Образованные и здоровые. Как менялась организация систем финансирования образования и здравоохранения в Европе и США

Ценность и даже самоценность образования, знания была известна и древним. В темные века образованность передавалась через монастыри, позднее через университеты и воспроизводилась, вполне осознанно, как и другие цеховые умения и навыки, в узких слоях потомственных юристов, докторов, финансистов, теологов, администраторов, судей, чиновников.

Френсис Бэкон писал в своем всеобъемлющем труде “Великое восстановление наук”:

“…одни люди стремятся к знанию в силу врожденного и беспредельного любопытства, другие – ради удовольствия, третьи – чтобы приобрести авторитет, четвертые – чтобы одержать верх в состязании и споре, большинство – ради материальной выгоды и лишь очень немногие для того, чтобы данный им от Бога дар разума направить на пользу человеческому роду”.

(Ф.Бэкон. Сочинения. М., 1977. Т. 1. С. 115.)

Но он же отчеканил:

“Очень часто наука приносит весьма сомнительную пользу, чтобы не сказать – никакой”.

(Ф.Бэкон. Т. 1. С. 368.)

***

К началу XIX века ведущие страны Западной Европы, занятые распрями между собой, были безусловными мировыми лидерами – в торговле, науке, технологиях, военном деле.

Уровень образования в Западной Европе был выше, чем в подавляющей части остального мира.

Сказывались более высокий уровень урбанизации, больший вес торговли и промышленности в структуре занятости.

При этом сама организация системы образования, по сути, не отличалась от той, что существовала в предшествующие столетия. Государство практически не участвовало в предоставлении образовательных услуг и организации обучения [1].

“Университеты стали, по выражению Жанна Ле Гоффа, “престижной корпорацией“. К концу Средних веков они предлагали власти “менее открытую среду, чем раньше“, становясь в большей степени “центрами профессионального образования на службе у государства, нежели центрами чистого научного и интеллектуального труда“”. (Ле Гофф. С. 133.)

“Знание, воплощенное университетом, очень скоро приняло вид силы, порядка. Это была “Ученость, вознесшаяся наравне со Священством и Властью“”. (Ж. Ле Гофф. “Другое средневековье”. “Университеты и государственная власть”. Екатеринбург, 2000. С. 129.)

В большей части Европы школы и университеты либо совсем не обременяли государственную казну, либо забирали из нее совсем немного. Их содержали, в основном, за счет местных или провинциальных доходов, ренты с земельных владений или процентов с капитала, который предоставляли специально для этого или сам государь, или, что чаще, меценаты. При этом давно осознавалось, насколько значимо распространение образования для экономики и общества [2].

В образовательном процессе наиболее активное участие принимала церковь, создавшая сеть воскресных школ, в которых чаще всего единственным учебным текстом было Святое Писание. Начальное образование держалось на благотворительных программах. В целом же образовательная система оставалась сословной, ориентированной на сохранение социальной стратификации [3].

***

Индустриализация, новый спрос на навыки и знания потребовали более высокого, чем прежде, уровня массового образования. Становится очевидной необходимость широкого распространения грамотности. Политическая активизация низших классов, их интеграция в политический процесс в рамках индустриального общества также повышала потребность в образовании непривилегированных классов.

Однако в Англии – стране-лидере современного экономического роста – адаптация образовательных институтов к изменившимся условиям происходила медленно. С течением времени слабость английского массового образования стала одним из факторов, лишившим Великобританию роли лидера.

Образование – фактор экономического роста

Государство в Англии начало регулировать и финансировать образование лишь в 1833 году, когда были выделены первые гранты нескольким протестантским школам. С 1847 года начинается финансирование подготовки учителей. Однако, даже выделяя бюджетные ресурсы, власти долгое время отказываются принимать участие в организации образовательного процесса. Такой консерватизм, медленная адаптация к изменившимся условиям и новым потребностям характерны для Англии того времени. Успехи промышленного развития, рост экономической и военной мощи страны убедили английскую элиту в совершенстве национальных институтов (“От добра добра не ищут”).

Только в 1870 году был принят Акт об образовании, который предоставил каждому юному британцу возможность учиться. Школьные советы получили право (но не обязанность) обеспечивать начальное образование, используя местные доходы и государственные средства. Посещение школ для детей от 5 до 10 лет стало обязательным (по закону 1880 года) и практически бесплатным (по закону 1891 года). Постепенно сформировалась система обязательного начального образования, финансируемого государством. К 1900 году неграмотными оставались лишь 3% населения Великобритании [4]. К тому времени стало очевидным, что образованные работники более продуктивны, а это, несомненно, способствует экономическому росту.

***

В континентальных западноевропейских странах сложилась иная ситуация. Вызов уходящей вперед Англии подталкивает их к большей инициативе, к политике, которая способна подстегнуть собственный экономический рост.

Формировать систему массового начального образования под эгидой государства первой среди крупных европейских держав начинает Пруссия. В стране быстро повышается уровень грамотности и растет средняя длительность обучения. Эта реформа приносит неожиданные и серьезные последствия. Пруссия вводит всеобщую воинскую обязанность в мирное время при сравнительно коротком по стандартам середины XIX века сроке службы – всего 3 года. В других европейских странах, где в том или ином виде существовал призыв, он не был всеобщим, но длилась служба, как правило, дольше. Широкое распространение грамотности позволяет обеспечить высокий уровень военной подготовки в достаточно короткий срок [5]. Это дает возможность формировать мощный боеспособный резерв, который призывается в случае войны. После франко-прусской кампании 1870-1871 годов в ходу было суждение: “при Седане победил немецкий учитель”.

Однако континентальные державы не ограничивались развитием начального образования. Многие из них создают образовательные учреждения, ориентированные на естественно-научную и техническую подготовку, рассматривая их как инструмент ускорения экономического роста. И это также становится важным направлением в политике индустриального развития. В то же время в Англии, с ее традицией классического образования, такие образовательные учреждения, немногочисленные и не пользующиеся государственной поддержкой, оставались своего рода бедными родственниками старых университетов.

Государственные мужи быстро осознают, что начальное образование новобранцев – это хороший фундамент боеспособной массовой армии. К началу XX столетия в Западной Европе широкое распространение получают системы обязательного начального образования с государственным финансированием. Даже Англия, пусть и со значительным опозданием в сравнении с другими странами с сопоставимым уровнем развития, вынуждена была пойти по этому пути. Однако чисто британские традиции сословного общества продолжали сказываться на эволюции системы образования [6].

***

За столетие в Великобритании и Франции государственные расходы на образование возрастают с 0,2–0,3% ВВП (в начале XIX в.) до 1,3–1,5% (в Великобритании) и 1,6–1,7% (во Франции) [7]. На заре промышленной революции доля грамотных среди взрослого населения превышала половину лишь в трех странах – Германии, Англии и США. К началу Первой мировой войны в этих государствах, а также во Франции она составляла уже около 90%. Интенсивность образовательного процесса, развитие средней и высшей школы, а также профессиональной подготовки, увеличение средней длительности обучения – все эти показатели опережали рост грамотности. За век с небольшим (1800–1913) средняя продолжительность обучения повысилась в Италии с 1,1 до 4,8 лет, в Японии – с 1,2 до 5,4, во Франции – с 1,6 до 7, в Великобритании – с 2 до 8,1, в США – с 2,1 до 8,3, в Германии – с 2,4 до 8,4 лет [8].

***

В США, где в XIX веке военное строительство практически не влияло на эволюцию системы образования, развитие последнего было связано с другими обстоятельствами и тенденциями, характерными для Америки XVIII–XIX веков. Это децентрализация управления; роль местной самоорганизации и местных органов власти; более раннее, чем в Европе, появление всеобщего избирательного права; представление о том, что обучение детей престижно, а потому является одним из приоритетов семьи и местного сообщества. Организация школьного образования становится здесь прерогативой и одной из важнейших функций местного самоуправления. Отсюда – открытый характер школы, ее общедоступность, отсутствие централизованного бюрократического контроля за программой и содержанием обучения, инициируемые снизу широкие общественные движения [9], ставящие перед собой цель повышать качество образования и расширять круг обучаемых. Все это привело к необычайно быстрому развитию среднего образования в Соединенных Штатах.

***

К началу Первой мировой войны начальное образование в Западной Европе, дававшее минимальные навыки письма, чтения и счета, практически стало всеобщим. Однако среднее образование, которое получали дети в возрасте 11–16 лет, по-прежнему оставалось доступным прежде всего представителям высших классов и не получило широкого распространения. Его основной задачей была подготовка в университеты. А в Соединенных Штатах в это время среднее образование уже становится массовым. Наряду с базовыми предметами школьники изучают иностранные языки, получают естественно-научные и вообще полезные в повседневной жизни и работе знания. По уровню развития средней школы Америка опережает ведущие европейские государства на три-четыре десятилетия.

Образование оказывает серьезное влияние на экономическое развитие государства, но это происходит не сразу, а десятилетие спустя. Англия стала отставать от своих основных конкурентов в формировании широкой системы начального образования во второй половине XIX века, но экономическое лидерство по многим причинам (но и по этой тоже) утратила лишь в первой половине следующего столетия. А успешно сформированная американская система массового среднего образования помогла стране занять спустя несколько десятилетий доминирующее положение в мире XX века, к середине его ставшее очевидным.

Когда высокоиндустриальному обществу потребовались десятки и сотни тысяч работников, обладающих не только элементарными навыками чтения и письма, но способных стать техниками, механиками, конторскими служащими, машинистками, медицинскими сестрами, американская образовательная система оказалась готовой поставлять такие кадры в массовых масштабах.

***

Особенно ярко разница в качестве образования проявилась в конце Второй мировой войны. Правительство Великобритании предоставило своим ветеранам возможность завершить лишь среднее образование, а в США закон о правах ветеранов гарантировал им получение высшего образования за счет государства. Эта гарантия была подкреплена тем, что в большинстве своем молодые американцы – участники войны успели перед мобилизацией окончить среднюю школу. Когда следующий этап экономического развития, постиндустриальный переход, потребовал массовой подготовки специалистов с высшим образованием, способных работать инженерами, врачами, квалифицированными служащими сферы услуг, в США уже была надежная образовательная база, которая могла удовлетворить спрос на работников такого уровня.

Образование как социальная задача

К середине XX века в странах-лидерах современного экономического роста сформировалось общественное согласие по вопросу об обязанности государства создавать систему бесплатного и обязательного начального и среднего образования и, по меньшей мере, содействовать развитию высшего образования.

В это же время политические элиты убеждаются в возможности и даже необходимости использовать образование в своих странах не только для подготовки необходимых кадров, но и для решения социальных задач, в том числе для уменьшения неравенства в обществе. В самом деле: уровень образовательной подготовки – важнейший фактор, определяющий возможности социального продвижения. Необходимо предоставить всем группам населения, в том числе талантливым выходцам из слоев с низкими доходами и низким социальным статусом, равные возможности получать любое образование. Однако для социального выравнивания общества этого недостаточно. Низшие, бедные слои все равно остаются в неблагоприятном положении по сравнению со средним классом: доступ к дополнительному образованию для них все еще ограничен – сказываются семейные традиции, влияние малообразованного старшего поколения. Так что говорить надо не о равенстве возможностей, а о равенстве результатов. Считается необходимым добиться, чтобы дети из семей с разным статусом получали если не одинаковое, то, по меньшей мере, близкое по уровню образование [10]. Подобные представления в 1960–1980-х годах оказали сильное влияние на развитие образовательных систем во многих развитых странах, их до сих пор разделяет значительная часть мировой образовательной элиты. Поскольку эти представления были, по сути, реакцией общества на пережитки традиций сословного образования, они хорошо вписывалась в общую “левую” интеллектуальную атмосферу времени, с характерной для тех лет верой в неограниченные возможности государства, верой в его способность решать любые экономические и социальные проблемы, верой в позитивную роль государственного проникновения во все сферы общественной жизни.

К общепринятому тогда взгляду на равный для всех доступ к образованию один из самых авторитетных авторов, работавший в эти годы над образовательной проблематикой, Д.Колеман, добавил новый тезис: равенство конечных результатов обучения как цель образовательной политики. Разумеется, речь идет о равных результатах применительно к социальным группам, а не к отдельным личностям. Такой подход требует активных действий государства, направленных на выравнивание уровня и качества образования, которое получают разные слои общества [11].

Сторонники концепции “равенства результатов” стремились сделать учебный процесс максимально универсальным, исключить саму возможность формировать школы разных типов. Их ключевой аргумент: нестандартные учебные заведения, особенно те из них, которые ориентированы не на подготовку в вузы, а только на приобретение учащимися узкопрофессиональных навыков, непременно станут инструментом социальной дискриминации. В Англии, например, именно такая аргументация привела к отказу от созданных после войны трех типов средней школы и единообразному для всей страны обучению со стандартизованным набором предметов и программ.

Равенство и уравниловка

Когда у родителей есть право и возможность выбирать школу для своих чад, возникает опасность, что дети из более обеспеченных семей попадут в лучшие учебные заведения, где соберутся самые подготовленные ученики. И это приведет к еще большей дифференциации в качестве образования [12]. Если же отбор учеников в школу сопровождается тестированием, выходцы из более обеспеченных семей снова получают преимущества [13]. Единая школа для детей из среднего и рабочего классов – вот идеал сторонников стандартного комплексного учебного заведения.

Из логики “равных результатов” органично вытекает линия на ограничение права родителей выбирать школу для своих детей или на полный отказ в таком праве – учиться следует по месту жительства. Поскольку образование должно быть общедоступным и гарантировать пресловутое “равенство результатов”, а уровень подготовки детей из разных семей всегда не одинаков, подобная логика фактически ориентирует (хотя и не провозглашает это открыто) учебный процесс на самых слабых учеников. Последствия для качества образования очевидны.

Но дальше – больше. Если недопустимо принимать учеников в школу, ориентируясь на их способности, то уже никак нельзя отказывать в приеме по причине отсутствия каких бы то ни было способностей. Отсюда объективная тенденция к снижению требований к ученикам, поступающим в общую школу и обучающимся в ней.

В середине прошлого века линию на “равенство результатов” разные страны проводили с не-одинаковой жесткостью и последовательностью, но в целом ее влияние на организацию мирового образовательного процесса оставалось в то время весьма значительным. Это означало, что при выборе между качеством образования и социальным равенством предпочтение отдавали последнему [14].

***

Представление о том, что образование населения позитивно влияет на экономическое развитие страны, было широко распространено уже в XIX веке. Однако только в середине 1950-х годов экономические исследования, основанные на обширной статистике, наглядно продемонстрировали связь экономического роста с накоплением человеческого капитала, в том числе с продолжительностью обучения [15]. С этого времени увеличение расходов на образование, охвата им населения и длительности учебы считаются важнейшими инструментами, которые ускоряют экономическое развитие [16]. Быстрый рост расходов на образование и их доли в ВВП в последующие десятилетия позволяет ограничить негативное последствие политики социального выравнивания на качество образовательного процесса.

Во второй половине прошлого столетия сначала США, а затем и другие высокоразвитые страны вступают в новую стадию развития: доля промышленности в ВВП падает, зато возрастает доля услуг; в 1956 году американские “белые воротнички” впервые опережают по численности “синих”, быстро растет спрос на специалистов с высшим образованием. Основой рабочей силы в индустриальном обществе были рабочие не очень высокой квалификации, на их обучение стандартным операциям требовалось всего несколько недель. С переходом к экономике, где доминирует сфера услуг, быстро растет спрос на квалифицированную рабочую силу и управленцев. В пятидесятые-семидесятые годы в США число должностей, требующих высшего образования, увеличивается вдвое быстрее численности рабочих [17], среди работающих быстро растет доля выпускников университетов. Постиндустриальный мир, с характерным для него уменьшением относительной численности тех, кто представляет массовые рабочие профессии, ростом спроса на менеджеров и специалистов, предъявляет все более высокие требования к уровню образования (табл. 1).

Быстрые технологические перемены вынуждают работников приобретать новые производственные навыки, то есть учиться на протяжении всей своей трудовой деятельности. Поэтому создание и применение новых знаний становится важнейшей отраслью экономики. Ускоряются сами темпы их накопления, формируется потребность в непрерывном образовании, постоянном повышении квалификации. Поэтому авторам, которые изучают специфику постиндустриального общества, дальнейшее повышение роли образования в экономике и обществе, увеличение доли расходов на образование в ВВП представляются естественными и неизбежными процессами.

Таблица 1

Средняя продолжительность обучения в ведущих развитых странах, число лет

Источник (если иного не указано): UNESCO Institute for Statistics. Statistical tables. School life expectancy & Transition rate from primary to secondary education indicators. http://www.unesco.org.

Примечания:

* Данные за 1950 г.: Maddison А. Monitoring the World Economy 1820 – 1992. – Paris: OESD, 1995. P. 37.

** Данные за 1999 – 2000 гг.: UN Statistics division. Demographic, Social and Housing Statistics. Social indicators. Indicators on education. http://unstats.un.org.
*** Данные за 1998 – 1999 гг.

***

Но с конца 70-х годов ХХ века события развиваются иначе. В большинстве наиболее развитых стран полуторавековой быстрый рост доли расходов на образование в ВВП либо замедляется, либо прекращается вообще (табл. 2).

Таблица 2

Доля затрат на образование в ВВП крупных развитых стран, %

Источники: 1. National Center for Education Statistics. Digest of Education Statistics, 2001. Table № 29: Total expenditures on educational institutions related to gross domestic product, by level of institution: 1929 – 30 to 2000 – 01. http://www.nces.ed.gov.

2. (Если иного не указано) OECD Education, Statistics. Education at a Glance 2001 – List of indicators. Table B2.1a Expenditure on educational institutions relative to GDP. http://www.oecd.org.

3. (Если иного не указано) Базы данных ООН: Educational expenditures of government, total, as percentage of GNP. – http://unstats.un.org. 25510.

Примечание: *Данные за 1999 г.

Замедление роста или даже стабилизация доли расходов на образование в ВВП – результат финансового кризиса постиндустриальной эпохи.

Кризис старых систем образования

Постиндустриальные государства вышли на верхние пределы своих возможностей по мобилизации налоговых доходов, а сформированные десятилетиями раньше расходные обязательства требуют увеличивать долю социальных программ в валовом внутреннем продукте. Что касается пенсионных систем и систем финансирования здравоохранения, то для них старение населения ведет к росту расходных обязательств автоматически, и остановить этот процесс можно, лишь проведя крайне тяжелые и непопулярные реформы. В образовании механизм увеличения расходов не столь жесток. Более того, здесь наблюдается противоположная тенденция: доля младших возрастных групп, на которую падает значительная часть образовательных расходов, в общей численности населения сокращается. В подавляющем большинстве стран-лидеров современного экономического роста приоритеты финансовой политики в социальной сфере ориентированы на пенсионную систему и систему здравоохранения. Пенсионеров и больных всегда больше, чем детей.

Компенсировать неэффективность сформированной в пятидесятых-семидесятых годах прошлого века системы образования, прежде всего образования школьного, быстро увеличивая направляемые сюда потоки ресурсов, как это делалось в предшествующие десятилетия, оказывается невозможным. Это приводит к возникновению структурных проблем. Представления о том, что государство располагает безграничными возможностями и способно заплатить за все, а частные средства, которые направляются на финансирование образования, только мешают решать социальные задачи, никак не стимулируют роста негосударственных расходов на образование – скорее препятствуют их увеличению.

Между тем, в большинстве постиндустриальных стран учебные заведения, финансируемые из частных источников, существуют. Делая выбор в пользу такой школы, родители снимают с государства всю ответственность за финансирование учебы своих детей. В такой ситуации они не могут дополнить государственные средства собственными, а могут лишь полностью отказаться от помощи государства, оставаясь при этом налогоплательщиками, средства которых идут на образовательные нужды других семей. Такое могут себе позволить лишь самые обеспеченные. Когда же из-за нехватки финансовых ресурсов положение государственных школ ухудшается, частные учебные заведения становятся новым инструментом социальной сегрегации, воспроизводства потомственного наследственного неравенства [18].

Притчей во языцех стало качество обучения в государственных школах Вашингтона [19]. Однако большая часть американской политической элиты против того, чтобы дать родителям право выбирать школу для своих детей или ввести систему образовательных ваучеров, предоставляющую им такую возможность. При этом подавляющая часть сенаторов, конгрессменов, высокопоставленных сотрудников исполнительной власти учат своих детей в частных учебных заведениях [20]. В Великобритании, которая на протяжении десятилетий проводила политику социального выравнивания с помощью комплексной школы, всегда сохранялась система элитных платных школ, из которых вышла подавляющая часть политической и экономической элиты [21].

В системе государственного образования, которая не позволяет родителям выбирать школу для своих детей, действует набор факторов, снижающих эффективность образовательных учреждений. При отсутствии конкурентной борьбы за учеников, при бюджетном финансировании, никак не связанном с результатами учебного процесса, школа не заинтересована прилагать усилия к повышению качества образования. А если и прилагает, это создает дополнительные проблемы для детей, чья успеваемость хуже, чем у их ровесников, – а такие дети чаще всего происходят из не очень обеспеченных семей.

Образование – консервативная система, и если в стране есть традиция ориентировать школьное образование на высокие стандарты знаний, она долгое время сдерживает действие противоположных стимулов – к снижению качества учебного процесса. Долгое время, но, к сожалению, не вечно.

Государственная школа – часть государственной машины

На нее, по крайней мере в большинстве развитых стран, распространяются принятые в них стандарты государственной службы. Один из важных в условиях демократии принципов последней – гарантии государственным служащим сохранять их рабочие места вне зависимости от исхода очередных выборов. Перечень должностей, которые причислены к политическим, применительно к которым приход новой политической команды чреват заменой работников, жестко ограничен. Чтобы политические процессы не влияли на комплектование школьных кадров, учителя и другие сотрудники школ наделены правами госслужащих. Уволить их за профессиональную непригодность или слабые результаты работы сложно [22]. Естественно, что при таком порядке вышестоящие органы управления образованием не могут доверить школе набирать персонал самостоятельно. Подбор педагогов и их замена относятся к компетенции чиновников, которые непосредственно не участвуют в учебном процессе.

Государственное бюджетное финансирование также объективно предполагает жесткий контроль за бюджетом школы, лишает ее какой бы тони было самостоятельности в расходовании средств [23].

Еще одна характерная проблема в организации государственного школьного образования – тенденция к его политизации. Многие вопросы, имеющие прямое отношение к учебному процессу и школьной программе, в демократических обществах вызывают ожесточенные идеологические и политические споры. Это касается и содержания учебников. Результаты очередных выборов, смена власти на национальном, субфедеральном или местном уровнях нередко приводят к смене политических ориентиров, что зачастую затрагивает учебники и школьные программы [24].

Сторонники сохранения сформировавшейся в шестидесятых-семидесятых годах модели стандартной школы, к которой, как крепостные, привязаны родители и дети, утверждают: неоспоримых доказательств негативного влияния этой модели на качество получаемого образования не существует. Наблюдаемое в подавляющем большинстве развитых стран ухудшение образования может быть обусловлено другими факторами. Как бы то ни было, вопрос о качестве школьного обучения в постиндустриальных обществах в последние десятилетия становится все более острым.

Сталкиваясь с невозможностью выбирать государственную школу без смены места жительства, родители нередко поступают так, как поступали крепостные крестьяне в России до отмены Юрьева дня, – переезжают в другое место. Поскольку уровень учебного заведения во многом зависит от подготовки и усердия учеников, что, в свою очередь, связано с доходами, образованием и социальным статусом семей, то при отсутствии выбора без изменения места жительства высокообразованные и высокостатусные группы населения концентрируются в районах, где есть приличные школы, которые финансируются из более высоких (на душу населения) доходов местных бюджетов, сформированных благодаря состоятельным налогоплательщикам. Хорошее финансирование и контингент детей с достаточной подготовкой и мотивацией к учебе – оба этих фактора способствуют повышению качества образования. Круг замыкается. И налицо процесс противоположной направленности: низкостатусные группы населения концентрируются в менее престижных районах – с низкими душевыми доходами местных бюджетов, с неудовлетворительным финансированием школ, с учениками, чьи способности, подготовка и учебная мотивация оставляют желать лучшего [25]. Задуманная для социального выравнивания и сформированная в пятидесятых-семидесятых годах прошлого века государственная школа со всей очевидностью становится инструментом сегрегации. Особенно ярко это проявляется в США, с характерной для страны высокой территориальной мобильностью населения [26].

Рухнувший консенсус

Проблемы существующей системы школьного образования вызывают оживленные дискуссии в обществе и политические дебаты [27]. К середине 1970-х годов в Англии рухнул существовавший долгое время консенсус по вопросу о развитии образовательной системы и целесообразности ее ориентации на социальное выравнивание. Явно приближающийся кризис образовательной сферы побудил Дж.Калагана (в те годы премьер-министра страны) открыть дискуссию о стратегии развития английского образования. К тому времени предприниматели все чаще стали выражать недовольство тем, что приходящие на предприятия молодые работники, выпускники учебных заведений, не обладают необходимой квалификацией.

К.Кокс, А.Диссон и Р.Байсон в своих работах доказывали, что английский эксперимент по введению комплексного образования не только провалился, но и привел к падению образовательных стандартов, что дух соревновательности и стремление к высокому качеству образования были принесены в жертву социалистическим представлениям о социальной справедливости [28]. В подготовленном в это время докладе сторонников образовательной реформы отмечено: “Необходимо помнить, что снижение качества английского образования было связано с тем, что школы рассматривались в качестве инструмента выравнивания, а не обеспечения образования детей. Достижения, конкуренция, самоуважение – все это было девальвировано и отрицалось. Обучение фактам уступило место изложению мнений. Обучение часто заменялось индоктринацией” [29].

Необходимость реформы образования стала очевидной. Речь прежде всего шла о предоставлении родителям права выбирать учебные заведения для своих детей, о соответствии между государственным финансированием школы и численностью обучающихся, о праве школьной администрации отбирать учеников, об использовании тестов, позволяющих родителям и педагогам получать адекватное представление о подготовке детей и качестве обучения, об отказе от единой комплексной школы и сосуществовании учебных заведений разных типов, объединенных лишь общими требованиями к образовательным стандартам, о возможности использовать как частное, так и государственное финансирование, наконец, о праве родителей отдавать ребенка в частную школу, включая в оплату обучения своего ребенка в ней причитающиеся ему средства из государственных источников [30].

При этом каждое из перечисленных направлений реформы обсуждалось в разных вариантах. Предлагалось, например, позволить родителям выбирать для своих детей любую государственную школу, но без права перевода их в частное учебное заведение с сохранением государственного финансирования; выбирать школу только в пределах района; предоставить родителям право выбора, но часть мест в школе распределять по жребию среди жителей округа, где она расположена [31].

Все это широко обсуждалось, но так и не вышло за пределы экспериментов [32]. Лишь образовательная реформа 1988 года, проведенная в Великобритании правительством М.Тэтчер, привела к серьезным изменениям в системе образования крупной развитой страны. Английские реформаторы весьма осторожно провели в жизнь часть сформулированных выше принципов. Родители школьников получили значительную свободу в выборе государственных школ, а финансирование последних было поставлено в зависимость от числа учащихся [33]. В других странах подобные изменения, отнюдь не радикальные, были заблокированы.

Политологи давно обратили внимание на специфику английского политического процесса: опирающееся на парламентское большинство правительство обладает необычной для большинства демократических стран свободой маневра; система сдержек и противовесов здесь крайне слаба; правительство, убежденное в правильности избранной им линии, способно провести необходимые реформы [34]. В большинстве других демократий конституционные ограничения (разделение исполнительной и законодательной властей в президентских республиках; двухпалатные парламенты с существенными полномочиями верхней палаты; пропорциональные системы голосования, повышающие роль небольших партий в политическом процессе и т.д.) позволяют не контролирующим правительство политическим силам блокировать реформы, которые в той или иной мере затрагивают интересы важных для этих политических сил групп.

Учителя как лоббисты

В постиндустриальном обществе образование – одна из важнейших сфер, в которой занята значительная часть избирателей. У этой группы электората широкие возможности самоорганизации. Ее интересы направлены в первую очередь на сохранение статус-кво. Хотя в успехах образования заинтересовано все общество, политику в этой сфере формируют прежде всего те, кто непосредственно участвует в образовательном процессе. В США, например, профсоюзы учителей – одна из самых мощных лоббистских структур, поддерживающих демократическую партию. Они способны не только мобилизовать значительные финансовые ресурсы, но и выделить армию своих активистов для работы в предвыборных кампаниях. Особенно велика роль учительских профсоюзов на выборах в штатах и муниципалитетах, где явка избирателей, как правило, низкая. Сохранение существующей образовательной системы, которая не позволяет род