Власть на местах: принципы организации

В.У. – Мы знаем немало случаев, когда планы и реалии не совпадали. Та сфера, которую Вы уже второй год изучаете в Вашей лаборатории, - муниципальная власть, муниципальный уровень власти – не исключение. Ведь это тот властный уровень, который ближе других к живому конкретному человеку. Давайте мы об этом поговорим достаточно подробно. И начну я с вопроса: где, в каких регионах вы проводили исследования? Насколько они, как говорят социологи, репрезентативны?

И.С. – В нашей большой стране провести репрезентативное глубокое исследование того, как организовано местное самоуправление, достаточно сложно. Поэтому мы выбрали несколько регионов. В прошлом году мы были в Калужской области, Новгородской области, Тюменской области. В этом году мы были в Ленинградской и Астраханской областях. Возможно, мы затронем в нашем исследовании еще несколько регионов. Мы постарались посмотреть, как работает местное самоуправление в условиях самых разных форм организации этого института.

В.У. – А формы не одинаковые?

И.С. – Нет, формы не одинаковые. Наше законодательство по местному самоуправлению, которое существовало до настоящего момента (сейчас, как знают наши слушатели, принят новый закон о местном самоуправлении), так вот, наше законодательство, которое существовало раньше, в общем, позволяло организовывать местное самоуправление в каждом регионе по-разному. И получилось, что в некоторых регионах у нас органы местной власти находятся на уровне отдельных поселений. Иногда даже отдельных деревень. В других регионах  они находятся только на уровне районов, то есть это гораздо более крупные образования. А есть и такие регионы, где местные органы власти есть и на уровне районов, и на уровне поселений.

В.У. – Разнообразие какое!

И.С. – Вот, собственно, эту последнюю модель и предложили разработчики нового закона о местном самоуправлении ко всеобщему универсальному внедрению.

В.У. – Двухуровневую?

И.С. – Да, двухуровневую модель.

В.У. – И вы, изучая это все, могли сравнивать, какая из этих моделей работает лучше? Эффективнее?

И.С. – Во всяком случае, мы старались выбирать такие регионы, где это сравнение наиболее простое. Например, в Калужской области: в части области – одноуровневая модель (только районы), а в части области – двухуровневая модель (есть и поселения, и районы). Или в Тюменской области: до начала 2000-х годов практически на всей территории были поселения, а потом перешли к районной модели. Выбор таких регионов позволил нам облегчить сравнение, потому что, когда сравниваешь разные регионы, всегда можно сказать, что исходные условия разные, что есть какие-то факторы, которые влияют на данные процессы, не связанные с местным самоуправлением. А когда сравниваешь разные модели в рамках одного региона, это, конечно, проще.

В.У. – А что же лучше, что эффективнее? Скажем, в Калужской области и такая модель работает, и такая. Какая же лучше, по-простому?

И.С. – На самом деле, вот так ответить на этот вопрос я не берусь. Что такое «лучше»?

В.У. – «Лучше» - когда людям живется лучше.

И.С. – Чтобы людям жилось лучше, должны выполняться самые разные условия. У нас так построена наша система, например, межбюджетных отношений, что от деятельности местных органов не очень зависит, сколько у них будет денег. В основном это зависит от того, как вышестоящие органы, регионы делят бюджет. Одним дали больше  по каким-то причинам, другим – меньше. Получается, что там, где дали больше, люди живут лучше, а там, где дали меньше, люди живут хуже.

В.У. – И эти причины не всегда объективны. Это может быть, например, личное отношение губернатора к местному руководителю.

И.С. – Может быть. Поэтому мы ставили немножко другую задачу. Мы пытались понять, какие функции способна выполнить та или иная модель местного самоуправления, а какие не способна. И какие ожидания, связанные с проведением реформы, могут оправдаться, а какие ожидания либо вообще вряд ли оправдаются, либо для того, чтобы они оправдались, нужно создавать какие-то дополнительные условия или усиливать какие-то элементы реформы. Могу привести один пример, очень яркий и наглядный. Считается, и это абсолютно универсальное мнение у нас и в зарубежных исследованиях, что чем больше мы приближаем местные органы к населению, тем более активное участие принимает население в решении местных дел, тем более активно оно сотрудничает с властью. И вроде бы эта абсолютно универсальная идея была положена в основу реформы в том смысле, что на всей территории страны предполагалось создать местные органы власти, которые приближены к населению.

В.У. –  То есть это считалось аксиомой.

И.С. – Абсолютно. Мы решили эту аксиому проверить. Насколько я понимаю, никто никогда и не пытался ее особо проверять. Вроде бы это было очевидно. Результаты проверки этой аксиомы многих наших коллег из экспертного сообщества повергли в шок. Мы выяснили, что в тех условиях, которые сложились сейчас у нас (и пока не было ни одного примера, который бы опровергал это утверждение) само по себе приближение местных органов к населению не дает эффекта усиления участия населения в решении местных вопросов. Даже в тех регионах, где достаточно длительное время местное самоуправление было организовано в виде поселений, нам рассказывали абсолютно вопиющие вещи, когда люди, утопив ведро в местном колодце, шли в местный бюджет требовать 80 рублей на покупку нового ведра. Почему так? Представляется, что вся эта система построена сейчас у нас так, что как только на уровне поселения появляется некий бюрократический аппарат, появляется бюджет (в который не люди платят непосредственно налоги, зная, что они заплатили, и тем самым они местную власть должны проконтролировать, как она их деньги истратит, а этот бюджет дается сверху с регионального уровня),  люди сразу чувствуют, что кто-то должен о них заботиться, кто-то должен покупать ведра, утопленные в колодце, и сами этими вопросами заниматься перестают. То есть оказывается, что само по себе приближение власти к населению не дает нам еще того эффекта, который мы бы хотели получить. И вот здесь реформа финансовых отношений, наверное, была бы ключевой. Потому что, представьте себе,  Вы получаете некую зарплату. Вы на эти деньги хотите купить книги ребенку, купить туфли жене. Вместо этого часть этих денег…

В.У. –  Это еще не полный список, там еще много чего можно…

И.С. – Да, можно. Вместо того чтобы делать все это, Вы берете часть этих денег и качестве, например, налога на недвижимость отдаете местным органам власти. Наверное, зная, что Вы эти деньги могли потратить на туфли жене, а отдали их местным органам власти, Вас заинтересует, что с этими деньгами местные органы власти сделали.

В.У. – Уж жену это заинтересует точно.

И.С. – Точно. И Вас, наверное, заинтересует.

В.У. – И меня, скорей всего, да.

И.С. – В этой ситуации, как представляется, можно ожидать, что люди действительно будут интересоваться, что делают их местные органы власти. А когда местный бюджет формируется за счет каких-то непонятных налогов, за счет денег, которые Вы никогда не видели, даже если Вы знаете, что часть этих денег вычли из Вашей зарплаты в бухгалтерии и заплатили каким-то образом в местный бюджет, Вы этого не чувствуете, Вы этого не ощущаете. И в Вашей жизни есть много других дел, кроме того, чтобы интересоваться, что делает Ваш орган местного самоуправления. Вы будете этим интересоваться только тогда, когда возникнет какая-то острая конфликтная ситуация.

В.У. – Это правда. Ваше увлечение – путешествия. В этом исследовании Вы сами-то путешествовали по России?

И.С. – Мы путешествовали очень много. То количество муниципальных образований, которые мы сами посетили, исчисляется десятками. В той же Тюменской области, насколько я помню, я была раза три. В Калужской – примерно столько же.

В.У. – То есть Ваше увлечение путешествиями удалось совместить с профессиональными интересами. Ирина Викторовна, встречались ли Вам такие муниципальные образования, где все-таки, несмотря на то, что и это плохо, и это, денег мало, находятся люди, которые (конечно, сейчас на энтузиазме мало что можно сделать, сейчас можно всю большую нашу страну прошерстить, но Корчагина с горящим взором не найдешь днем с огнем) как те лягушки со сметаной – барахтаются и взбивают масло?

И.С. – Есть. За время наших путешествий по регионам России нам встретилось, пожалуй, три таких случая. Что интересно, два из этих трех случаев были не в тех муниципалитетах, которые приближены к населению, в которых, вроде бы, такая практика должна была бы быть наиболее активной. Два из этих трех примеров были в районах. Нам кажется, что если муниципалитет существует на уровне района, то есть район – и больше ничего нет. На самом деле это ведь не так. Потому что внутри района есть поселки, есть сельсоветы. Они не являются самостоятельными муниципальными образованиями, но, тем не менее, выполняют очень важные функции. Иногда большинство функций по жизнеобеспечению населения берут на себя именно эти структуры, не обладающие муниципальным статусом. В той ситуации, когда им приходится брать на себя эти функции, а аппарата особого нет, всего 2-3 человека, не больше, и денег особых нет, потому что живут они на смете, никакого бюджета у них нет, единственный резерв, который остается, - это работать с местным сообществом. И когда находятся действительно яркие лидеры, которые начинают работать с этим местным сообществом: и с местным населением, и с местными предпринимателями, да иногда и с дачниками, например (в некоторых случаях это очень важный резерв в местной деятельности: и компьютер подарят, и бабушкам помогут газ провести; много таких интересных случаев нам рассказывали), - вот в  этой-то ситуации оказывается, что участие населения в решении местных вопросов становится гораздо более активным. Нельзя сказать, что это от хорошей жизни. Скорее, это отражение того, что других вариантов совсем нет. Но мы видели, например, реально функционирующие добровольные пожарные дружины, не на бумаге.

В.У. – А где это такое? Чтобы народ знал.

И.С. – В Новгородской области. Когда люди поняли, что не успевают приезжать пожарные машины вовремя. И такая это услуга, что приехал на полчаса позже – и уже можно совсем даже и не приезжать. И люди поняли, что рассчитывать им не на кого, и стали организовывать эти добровольные пожарные дружины сами, практически работая безвозмездно. И население, которое они обслуживают, собирает добровольные взносы на то, чтобы эти люди выполняли подобные функции. Мы сталкивались и с другими случаями, когда, например, в 30-градусный мороз произошла авария и нужно было срочно заменить насос. Руководитель сельсовета взяла у населения деньги в долг и срочно купила этот насос. И удалось не заморозить в 30-градусный мороз всю систему. Дальше уже каким-то образом она урегулировала этот вопрос с районом, вернула населению деньги. Очевидно, что должны существовать реальное местное сообщество и реальный контакт между властью и населением, чтобы люди решились  отдать деньги в долг и решить эту проблему.

В.У. – С одной стороны, я с Вами согласен. Должно быть сообщество и должен быть контакт. С другой стороны, это описывается старой фразой – «голь на выдумки хитра». Все-таки, наверное, система должна быть такая, чтобы не надо было ничего выдумывать. Пока этой системы нет, но, может быть, появится в ближайшем будущем? 

И.С. – Я согласна. То, о чем мы говорили раньше, если люди платят местные налоги в местный бюджет официально, легально, не собирая каким-то непонятным образом деньги на финансирование тех же пожарных дружин или на ремонт дорог или еще на какие-то случаи, когда просто этих денег нигде больше нет, тогда, действительно, подобный контакт возникает. В очень многих западных странах люди добровольно и часто на безвозмездной основе участвуют в решении вопросов местного значения. Но они знают, что это их сообщество, это то место, где они живут, это то место, где они платят деньги, и, соответственно, они должны делать все, чтобы жизнь здесь была лучше. Причем это не пустые слова, это реальные ощущения людей.

В.У. – Это западная модель. То, что у нас сейчас принято и то, как у нас будут реформироваться муниципальные образования – это ведь не особый российский путь, это мы взяли у кого-то. Да?

И.С. – Очень активно при разработке данной модели использовался германский опыт. Этого никто не скрывал. Очень часто в ходе реформ мы брали, заимствовали какие-то формы организации из других стран. Это естественно, потому что ждать, пока это вырастет, как оно росло в течение столетий на Западе – мы этого никто не дождемся, и не известно, как это оно тогда вырастет. Здесь очень важно понимать, на какую почву сажаем мы это экзотическое, выращенное в совершенно иных условиях растение. И, в частности, поэтому в рамках нашего исследования мы старались обратить внимание на те регионы, где уже сейчас существует двухуровневая структура. Потому что, наверное, зачатки и каких-то позитивных форм, и каких-то конфликтов, которые могут быть при проведении реформы, должны быть видны  в тех регионах, где такая система, конечно, не полностью в том виде, в каком она будет внедряться в ходе реформы, но, тем не менее, существует. И надо сказать, что мы выявили достаточно серьезную угрозу и достаточно серьезный момент, на который нужно будет обращать внимание, когда реформа будет внедряться. Система оказалась достаточно конфликтна.

В.У. – Вот эта двухуровневая?

И.С. – Да. Потому что на одной территории существуют две власти. Обе власти выбраны населением. Обе власти, несмотря на формально существующее разделение функций, чувствуют себя ответственными за то, как на их территории живет население, но совершенно по-разному могут представлять себе, каким образом надо организовывать местные дела.

В.У. – Они начинают еще, кроме всего, выяснять, кто круче. Неизбежно, люди живые, появляются амбиции, появляются противостояния. Это как губернаторы и мэры.

И.С. – Да, естественно. Здесь воспроизводится тот же конфликт. И последствия этого конфликта, опять же, принципиально зависят от того, как построена система финансов. Потому что если оба уровня финансово не зависимы друг от друга, тогда каждый организует свою часть ответственности так, как он считает нужным. Ну а конфликты существуют в любой системе. Ситуация становится совсем тяжелой, когда верхний уровень – районный уровень - так или иначе получает возможность контролировать финансы нижнего уровня. В этом случае противостояние становится абсолютно силовым. И нужно понять, что  как бы мы ни строили систему, мелкие отдельные муниципальные образования на уровне поселений всегда политически будут слабее районов. И если районы получат возможность эту политическую компоненту использовать, к сожалению, последствия могут быть достаточно печальными. Потому что, посмотрите, если у вас есть районы, а поселений нет, у руководителя района могут быть самые разные отношения с руководителями сельсоветов. Тем не менее, во-первых, он их назначает. Во-вторых, просто потому, что район как выборная власть несет ответственность за то, что происходит на всей территории, не может он смету одного из сельсоветов, потому что не нравится руководитель, взять – и на 90% уменьшить. Поэтому подобные конфликты здесь не столь остры, не столь серьезны. Но тоже бывают. Бывают какие-то межнациональные проблемы: руководитель – татарин, татарским селам дается больше денег. Бывают такие вещи. Но они не выходят за рамки относительно спокойно регулируемого конфликта. А вот когда есть поселения, и районы не отвечают за то, как эти поселения функционируют, но контролируют их финансы – вот тут начинаются основные проблемы. Потому что здесь районы стремятся сосредоточить в своих руках максимальную долю финансовых ресурсов. А что тогда получается с поселениями? Реальных средств на то, чтобы решать проблемы местного значения, на то, чтобы оказывать услуги людям, проживающим на их территории, у них почти не остается. Но они – власть, они выбраны населением. И основным полем их деятельности оказывается конфликт с районом.

В.У. – То есть они все силы кидают туда, они занимаются разрешением этого конфликта, а не занимаются тем, ради чего существуют.

И.С. – Да, причем не потому, что они плохие. У них нет ни средств, ни политических возможностей этим заниматься.

В.У. – То есть в этом двухуровневом механизме местного самоуправления уже заложена мина – не мина, замедленного – не замедленного, но такой червячок есть.

И.С. – В нем заложена некая потенциальная угроза, которую нужно видеть, которую нужно отслеживать. Формально по закону поселения районам не подчиняются. Ни в какой форме. И это – одно из важнейших идеологических направлений, заложенных в законе. Каждый уровень местного самоуправления независим и никакого взаимного подчинения нет. Но идеология – это одно, а реальная практика – это другое. То, что мы увидели в ходе нашего исследования, это то, что отношения, растущие из нашей действительности, они – другие. Они как раз связаны с отношениями подчинения, с отношениями политического давления районов на поселения. И существует очень большая угроза, что именно эти выросшие на нашей почве отношения смогут модифицировать, исказить те идеи, которые заложены в законе.

В.У. – То есть нужно вовремя вмешаться и вовремя, может быть, внести какие-то поправки в закон?

И.С. – Да. Во всяком случае, нужно очень тщательно отслеживать проведение реформы и, возможно, очень всерьез еще раз обратить внимание на проблему финансовой автономии каждого из уровней муниципальной власти. Я еще раз хочу сказать: ключевой вопрос – это финансы. Потому что если оба уровня финансово независимы, все равно политические факторы действуют, но все-таки уже не настолько серьезно.

В.У. – У вас будет ли возможность донести результаты ваших исследований, ваши выводы и то, что Вы сейчас говорили, до людей, которые принимают решения?

И.С. –  Мы на это, безусловно, надеемся. Все результаты наших исследований будут опубликованы в полном объеме к концу этого года. Сейчас мы стараемся всеми возможными способами доносить эти результаты и до общественности и до тех, кто занимается разработкой и внедрением реформы. И мы надеемся, что эти факторы будут учтены.

В.У. – Я благодарю Вас.