Проблемы разграничения доходных источников и межбюджетного выравнивания при реформировании межбюджетных отношений и местного самоуправления

Начиная с 2000 года в Российской Федерации были осуществлены серьезные меры по реформированию российской налоговой системы. С 2001 года был резко ограничен уровень оборотных налогов – был отменен налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, до 1% снижена ставка налога на пользователей автодорог. Государственной Думой принята и с 1 января 2001 года вступила в действие специальная часть Налогового кодекса, состоящая из четырех глав, касающихся подоходного налога с физических лиц, социального налога, налога на добавленную стоимость и акцизов. В 2001 году были дополнительно приняты главы Кодекса, посвященные налогу на прибыль организаций, налогу на добычу полезных ископаемых, налогу с продаж. В 2002 году Налоговый кодекс был дополнен главами, регулирующими налогообложение в рамках специальных налоговых режимов (налогообложение малого и среднего бизнеса, сельскохозяйственных производителей), а также главами о транспортном налоге и налоге на игорный бизнес. Начиная с 2003 года был полностью отменен последний налог с оборота – налог на пользователей автомобильных дорог. В ближайший год основная часть налоговой реформы должна быть полностью завершена.

Предпринятые в 2000 - 2002 годах меры по существу представляют собой радикальную налоговую реформу. Ведена плоская шкала подоходного налогообложения с отменой целого набора льгот; отчисления в социальные внебюджетные фонды объединены в единый социальный налог с понижением совокупной ставки и введением регрессивной шкалы, лучше отвечающей экономическому назначению данных платежей; рационализирована система косвенного налогообложения, включающая НДС и акцизы. Важнейшим событием является реформа налогообложения прибыли предприятий: существенное снижение ставки налога при отмене всех льгот создает для предприятий равные условия конкуренции. Радикальным изменениям подверглась система налогообложения в добывающих отраслях путем замены налогом на добычу полезных ископаемых платы за пользование недрами, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акцизов на нефть. Была полностью изменена система налогообложения малого и среднего бизнеса.

Однако следует отметить, что при проведении налоговой реформы основное внимание уделялось совершенствованию общей техники налогообложения, что на данном этапе реформирования налоговой системы представляется абсолютно оправданным. Вместе с тем, необходимость проведения структурных реформ, реформ жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, организационных, финансовых и территориальных основ местного самоуправления выводит на первый план решение вопроса о построении эффективной системы разграничения полномочий в области налогообложения и распределения бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы как одного из основных элементов следующего этапа налоговой и бюджетной реформы.

Проведение указанного элемента налоговой и бюджетной реформы сводится к решению следующих задач:

1) Законодательное разграничение налоговых полномочий между уровнями государственной власти и управления в соответствии с общепринятыми критериями эффективности распределения компетенции в области налогообложения в государстве с многоуровневой системой публичной власти.

2) Эффективное разграничение доходных источников между бюджетами различных уровней, максимально приближенное к распределению объема собственных, решаемых каждым уровнем задач в области предоставления бюджетных услуг.

3) Учитывая высокую степень как межрегиональной, так и межмуниципальной дифференциации доходного потенциала и стоимости предоставления бюджетных услуг, особое значение приобретает задача построения эффективной системы межбюджетных трансфертов на федеральном и региональном уровнях, которая, с одной стороны, обеспечивала горизонтальное выравнивание возможностей по предоставлению бюджетных услуг, а с другой стороны, – создавала стимулы для приложения оптимальных налоговых усилий и эффективного использования бюджетных средств.

Рассмотрим подробнее возможные способы решения каждой из перечисленных задач.

1. Законодательное разграничение налоговых полномочий между уровнями государственной власти и управления

В рамках решения первой задачи представляется целесообразным принятие комплекса мер по совершенствованию системы распределению полномочий в отношении налогов и налоговой политики. При этом следует учитывать, что в соответствии с экономической теорией общественного сектора принято два основных подхода к разграничению налоговых полномочий: традиционный подход и подход с позиций теории общественного выбора.

В соответствии с традиционным подходом разграничение налоговых полномочий должно производиться в соответствии со следующими основными принципами [1] .

1) Органы государственной власти среднего и, в особенности, нижнего уровня должны располагать полномочиями по налогообложению наименее мобильных видов налоговой базы. Федеративное (многоуровневое) государство должно решать задачи эффективности использования ресурсов на национальном уровне, что означает необходимость устранения искажающих эффектов межтерриториальной разницы в налоговых ставках на распределение ресурсов. При передаче полномочий по взиманию, к примеру, налогов на доход (база которых сравнительно мобильна) на нижние уровни власти подобная эффективность будет достигаться только при налогообложении дохода по принципу юрисдикции его получателя, т.е. в том административно-территориальном образовании, резидентом которого он является [2] . Как уже упоминалось выше, применение такого принципа требует значительных и не всегда результативных затрат на налоговое администрирование, выражающееся прежде всего в "поиске" и подведении под налогообложение доходов юридического лица или индивидуума, полученных за пределами территории их регистрации.

Решение данной проблемы состоит в установлении единых налоговых ставок (и, по возможности, налоговых льгот) на всей территории страны, несмотря на то, что такое решение снижает степень децентрализации государства. На нижние уровни управления следует передать полномочия по взиманию налогов, база которых в наименьшей степени подвержена межтерриториальной перемещаемости. Такое распределение будет эффективно не только с точки зрения национальных интересов, но также интересов местных органов власти, т.к. немобильная налоговая база уменьшает возможности ее утечки в другие административно-территориальные образования.

Таким образом, с точки зрения рассматриваемого критерия налоги на доход, а также налоги на потребление целесообразно регулировать на национальном уровне бюджетной системы. Полномочия по регулированию налогов на потребление, а также налогов на заработную плату, возможно передать на средний субнациональный уровень управления. А такие налоги, как налоги на имущество, на недвижимость, на землю, эффективнее всего администрируются на субнациональных уровнях, не приводя к снижению эффективности распределения ресурсов на национальном уровне.

2) Прогрессивные налоги на доход физических лиц на субнациональном уровне могут быть установлены только при возможности администрирования "глобальной" налоговой базы на уровне территориального образования. Как уже упоминалось выше, для предотвращения искажений в межтерриториальном размещении ресурсов, доход индивидуума либо фирмы должен облагаться налогом по ставкам и правилам того территориального образования, к которому относится данный субъект (т.е. налоговая база должна быть "глобальной" — независимо от территории получения дохода). При этом если доход был получен на территории иных регионов или муниципалитетов, то налогоплательщику в данном территориальном образовании должен быть предоставлен налоговый кредит, т.к. его доход подлежит налогообложению в ином месте.

Требование о "глобальности" налоговой базы трудновыполнимо с точки зрения администрирования в отношении налога на доход корпораций, но достижимо при налогообложении дохода физических лиц в случае, если административно-территориальные образования достаточны велики, во-первых, чтобы обеспечить ресурсы для администрирования доходов нерезидентов на данной территории и доходов нерезидентов на иных территориях, а во-вторых, чтобы при невозможности такого администрирования невыполнение требования о "глобальности" налоговой базы не вносило серьезных искажений в межтерриториальное распределение ресурсов.

3) Полномочия по регулированию прогрессивного налогообложения, направленного на достижение целей перераспределения дохода, должны быть закреплены за федеральным (национальным) уровнем власти. Данное правило следует из положения о том, что полномочия по регулированию прогрессивного налогообложения в целом должны принадлежать национальным властям. Если задачей федерального правительства является проведение политики перераспределения доходов на общегосударственном уровне независимо от принадлежности индивидуумов к тому или иному территориальному образованию, то и правила прогрессивное налогообложение, служащего этим целям, должны быть едиными на территории всего государства.

При передаче полномочий по проведению политики перераспределения дохода на субнациональный уровень неизбежно возникновение более или менее благоприятных юрисдикций для групп населения с различными доходами. При этом каждый индивидуум будет выбирать для себя место проживания с точки зрения проводимой там политики по перераспределению дохода. Такое положение приведет к значительному росту издержек на достижение эффективности, а впоследствии — к отказу от перераспределения дохода.

4) Полномочия по регулированию налогов, способных выполнять стабилизационную функцию, должны быть закреплены за национальными властями, в то время как субнациональные налоги должны быть циклически устойчивыми. Использование инструментов фискальной политики для целей экономической стабилизации является преимущественной функцией национальных властей. В многоуровневой системе государственной власти использование стабилизационных механизмов на субнациональном уровне приводит к значительным потерям, что минимизирует контроль за совокупным спросом. Кроме того, национальное правительство имеет приоритет в использовании механизмов кредитной и долговой политики. Таким образом, эффективными субнациональными налогами являются налоги, поступления которых обладают высокой степенью устойчивости к циклическим колебаниям (налоги на имущество и налоги на потребление), в то время как налоги с встроенной гибкостью к циклическим колебаниям (налоги на доход физических и юридических лиц) должны быть приоритетом национальных властей.

5) В случае если налоговая база неравномерно распределена по территории страны, полномочия по ее налогообложению должны принадлежать национальным властям. Очевидно, что значительная наделенность природными ресурсами может позволить субнациональным властям оказывать государственные услуги по низким "налоговым ценам" (т.е. за счет относительно низкого уровня налогообложения), что может привести к неэффективному использованию ресурсов [3] . Таким образом, полномочия по налогообложению природных ресурсов, неравномерно распределенных по территории страны, должны принадлежать центральному правительству, даже если данное утверждение входит в противоречие с первым из приведенных правил распределения доходных полномочий, которое предписывает наделять различные уровни власти налоговыми полномочиями в соответствии с мобильностью соответствующих налоговых баз.

6) Целевые налоги на пользователей общественных благ, а также платежи за пользование общественными благами применимы на всех уровнях государственной власти. Полномочия по регулированию указанных видов налогов и платежей должны принадлежать различным уровням государственной власти в зависимости от характера совокупности получателей соответствующих общественных благ.

С позиций теории общественного выбора распределение налоговых полномочий между органами власти и управления различного уровня следует производить с учетом следующих принципов [4] .

Во-первых, любая политическая децентрализация государства должна сопровождаться децентрализацией как расходных, так и доходных полномочий. При закреплении полномочий по налоговому регулированию за национальными органами власти, сопровождающееся передачей доходов на нижние уровни бюджетной системы в виде грантов, теряется связь между расходами органов власти по предоставлению общественных благ и их доходами.

Во-вторых, в случае распределения налоговых полномочий между органами власти нескольких уровней население территории должно нести бремя по уплате налога в той степени, в которой оно получает выгоды от производимых национальным правительством общественных благ.

В-третьих, для обеспечения межтерриториальной конкуренции и повышения эффективности налоговой системы субнациональные налоги должны вводиться на мобильную налоговую базу.

С учетом рассмотренных выше теоретических подходов, а также принимая во внимание особенности межбюджетных отношений в России, по нашему мнению, в рамках реформирования бюджетного федерализма необходимо принятие следующих мер.

1. В условиях существования закрытого перечня региональных и местных налогов и отсутствия у субъектов Российской Федерации и муниципальных образований полной свободы в определении ставок по ним возможности регионов и муниципальных образований по мобилизации собственных доходов представляются весьма ограниченными.

В то же время, исходя из требований обеспечения относительно равной налоговой нагрузки на налогоплательщиков всех регионов и простоты налоговой системы, радикальное расширение налоговых полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления представляется нецелесообразным. В качестве компромиссного решения этой проблемы представляется целесообразным предоставить субъектам Российской Федерации права устанавливать надбавки к ставкам федеральных налогов в случаях и в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации. Аналогичным образом предлагается предоставить органам местного самоуправления право устанавливать надбавки к ставкам региональных налогов в случаях и в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом и законами субъектов Российской Федерации о соответствующих налогах. Институт надбавок к ставкам местных налогов предлагается использовать и при разграничении доходов от уплаты местных налогов между бюджетами городских и сельских поселений и муниципальных районов.

Необходимость введения института надбавок к ставкам федеральных, региональных и местных налогов обусловлена не только потребностью в обеспечении большей степени налоговой автономии субфедеральных властей. Как будет показано далее, в ближайшем будущем представляется оптимальным переход к новой концепции разграничения доходных источников между бюджетами различных уровней, предполагающей зачисление доходов от федеральных, региональных и местных налогов, соответственно, в федеральный, региональные и местные бюджеты с перераспределением доходов финансовыми органами либо органами казначейства в виде межбюджетных трансфертов (выделяемых как в виде установления нормативов закрепления регулирующих налогов, так и прямых перечислений из бюджета).

2. Представляется целесообразным внесение следующих изменений в налоговое законодательство, регламентирующих разграничение налоговых полномочий между органами власти и управления различного уровня применительно к отдельным налогам.

 Налог на прибыль организаций. В отношении налога на прибыль организаций необходимо в среднесрочной перспективе сохранить право органов власти субъектов Федерации на изменение ставки налога в пределах сумм, поступающих в бюджеты субъектов Федерации. Возможно, в перспективе будет целесообразен переход к взиманию налога по единой федеральной ставке с едиными правилами определения налоговой базы с расщеплением налоговых доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. 

Одновременно необходимо ликвидировать обязательное зачисление доли налога на прибыль в местные бюджеты вследствие создаваемых искажений и трудностей налогового администрирования.

В случае признания нецелесообразности полной передачи полномочий по установлению ставки налога на прибыль федеральным властям, возможно введение федерального налога на прибыль, который взимается по ставке 20% и поступления которого распределяются между федеральным и региональными бюджетами в соответствии с пропорциями, установленными федеральным бюджетным законодательством, а также региональной надбавки к федеральной ставке в размере до 5%, устанавливаемой органами власти субъекта Федерации.

 Акцизы. В целях компенсации сокращения налоговых полномочий органов власти субъектов Федерации возможно предоставление органам власти субъектов Федерации права по введению дополнительных (по сравнению с федеральными) ставок акцизов на отдельные виды товаров (алкогольная и табачная продукция, бензин). При этом в случае введения дополнительных региональных ставок акцизов их взимание необходимо осуществлять на стадии оптовой продажи продукции на территории субъектов Федерации.

Платежи за пользование природными ресурсами. В целях увеличения налоговой автономии субнациональных властей, возможно, следует рассмотреть вопрос о передаче отдельных полномочий по установлению налогов на добычу общераспространенных полезных ископаемых на региональный и (или) местный уровень.

Налоги на имущество (налог на недвижимость). Существующий проект Второй части Налогового кодекса относит налог на недвижимость (включающий в себя взимаемые в настоящее время налоги на имущество в части недвижимого имущества, а также земельный налог) к региональным налогам. Очевидно, что налоги на имущество как налоги с наименее мобильной базой, целесообразно относить именно к местным налогам с наделением муниципальных властей правом устанавливать ставку налога в пределах, ограниченных Налоговым кодексом, а также с зачислением поступлений налога в местные бюджеты. Однако перевод налогов на имущество в категорию местных налогов может вызвать проблему чрезмерной бюджетной обеспеченности отдельных муниципалитетов, в которых расположены крупные промышленные предприятия с высокой стоимостью основных фондов и (в случае взимания действующего варианта налога на имущество предприятий) производственных запасов. В результате, органы власти таких муниципалитетов будут иметь стимулы к установлению пониженных налоговых ставок.  

В ближайшее время (до введения налога на недвижимость) возможно наделение муниципальных властей правом увеличения ставки налога на имущества предприятий в размере до 3% (как вариант – на 1 п.п. в дополнение к региональной налоговой ставке) с зачислением соответствующих доходов в муниципальные бюджеты – полностью либо в действующей пропорции (равными долями в бюджет субъекта Федерации и муниципального образования). Также возможен переход к зачислению установленной законом пропорции доходов в бюджеты муниципальных образований исходя из численности населения муниципальных образований (т.е. по подушевому принципу).

При введении налога на недвижимость возможен вариант введения двух налогов на недвижимость – местного налога на недвижимость организаций, полномочия по установлению которого принадлежат муниципальным районам, а также местного налога на недвижимость физических лиц, полномочия по установлению которого принадлежат городским и сельским поселениям. Однако и при введении данного варианта остается неразрешенным вопрос чрезмерной бюджетной обеспеченности крупных муниципальных образований (либо муниципальных образований, имеющих на своей территории крупных плательщиков данного налога).

Отдельно следует отметить необходимость скорейшего перехода на взимание действующих налогов на имущество физических лиц и предприятий в части недвижимого имущества на основании рыночной оценки стоимости недвижимости, что позволит создать существенные стимулы как к повышению справедливости налогообложения, так и будет способствовать расширению доходной базы региональных и местных бюджетов.

В целях расширения доходной базы региональных и местных бюджетов представляется целесообразным рассмотреть вопрос об отмене части льгот по налогу на имущество предприятий, – в первую очередь, федеральных бюджетных учреждений и организаций, органов законодательной и исполнительной власти, внебюджетных фондов. Включение соответствующих сумм налога в сметы финансирования данных учреждений будет способствовать более справедливому и равномерному распределению налоговых доходов по территории страны. Отмену федеральных льгот по налогу на имущество для автомобильных и железных дорог, линий электропередачи, трубопроводного транспорта, сельскохозяйственных предприятий также следует рассматривать как один из способов повышения доходной базы субнациональных бюджетов.

 Налог с продаж. В отношении налога с продаж необходимо придерживаться положения закона "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", одобренного Государственной Думой в третьем чтении, об отмене данного налога, начиная с 1 января 2004 года. Необходимость отмены налога с продаж связана с тем, что при существующей системе распределения полномочий в области налогового администрирования непропорциональный росту налоговых доходов рост издержек на администрирование налога с продаж (непропорциональность роста административных издержек и налоговых доходов обусловлена в данном случае тем, что два различных налога – НДС и налог с продаж, – с различными системами отчетности взимаются фактически с одной и той же базы) полностью ложится на федеральные власти, в то время как доходы от данного налога поступают в консолидированные бюджеты субъектов Федерации. Также необходимо отметить необоснованный рост издержек налогоплательщиков, связанных с уплатой налога с продаж, при одновременном взимании налога с продаж и налога на добавленную стоимость. Начиная с 2003 года не обеспечиваются равные налоговые условия для всех потенциальных налогоплательщиков, поскольку налог с продаж не уплачивается при переходе организаций розничной торговли на специальные налоговые режимы для  субъектов малого бизнеса.

Следует отметить, что сохранение данного налога на долгосрочную перспективу и закрепление за ним роли одного из основных доходных источников региональных и местных бюджетов требует повышения налоговой ставки, а также увеличения затрат на улучшение системы налогового администрирования, так как контроль за уплатой налога с продаж связан с администрированием большого числа розничных торговых точек. С учетом ограничения на общий объем затрат на налоговое администрирование представляется более эффективным увеличивать затраты на администрирование налога на добавленную стоимость, особенно с учетом перспективного перехода на определение момента возникновения налоговых обязательств по методу начислений, введения единой пониженной ставки налога и необходимости принятия мер в области совершенствования системы возмещения налога.

Налогообложение малого бизнеса. В целях повышения эффективности налогообложения малого бизнеса, а также в целях повышения заинтересованности муниципальных властей в создании стимулов для развития предприятий малого бизнеса на своей территории, представляется целесообразным передача полномочий по установлению параметров налогообложения в рамках специального налогового режима налог на вмененный доход.

Земельный налог. В перспективе предлагается перевести данный налог в категорию местных налогов, предположительно, муниципальных районов с возможностью введения надбавки органами местного самоуправления городских и сельских поселений. Представляется необходимым отказаться от централизации части средств данного налога в бюджетах субъектов Федерации.

Транспортный налог. В целях обеспечения связи между объектом налогообложения и услугами, предоставляемыми региональными и местными властями, необходимо рассмотреть вопрос о возможности введения надбавок органами местного самоуправления муниципального района и городского, сельского поселения.

2. Эффективное разграничение доходных источников между бюджетами различных уровней

В рамках решения второй задачи реформы (эффективное разграничение бюджетных доходов) необходимо принятие следующих мер.

1. В бюджетном законодательстве (Бюджетном кодексе) необходимо установить долгосрочные нормативы закрепления налоговых доходов по федеральным налогам за бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. При этом, учитывая возможность введения региональными и местными властями надбавок к ставкам, соответственно, федеральных и региональных налогов, которые по своей сути близки к соответствующим региональным и местным налогам, в новой редакции Бюджетного кодекса возможно законодательное закрепление принципа "один налог – один бюджет". Одновременно "вертикальное" перераспределение налоговых доходов между бюджетами (т.е. передачу властями одного уровня бюджетных ресурсов в определенной доли налоговых доходов бюджетам нижестоящего уровня необходимо трактовать как перечисление межбюджетных трансфертов).

2. В целях обеспечения условий для создания эффективной и прозрачной системы "горизонтального" перераспределения бюджетных ресурсов между органами власти необходимо предусмотреть такой вид закрепления налоговых доходов, как распределение определенной доли налоговых доходов между муниципальными образованиями (субъектами Федерации) пропорционально численности населения (в виде дотаций).

3. Относительно принципов распределения доходов от отдельных налогов между бюджетами различного уровня необходимо отметить следующее.

Установление нормативов распределения налоговых доходов между бюджетами различного уровня необходимо производить, среди прочего, с учетом такого критерия, как неравномерность размещения налоговой базы. Нами были произведены оценки неравномерности размещения базы налогообложения как на межрегиональном уровне, так и на уровне субъекта Федерации (на примере Курганской области). Соответствующие кривые Лоренца представлены на Рисунках 1 и 2.

Рисунок 1

Оценка межрегиональной неравномерности распределения базы основных налогов

Источник: расчеты автора по данным Министерства финансов РФ и Министерства РФ по налогам и сборам

Рисунок 2

Оценка межмуниципальной неравномерности размещения базы основных налогов (на примере Курганской области)

Источник: расчеты автора по данным Министерства финансов РФ

Из представленных на рисунках данных видно, что неравномерность размещения базы основных налогов, формирующих доходы бюджетов всех уровней, существенно отличается в зависимости от конкретного налога, а также от того, производится оценка на уровне федерации или одного субъекта РФ.

В связи с приведенными соображениями, по нашему мнению, целесообразно принятие следующих мер по разграничению доходных источников между бюджетами различного уровня.

В бюджетном законодательстве возможно предусмотреть распределение поступлений налога на доходы физических лиц между собственными бюджетами субъектов Федерации и бюджетами муниципальных образований. Такое распределение возможно в двух вариантах – с помощью разделения ставок, по которым налоговые доходы зачисляются в бюджеты различного уровня (либо установления пропорций распределения налоговых доходов между бюджетами различного уровня), а также путем распределения части налоговых доходов пропорционально численности населения муниципального образования. Каждый из двух перечисленных вариантов имеет свои достоинства и недостатки. Так, разделение налоговых поступлений между региональным и муниципальными бюджетами по доле в налоговой ставке (по доле в поступлениях) легко в администрировании (при условии сохранения плоской ставки налога), однако такой способ приведет к закреплению неравномерного размещения налоговой базы между муниципалитетами и возникновению проблемы бюджетной "переобеспеченности" отдельных муниципалитетов за счет недостаточности бюджетных доходов других. Второй вариант распределения более сложен в администрировании, однако его применение позволяет более равномерно распределить налоговые доходы между муниципальными образованиями, а также его удобнее использовать при взимании налога по прогрессивной ставке. Также возможно совмещение перечисленных вариантов зачисления поступлений подоходного налога в бюджеты муниципальных образований, когда в местные бюджеты направляется определенная пропорция доходов от налога на доходы физических лиц, поступающая с территории данного муниципального образования (либо зачисляется по определенной ставке), а определенная доля поступлений налога в бюджет субъектов Федерации распределяется между бюджетами муниципальных образований пропорционально численности проживающего в муниципалитетах населения.

Возможно совмещение первого и второго способа распределения налоговых поступлений путем фиксирования минимальной ставки, по которой налоговые доходы зачисляются в бюджеты муниципальных образований, а некоторую долю от оставшейся суммы (минимальное значение которой определено федеральным законодательством) – распределять между муниципальными бюджетами.

Наиболее рациональным вариантом реформирования системы распределения доходов от акцизов на алкогольную продукцию является переход на полное зачисление поступлений таких акцизов в федеральный бюджет. Возможно, такое перераспределение следует осуществлять с одновременным зачислением суммы, эквивалентной региональной части акцизов, в Фонд компенсаций, с целью финансирования расходов региональных бюджетов по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы (работникам образования) в пределах норм Единой тарифной сетки (в случае ее сохранения в виде обязательного к исполнению федерального расходного мандата) либо зачислением указанной суммы в Пенсионный фонд.

Несмотря на принятые изменения в налоговое и бюджетное законодательство, поступления налога на добычу полезных ископаемых в отношении углеводородного сырья с территории автономных округов, входящих в состав области (края), в бюджет данной области (края) осуществляются фактически за счет доли федерального бюджета. В связи с этим представляется рациональным переход в ближайшее время на общий порядок распределения поступлений налога на добычу полезных ископаемых для автономных округов, входящих в состав области (края), а в перспективе – переход на полное зачисление платежей за пользование неравномерно распределенными природными ресурсами в федеральный бюджет (возможно, с закреплением отчислений в бюджеты субъектов Федерации незначительной части поступлений налога на добычу полезных ископаемых с целью финансирования работ по возмещению экологического ущерба от добычи полезных ископаемых), а также индексацию ставок платежей за пользование общераспространенными полезными ископаемыми. Возможно, дополнительные налоговые доходы федерального бюджета следует направить на увеличение объемов федеральной финансовой помощи субъектам Федерации (как целевой помощи – на финансирование федеральных мандатов, так и выравнивающих трансфертов).

Также необходимо зафиксировать в федеральном законодательстве нормы о  зачислении налогов на добычу общераспространенных полезных ископаемых в бюджеты субъектов Федерации с распределением поступлений между региональным и местными бюджетами.

[1] Musgrave, Richard A. “Who Should Tax, Where and What?” // Tax Assignment in Federal Countries, ed. Charles E. McLure, Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983, pp.2-19.

[2] См.: Gordon, Roger H. "An Optimal Taxation Approach to Fiscal Federalism" // Quarterly Journal of Economics, XCVIII, November, 1983, pp. 567-586

[3] См.: Peter Mieszkowski "Energy Policy, Taxation of Natural Resources and Fiscal Federalism" // Tax Assignment in Federal Countries, ed. Charles E. McLure, Chapter 6, Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983, pp. 129-145

[4] См. Geoffrey Brennan and James Buchanan "Normative Tax Theory for a Federal Polity: Some Public Choice Preliminaries" // Tax Assignment in Federal Countries, ed. Charles E. McLure, Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983, p.59