Илья Трунин: Принцип соответствия доходных и расходных полномочий в межбюджетных отношениях теряет смысл

Илья Вячеславович, на прошедшем заседании трехсторонней рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений обсуждались предложения Минфина по распределению 30 млрд. рублей компенсаций льгот, отменяемых с 1 января будущего года. Предложенная схема распределения этих средств и новый механизм поддержки регионов, как отмечалось на заседании, изначально ухудшает положение доходной базы многих региональных бюджетов. К этому можно прибавить продолжение процесса перераспределения налоговых доходов от регионов к центру. Губернаторы выражают тихое недовольство, но не больше. Как такие междюбжетные отношения могут повлиять на отношения региональных и федеральных властей?

Что написано в бюджете и то, что будет по факту в 2005 году, сравнивать очень сложно. Все знают, что будут дополнительные доходы федерального бюджета, которые идут в Стабилизационный фонд, а дополнительные доходы региональных бюджетов в Стабилизационный фонд не идут. Поэтому недовольство есть, но оно, скорее, дежурное. Приняты некоторые решения по централизации доходов, но опыт предыдущих лет показывает, что по факту доходы региональных бюджетов больше. По 2004 году с перевыполнением по налогу на прибыль у многих бюджетов получается очень хорошая ситуация. Что касается льготных выплат, насколько я понимаю, речь шла о федеральных полномочиях - о том, что есть в федеральном бюджете, о том, что закреплено за федеральными властями – о полномочиях. Федеральный бюджет дает деньги регионам, а регионы за счет этих денег платят соответствующие субсидии населению. Насколько я помню, в новых законах, в том числе, в законе «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ" и поправке в «Бюджетный кодекс» сказано, что эти федеральные полномочия исполняются только в том объеме, в каком выделены деньги из федерального бюджета. Если их не хватит, значит, они не будут выполнены. Ответственность за это формально со следующего года губернаторы нести не будут. Нехватка денег становится уже проблемой не губернатора, а федеральных властей, если все будет принято в таком виде, в каком предлагалось вначале.

Есть в этом случае стимул региональным властям собирать дополнительные доходы, если учитывать, что система выборов будет изменена?

Из-за того, что система выборов будет изменена, система стимулов региональных властей меняется кардинальным образом. О том, будут они собирать дополнительный доход, не будут собирать дополнительный доход, я пока сказать не могу. Могу предположить, что основным стимулом для региональных властей будет сохранение хороших отношений с теми, кто их будет назначать. А как это будет соотноситься с тем, собирать или не собирать дополнительные доходы, является вопросом. Если у налогоплательщиков в регионе будут хорошие отношения с федеральными властями, значит, не будет стимула собирать дополнительные доходы. Если у этих налогоплательщиков будут плохие отношения с федеральными властями, значит, будет стимул собрать с них как можно больше доходов. Можно предположить в качестве стимула это, а вовсе не то, какие положения заложены при назначении полномочий.

Если вспомнить реформу местного самоуправления, которая была начата несколько лет назад, там декларировался такой принцип: какие доходы – такие полномочия. Как в новой системе меняется этот принцип?

Здесь принцип немного другой: какие полномочия – такие доходы! Сначала шли от того, какие полномочия надо установить, а потом, какие доходы под это выделить. В целом по стране для каждого конкретного региона доходы могли быть меньше или больше по сравнению с полномочиями. Межбюджетные перечисления выравниваются между бюджетами. Никаких формальных поправок принятое решение об отмене выборности губернаторов за собой не влечет. Все остается в том виде, в каком это было изначально. Стимулы становятся совершенно другими.

Внеэкономические.

Экономические, но если раньше можно было предположить, что губернатор после выборов несет хоть какую-то ответственность перед своими избирателями: принимает решения об оказании услуг, каких-то общественных расходов и т.д., чтобы соответствовать интересам избирателей в узком ли, широком ли смысле (кто является избирателями, кто представляет их интересы и т.д.), то в новой системе ему становится менее важным, что думают в муниципалитетах, - ему важно соответствовать интересам тех, кто его назначает.

Но интересы тех, кто его назначает, то есть, Федерального Центра, не всегда соотносятся с интересами тех же региональных элит или части населения.

Особенно тот принцип, что доходы должны соответствовать полномочиям. Доходные полномочия должны соответствовать расходным - не общему объему доходов, а тому, сколько они могут собрать. Этот принцип имеет некий смысл, когда существует выбор. Они могут вообще не собирать налогов, например, отменить налог на имущество и не финансировать общественный транспорт (если население этого хочет) или, наоборот, они могут поднять этот налог и сделать очень хорошую систему общественного транспорта, или на муниципальном уровне сделать систему вывоза мусора. В нынешних условиях, если им скажут обеспечить систему вывоза мусора (условно говоря), они могут поднять налог. Им неважно, будут хотеть избиратели, чтобы система вывоза мусора была именно такой, или будут иметь противоположное мнение, от которого будет зависеть намного меньше. Принцип соответствия доходных и расходных полномочий во многом теряет смысл. Что он есть, что его нет – неважно. Если только сохранить его на будущее, когда согласно обещаниям, мы вернемся к выборности, когда все будет намного лучше.

Тогда эта история с реформой местного самоуправления теряет смысл?

Абсолютно теряет смысл. Если человек, привыкший к выборности мэров, откажется от выборности мэров, то следующим шагом будет утверждение бюджета. А если утверждается бюджет, то речи о полномочиях быть не может. Какие полномочия, когда вы утверждаете нижестоящий бюджет? Эта трехлетняя дискуссия прекращена естественным образом.

А после утверждения бюджета можно говорить об утверждении плана о валовом региональном продукте и т.д.?

Все может быть красиво написано, но к реальности не иметь никакого отношения. Вся история с полномочиями, с распределением трансферта, как правильно давать деньги, чтобы создавать стимулы – все положения, вокруг которых ломались копья, основывались на том, что есть, с одной стороны, избиратели; с другой стороны, органы власти, которые делят бюджет и взимают налоги в соответствии с некими принципами, которые учитывают мнение, в том числе, и избирателей. Если есть вертикаль власти с ответственностью перед вышестоящим звеном, которое и наделяет полномочиями нижестоящие уровни, это совершенно другая система.

Тогда как будут существовать дотационные регионы?

Как и существовали до реформы. В 1990-е гг. отношения между федерацией и регионами, особенно, между федеральными бюджетами и дотационными регионами, не далеко ушли от советских времен. Все попытки реформы, начиная с 1998 года, были направлены на то, чтобы их отдалить, чтобы повысить уровень стерилизации в экономике, придать некую самостоятельность региональным, а потом и местным властям. Сейчас мы, по сути, консервируем это положение. С одной стороны, по сравнению с тем, что у нас было до этого, отмена выборности губернаторов с точки зрения межбюджетных отношений и механизма принятия решений (особенно с дотационными регионами) не является катастрофой в библейских масштабах. Радикальных изменений не будет, они сейчас, как и в 1990-х гг., не зависят от Центра. По сравнению с тем, какой мы видели систему федерализма в среднесрочной перспективе, это серьезный удар.