, от того, как мы пользуемся воздухом для дыхания)⁸.

Экономическая «редкость», однако, не предполагает, что количество каналов является фиксированным. Их число меняется в соответствии с развитием технологии и изменениями в спросе, а также по мере использования все новых и новых участков спектра.

Например, в области телевещания ограничивающим фактором в уменьшении необходимого размера полосы (и соответствующем увеличении числа каналов), является спрос. Если бы подобное изменение было бы экономически оправдано, размер полосы (6 МГц в США в 1971 г.) мог бы быть уменьшен в 100 раз⁹. Подобные утверждения иллюстрируются ростом количества AM – станций в США с 764 в 1939¹⁰, когда Федеральная комиссия США по коммуникациям признавала спектр перенасыщенным, до почти 5000 в 2003¹¹. Как и в случае с любым товаром, для максимального развития рынка необходима возможность купить любое количество товара (полосу спектра любого размера), которое зависит от потребностей бизнеса и экономической целесообразности.

Соображения максимальной гибкости рынка как в спецификации товара (полосы частот, территории, времени), так и в отношении вариантов его использования должны быть ключевыми при выборе оптимального метода регулирования радиочастотного спектра.

Можно выделить пять возможных процедур регулирования в этой отрасли¹².

§                    Заявительный принцип. Он предполагает выделение частот первому заявителю при условии выполнения некоторых минимальных требований к уровню излучения и электромагнитной совместимости. Данный метод использовался, в частности, в США до 1927 года. Представляется, что сегодня эту процедуру можно использовать только для присвоения неиспользуемых до того частот.

§                    Конкурс. Поданные заявки рассматриваются на предмет возможно лучшего удовлетворения предварительно поставленных регулирующим органом условий. Этот способ широко использовался в США до 1984 г., а также применяется многим странами Европейского Союза, Центральной и Восточной Европы (Эстонией, Литвой, Финляндией, Францией, Италией, Испанией и др.) Фундаментальным недостатком этой процедуры является привязка частот к конкретной фирме и конкретным видам деятельности, что мешает максимальной адаптации рынка к меняющимся условиям.

§                    Лотереи. Распределение частот на основе лотереи прозрачно, не отражает политические предпочтения и позволяет быстро принимать решения. Распределение через механизм лотереи применялось, например, в США с 1984 по 1994 гг.

§                    Аукционы. Означает продажу на аукционе операторских лицензий в целях максимизации дохода государства. Лицензия, купленная с аукциона, может, хотя и не обязательно, предусматривать возможность ее дальнейшей перепродажи. Примерами использующих этот механизм стран являются Германия, Венгрия, Нидерланды, Великобритания и США.

§                    Частная собственность. Предполагает существование передаваемых и делимых прав на использование радиочастотного спектра, которые могут появляться любым из перечисленных выше способов, а также путем закрепления их в частной собственности фактического пользователя. Близкие системы, выросшие из предложений нобелевского лауреата по экономике Рональда Коуза, были созданы в Новой Зеландии, Гватемале и Сальвадоре.

Распределение прав по конкурсу, а также на основе аукционов и лотерей предполагает наличие заранее заданных полос вещания. Одновременно это означает, что отсутствует механизм изменения ширины и границ полосы вещания, который позволил бы быстро приспосабливаться к изменениям в спросе и технологиях. Таким образом, эти схемы приводят к негибкости не только в узком спектре радиовещания, но и в рамках всей отрасли телекоммуникаций.

Недостатки этих процедур отчасти преодолеваются развитием вторичного рынка, предполагающего в т.ч. дезагрегирование лицензий. Именно по этому пути пошли многие развитые страны¹³.

Так, начиная с 1996 года США ввели меры, направленные, с одной стороны, на разделение и дезагрегирование лицензий, а с другой, на развитие лизинга радиочастотного спектра. Первый вид мер означает, что владельцы лицензий могут их делить по частотам, а также географически. Стоит отметить, что данная практика касается не всех частот, и только 0,1% выданных лицензий допускает проведение процедур разделения и дезагрегации. Среди возможных причин столь малой распространенности этого способа передачи лицензий можно назвать то, что данную практику отчасти заменяет лизинг радиочастотного спектра. Другой причиной являются достаточно высокие бюрократические издержки, когда процесс получение разрешения на передачу прав занимает не менее 3 месяцев. Для дальнейшего развития рынка производится смягчение технических требований до минимальных ограничений на излучение, а также постепенное снятие общественных обязательств по использованию спектра, что делает передачу прав более вероятной. Длительный срок действия «аукционных» лицензий (10 лет) и возможность их продления по сути дела приближает их к правам собственности (пятый вариант из перечисленных выше), введению которых препятствует прямой запрет в Телекоммуникационном акте 1934 г.

Законодательство Канады позволяет дезагрегирование и передачу контроля по заявительному принципу. Условием передачи прав на лицензию является параллельная передача вытекающих из оригинальной лицензии условий. Срок действия лицензии также составляет десять лет с очень высокой вероятностью продления на такой же срок. Подобный подход характерен также для Австралии и Новой Зеландии.

Законодательство стран Европы также позволяет осуществлять передачу прав при отсутствии «изменения использования» (change of use). При этом, сам термин «изменение использования» не определен, что позволяет осуществлять вторичную передачу прав в широких пределах, ограниченных толкованием данного термина и исполнением требований норм антимонопольного законодательства.

Таким образом, можно констатировать значительное сближение существующей практики с фактической частной собственностью на радиочастотный спектр: «удлинение» лицензий, возможность их передачи и дезагрегирования. При этом, последовательное развитие распространившихся с начала 80-х идей дерегулирования привело, в конечном итоге, к росту понимания того, что радиочастотный спектр может и должен находиться в частной собственности.

Выбор системы частной собственности на радиочастотный спектр предполагает установление отчуждаемых (и делимых) прав на вещание на определенной частоте на определенной территории с ограничениями на размеры излучения за пределы данной территории и на помехи за пределами присвоенной полосы частот. Опыт проведение такой реформы в ограниченном виде в Новой Зеландии¹⁴, и в более широком в Гватемале и Сальвадоре дал хорошие результаты¹⁵.

Во-первых, данная практика сделала доступ на рынок не только достаточно простым и быстрым, но также и дешевым. Притом, что в Гватемале права на радиочастотный спектр гораздо более широки, чем в других странах, Гватемала имеет одну из самых низких стоимостей получения этих прав относительно среднедушевого ВВП, что является прямым следствием усиления конкуренции.

Во-вторых, либерализация рынка послужила быстрому развитию рынка мобильной связи, подключение к которой стало более распространенным, чем к проводной. Подключение к проводной связи с 1997 по 2001 поднялось с 4,1% до 6,4% населения, а мобильной – с 0,6% до 7,5%, что составляет 73% в год, а количество телефонных переговоров по мобильной связи удваивалось каждый год с 1997 по 2001¹⁶. Только в одной из семнадцати стран Латинской Америки наблюдался больший рост.

В-третьих, концентрация¹⁷ на рынке мобильной связи в Гватемале и Сальвадоре по уровню примерно соответствует уровню Аргентины и Чили, которые имеют большее население и больший ВВП, что делает наличие большего числа операторов мобильной связи более вероятным.

Таким образом, важнейшей частью реформы связи должна стать, как минимум, возможность передачи и дезагрегации прав, а как максимум - создание системы частной собственности на радиочастотный спектр. Однако Федеральный закон «О связи» в соответствии с принципами административной системы оставляет ранее действовавшие прямые запреты на подобные изменения.

Так, ст. 22 Закона гласит о «недопустимости бессрочного выделения полос радиочастот», а п. 2 ст. 24  - о том, что «право на использование полос радиочастот не может быть передано одним пользователем… другому пользователю без решения государственной комиссии по радиочастотам или, предоставившего это право органа».

В ст. 18 Федерального закона «О связи» закреплена норма о том, что «операторы связи имеют право на присоединение своих сетей к сети общего пользования». При этом, «если иное не предусмотрено настоящим федеральным законом, цены на услуги присоединения и услуги пропуска трафика определяются оператором связи самостоятельно, исходя из требований разумности и добросовестности, если иное не предусмотрено настоящим законом»¹⁸.

Согласно ст. 20 названного Закона, для операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, устанавливается государственное регулирование тарифов, которые должны обеспечивать возможность воспроизводства сети, покрытия эксплуатационных затрат на предоставление указанных услуг, а также включать обоснованную норму прибыли на капитал, используемый при оказании данных услуг.

Упомянутые положения Федерального закона «О связи» создают здесь, как минимум, два комплекса серьезных проблем: технологический и экономический.

Во-первых, Закон предусматривает наличие одной единой сети связи общего пользования, к которой должны присоединяться операторы. Об этом совершенно однозначно свидетельствуют нормы ст. 13 Закона о том, что «сеть связи общего пользования представляет собой комплекс взаимодействующих сетей электросвязи, в том числе сети связи для распространения программ телевизионного вещания и радиовещания».

 Очевидно, что присоединение предполагает совместимость технологий и этим представляет опасность для технического прогресса. При этом, введение подобных норм не может быть оправдано заботой об удобстве потребителей: достаточно представить перспективы развития электронной почты в условиях обязательности «присоединения» новых почтовых операторов к традиционным почтамтам и соответствующей «стыковки» их услуг¹⁹.

Аналогично, не убедительна защита норм о присоединении с позиций охраны общественной безопасности: совершенно не очевидно, что единая (и единственная) сеть общего пользования «безопаснее» наличия нескольких конкурирующих сетей. Фактически вводимые ограничения на свободу использования своего имущества, гарантированную ст. 34 Конституции РФ, прямо противоречат ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, запрещающей вводить подобные нормы даже в условиях чрезвычайного положения.

Во-вторых, требование присоединения к сети связи общего пользования подавляет конкуренцию несмотря на, казалось бы, противоположную цель – увеличение потребительского выбора.

Попробуем рассмотреть происходящее на простом примере. Допустим, компания «Coca-Cola» давно и успешно действует на рынке газированных напитков. При этом, репутация компании и возможность экономии на масштабе препятствуют вхождению новых конкурентов в отрасль. В этой ситуации государство обязывает компанию предоставлять свои производственные мощности конкурентам по цене, покрывающей затраты на производство и обеспечивающей необходимую прибыль²⁰. В результате на рынке появляется сто новых компаний и, вроде бы, процветает конкуренция.

Однако более внимательный взгляд на проблему показывает, что конкуренция не увеличивается. «Реальный» продукт продолжает создаваться одной компанией, которая теперь окружена системой «принудительного дилинга», в рамках которой новые компании покупают воду по цене ниже рыночной и перепродают продукцию конечным потребителям. Более того, «реального» продукта становится даже меньше, т.к. система «принудительного дилинга» уменьшает стимулы доминирующей компании к дальнейшим инвестициям. Важно отметить, что данный пример не является надуманным. Судебная практика США содержит случаи насильственного «присоединения» к торговым маркам произведенного на том основании, что не обладающие известными торговыми марками компании не могли успешно конкурировать на рынке²¹.

Зарубежный опыт регулирования тарифов на присоединение²² подтверждает верность описанной выше картины: тарифы на присоединение ниже розничных цен в несколько раз, что нельзя объяснить, например, исключительно различием «оптовых» и «розничных» цен (см. график 1). Это означает, что конкуренция за счет ввода сетей заменяется конкуренцией перепродавцов «реальных» услуг²³.

График 1

СООТНОШЕНИЕ РОЗНИЧНЫХ ЦЕН И ЦЕН ПРИСОЕДИНЕНИЯ²⁴

Признание указанных выше проблем делает необходимым отказ от практики принудительного подключения, а также замену государственного лицензирования провайдеров телекоммуникационных услуг частной системой конкурирующих стандартов.

Несмотря на то, что, на первый взгляд, «традиционные операторы», вроде бы, должны резко возражать против практики «принудительного присоединения», это не происходит, что можно объяснить только в рамках общей логики администрируемой системы отрасли связи, которая предоставляет возможность компенсации понесенных операторами потерь.

Важнейшей частью механизма компенсации таких потерь является тарифная политика, которая важна для уменьшения конкуренции в отрасли, что полностью соответствует подходу ФЗ «О естественных монополиях», который признает естественной монополией услуги общедоступной электрической связи и, следовательно, согласно ст. 3 ФЗ «О естественных монополиях», предполагает, что конкуренция в этой области нежелательна.

Используемые при тарифном регулировании понятия вроде «экономически обоснованных затрат» и «возмещения обоснованной нормы прибыли (рентабельности) от капитала» (ст. 28 Федерального закона «О связи») в явной форме означают отказ от конкуренции. Причем проблема здесь не столько в том, что тарифное регулирование исключает ценовую конкуренцию, а в том, что сами используемые при определении тарифов понятия не предполагают в деятельности компаний предпринимательской компоненты.

Во-первых, затраты (издержки) в экономической теории могут понимать только как альтернативные издержки, т.е. как  предполагаемая полезность наилучшей из отвергнутых альтернатив. Очевидно, что предпринимательство предполагает наличие разных оценок стоящих альтернатив, а государственное тарифное регулирование предусматривает использование единой для всех, «общерыночной», альтернативы использования средств. Более того, альтернативные издержки никогда не могут быть точно определены даже самим действующим индивидом, поскольку отвергнутая возможность так никогда и не будет испробована²⁵.

Во-вторых, не имеет никаких теоретических оснований концепция «необходимой прибыли». Прибыль — не «необходимость», она не непосредственный результат деятельности, а то, что получилось после проверки предпринимательских планов жизнью и в изменяющихся условиях непременно соседствует с убытками. Тем не менее, несмотря на существование в экономике убытков, ни один идеолог тарифного регулирования не предлагал включить в цену и «необходимые убытки»²⁶. По сути, понятие нормальной прибыли является внутренне противоречивым: оно предполагает постоянное существование временного явления, возникающего в рыночном процессе.

Результатом тарифного регулирования является вывод целого сектора экономики из рыночного ценообразования, что исключает возможность рациональной деятельности в данном секторе и уменьшает ее в других, а также порождает все негативные последствия затратного ценообразования²⁷.

Здесь важно отметить, что результатом тарифного регулирования в отрасли являются завышенные тарифы на услуги²⁸. Этот тезис может быть обоснован следующим образом. Регулирование не имеет смысл, если результат будет совпадать с результатом свободного рынка – совпадение может быть только временным и случайным. В то же время, заниженные цены всегда приводят к ситуации дефицита, т.е. сложности покупки товара за предлагаемую цену, что полностью отсутствует на российском рынке связи и доказывает завышенный характер цен.

Еще одним способом ограничения конкуренции в отрасли является лицензирование, предусмотренное Федеральным законом «О связи» и выведенное из-под регулирования нормами Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Во-первых, лицензирование является механизмом ограничения входа на рынок. В частности, ст. 31 Федерального закона «О связи» предусматривает возможность ограничения количества операторов на определенной территории в случае, если территория имеет «ограниченные ресурсы сети связи общего пользования». Данное положение имеет достаточно слабые теоретические основания. С одной стороны, экономическая наука имеет дело исключительно с ограниченными ресурсами, т.е. проблема ограниченности ресурсов общая для всех рынков и не вызывает необходимости ни ограничения числа участников рынка, ни лицензирования. С другой стороны, даже если структура рынка ограничивает количество возможных фирм на рынке, это не может предполагать, что этими фирмами должны быть конкретные лицензиаты до истечения срока действия их лицензий.

Во-вторых, отсутствие исчерпывающего перечня возможных лицензионных условий и требований, а также принципов их подбора для конкретного оператора, позволяет уменьшать конкуренцию, ставя участников рынка в неравные условия.

Так, например, известные автору лицензионные условия одного из российских операторов связи предусматривают, что предоставление услуг междугородной и международной телефонной связи пользователям сети лицензиата осуществляется «только по сети связи общего пользования через АМТС соответствующей зоны нумерации». Другая лицензия позволяет это делать, «если и вызывающий и вызываемый пользователи являются пользователями сети лицензиата или пользователями сети, имеющей присоединение к сети связи лицензиата». В третьем же случае, оператору связи разрешено оказывать подобные услуги любому гражданину «при предоставлении {оператором} услуг с оплатой по телефонным картам, эмитируемым лицензиатом или по его поручению». При этом, сложно объяснить, почему другие операторы лишены этого права.

Наличие же такого отдельного вида деятельности как «предоставление услуг связи с оплатой по телефонным картам» и необходимость получения разрешения на его ведение не предусмотрено ни одним нормативным документом, однако оказание указанных услуг при отсутствии соответствующего пункта в лицензионных условиях может оказаться невозможным, что также ограничивает конкуренцию на рынке.

Итак, тарифное регулирование и лицензирование, позволяют ограничить конкуренцию в отрасли, что приводит к появлению ренты, которая частично используется для покрытия ущерба от оказания услуг присоединения, а частично  для финансирования социальных программ в отрасли связи.

Крупнейшей социальной программой в области связи можно считать предусмотренное Федеральным законом «О связи» «оказание универсальных услуг», т.е. «услуг связи, оказание которых любому пользователю связи на всей территории Российской Федерации в заданный срок, с установленным качеством  и по доступной цене является обязательным для операторов универсального обслуживания» (ст. 2 Закона). При этом оператор универсального обслуживания либо определяется по результатам конкурса, либо (при отсутствии заявок) Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти в области связи. Возможные убытки от подобной деятельности подлежат погашению из средств «резерва универсального обслуживания», формируемого за счет обязательных отчислений операторов.

Распространенность в мире практики универсального обслуживания, объяснимая, прежде, всего с политической точки зрения, отнюдь не означает, что ее целесообразно использовать и в России.

Во-первых, общий низкий уровень экономического развития превращает социальные программы в достаточно тяжелое бремя для экономики.

Во-вторых, реализация концепции универсальной услуги, нацеленной на максимально широкое распространение информационных технологий, может иметь прямо противоположный эффект.

Так как универсальные услуги установлены для поддержки узких групп населения за счет потребителей в целом, они мешают рациональному развитию инфраструктуры информационного общества. По определению, формируемый за счет средств операторов связи резерв универсального обслуживания состоит из денег, которые они использовали бы другим образом или в другом регионе. Таким образом, строительство инфраструктуры для целевых групп означает отказ от строительства в интересах тех групп, которые готовы за нее платить, создавая богатство для себя и для экономики в целом.

Однако, даже в случае если государство имеет отраслевые приоритеты, субсидирование окажется более безопасным для развития сектора, если будет производиться за счет средств, получаемых из других секторов экономики. Причем подобное субсидирование должно производиться за счет «социальных» статей бюджета, что увеличит возможности рационального распоряжения ресурсами: выбор между еще одним телефоном и еще одним врачом для деревни станет совершенно явным. Об этом же свидетельствует и успешный иностранный опыт. К примеру, наиболее последовательно такого подхода придерживается Финляндия, законодательством которой доступность услуг связи обеспечивается только в рамках общей системы социальной защиты малоимущих.

Другая проблема — распределение денег из резерва универсального обслуживания оказывает негативное влияние на конкуренцию. Очевидно, что субсидировать несколько операторов связи в их конкуренции друг с другом имеет мало смысла. Но, давая субсидию только одному, фонд существенно снижает конкурентоспособность других операторов связи.

Более того, весьма вероятно, что цели универсальной услуги могут достаточно быстро и эффективно достигаться без соответствующего вмешательства — путем естественного роста отрасли. Для анализа процесса роста обратимся к графику S-кривых, описывающих изменение во времени количества пользователей определенной технологии. Первоначально количество пользователей любой технологии относительно невелико, в случае успеха наблюдается быстрый рост и затем насыщение с относительно медленным последующим ростом. В конечном итоге технологией пользуются практически все, кто хотел бы ее иметь.

График 2

S-КРИВЫЕ ДЛЯ РАЗЛИЧНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ²⁹

На графике 2 показано, что новые технологии в последние годы распространяются быстрее, чем в прошлом. «Двигателем» распространения данных технологий является снижение их стоимости, которое порождается конкуренцией между фирмами, желающими привлечь новых пользователей по мере удовлетворения потребностей в услугах связи категорий населения с более высокими доходами.

Так, в США с 1984 по 1999 гг. количество пользователей мобильных телефонов возросло со 100 тыс. до 100 млн. При этом средняя стоимость услуг упала с 2 тыс. дол. до 180 дол. при возросшем качестве услуг. В случае, если бы правительство изначально компенсировало компаниям убытки от оказания услуг мобильной связи наименее платежеспособным клиентам, компании не имели бы значительного стимула к снижению издержек, как это и происходит во всех случаях применения «затратного ценообразования», широко практикующегося в регулировании естественных монополий и приводящего к «консервации» существующих технологий и структуры издержек.

Итак, сутью всех важнейших частей Федерального закона «О связи» (радиочастотное регулирование, присоединение, тарифное регулирование, универсальные услуги связи) является отказ от конкуренции.

В такой ситуации каждый из участников отрасли связи может быть недоволен отдельными аспектами системы. Так, операторов мобильной связи может не устраивать порядок выдачи лицензий на использование спектра, а традиционные операторы могли бы предпочесть не присоединять конкурентов или не присоединяться к навязываемым им присоединяющим операторам связи.

Однако система в целом внутренне вполне согласована и может поддерживаться участниками рынка: антиконкурентное содержание системы способно покрыть убытки от тех или иных регулятивных решений. Основными же потерпевшими оказываются вовсе не участники рынка, а те, кто благодаря деятельности государства ими не стал, а также потребители.

Как и любой административный рынок³⁰, российская отрасль связи не подлежит частичным реформам, которые могут нарушить созданный баланс компенсаций и обязанностей участников рынка, и привести отрасль к краху. Положительный эффект может принести только фундаментальная реформа, которая отражала бы внутреннюю логику функционирования системы и предусматривала бы одновременный демонтаж социальных обязательств участников и государственной защиты операторов связи от конкуренции.

В частности, должен быть осознан негативный вклад антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях в развитие отрасли, отменено регулирование тарифов на услуги связи и услуги присоединения, введена частная собственность на радиочастотный спектр, а также закреплен вывод оказания универсальных услуг связи из отраслевой проблематики в социальную³¹.

---