Согласие несогласных

В начале декабря Госдума рассмотрит во втором и третьем чтениях пакет предложенных президентом поправок в законы об общих принципах организации органов государственной власти в регионах и об основных гарантиях избирательных прав граждан. Речь идет об отмене всеобщих выборов глав субъектов федерации. Согласно поправкам, кандидатуры губернаторов и президентов автономий будут предлагаться президентом России и утверждаться законодательными собраниями регионов. Но если депутаты дважды эти кандидатуры отклонят, президент страны имеет право ЗАКСы распустить. Судя по всему, именно этот последний пункт и будет главным предметом политических торгов.

Напомним, что в первом чтении пакет поправок получил одобрение 365 депутатов Госдумы, что намного больше необходимых 226 голосов. Против проголосовали только коммунисты, несколько представителей "Родины" и независимые депутаты. На обвинения оппонентов в соглашательстве - важнейший документ, ставящий под вопрос конституционный принцип федеративного устройства страны, одобрен практически без обсуждения - члены Думы отвечали, что принятие документа в первом чтении означает лишь общее согласие с постановкой вопроса, а все конкретные возражения будут выдвинуты во время второго чтения. Кроме того, ко дню первого чтения, а оно состоялось 29 октября, в Госдуму поступили заключения от 71 региональной администрации и 58 ЗАКСов. И все до единого были положительные. Как сообщил корреспонденту "Эксперта" председатель комитета по делам федерации и региональной политике Виктор Гришин, "было лишь одно заявление против - Госсовет Чувашии 18 октября прислал отрицательное заключение. Чувашские депутаты написали, что документы не в полной мере соответствуют Конституции и общепризнанным принципам и нормам международного права. Но спустя неделю они пересмотрели свою точку зрения и направили в Думу новый отзыв - уже в поддержку президентских предложений. Регионы решились поддержать закон в первом чтении во многом потому, что рассчитывают на его существенную доработку ко второму".

Пробные шары

Отправляя свои замечания, региональные власти старались определить границы, в пределах которых федеральный центр согласится скорректировать закон. А самые смелые запустили пробные шары, обозначив позицию, по которой хотели бы поторговаться. Главное пожелание регионов - как минимум усложнить порядок роспуска парламентов. Предлагаются различные варианты - к примеру, установить срок, в течение которого президент не может распускать депутатов (год после избрания и за год до окончания срока их полномочий). Или создавать специальные комиссии, которые обсуждали бы возможного кандидата на пост главы региона, предложенного президентом.

Депутаты старались учесть все возможности, чтобы исключить роспуск местного парламента. В частности, чувашские депутаты напомнили, что приведенный в Конституции список полномочий президента имеет исчерпывающий характер, а значит, распускать региональные парламенты своим указом глава государства не может. И рекомендовали Госдуме дополнить пункт, наделяющий президента правом распускать парламент, следующими словами: "...если действия законодательного органа субъекта РФ повлекли массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ". Таким же разъяснением они рекомендовали дополнить термин "утрата доверия" (с этой формулировкой президент вправе отстранять назначенного главу региона). Кроме того, депутаты считают, что кандидатура губернатора должна предлагаться региональными законодателями либо предварительно согласовываться с ними.

Отметим, что президент Чувашии Николай Федоров сначала дал отрицательное заключение на решение парламента и был вынужден прибыть в Москву для консультаций с президентом. Как заявил Николай Федоров, он получил у Владимира Путина одобрение всех предложенных поправок. И именно поэтому чувашский Госсовет в самый последний момент пересмотрел свою позицию и поддержал президентские инициативы, рассчитывая на то, что соответствующие поправки будут приняты.

А вот в Татарстане Госсовет республики и президент Минтимер Шаймиев были едины во мнениях. Госсовет потребовал отменить право президента распускать законодательные собрания, а Шаймиев заявил: "Выступая в целом за отмену прямых выборов губернаторов и признавая вынужденный характер такой меры, отмечу сомнение в ее демократичности". Однако эти слова направлены в основном на защиту законодательного собрания, которое оказывается в полной зависимости от президентской воли в период утверждения кандидатуры на пост губернатора. Поддержали такую позицию Башкирия и Ярославская область. Астраханская дума не набрала голосов для принятия нужной Кремлю резолюции. Не поддержали законопроект на Сахалине - так и не смогли прийти к общему решению. "Не совсем конституционной" назвал норму о роспуске местных парламентов председатель Саратовской облдумы Сергей Шувалов, предложив перенести реформу на год. На Южном Урале с поправками президента согласились, но подстраховались на ближайшее время: законодательное собрание Челябинской области приняло первый в своей истории закон о губернаторе, предусматривающий пятилетний срок полномочий "избранного путем всенародного голосования губернатора". Кстати, в законе идет речь и о материальном обеспечении губернаторов, уже сложивших свои полномочия.

Большинство законодательных собраний, одобряя в целом поправки президента, выдвигали собственные законодательные инициативы, которые так или иначе должны скорректировать изначальный вариант. Фактически отмена права президента распускать ЗАКСы стала условием согласия регионов на отмену прямых выборов губернаторов. И в этом есть свои резоны: многие губернаторы не уверены, что смогут пролоббировать свою кандидатуру в администрации президента. А усиление роли местных парламентариев при выборе кандидатуры губернатора предоставит самим губернаторам дополнительную возможность остаться у власти. С другой стороны, законодательные собрания, при сильном губернаторе представляющие собой серьезную политическую силу, тоже хотят реально, а не формально участвовать в выборе кандидатуры губернатора.

Таким образом, принятие законопроекта в первом чтении демонстрирует общую политическую лояльность депутатов. Они попытаются изменить обстановку ко второму чтению, но вряд ли будут оппонировать президенту слишком активно. За последние два года отношение к назначению губернаторов изменилось в первую очередь со стороны самих региональных элит. По мнению политологов, на мировоззрение региональных лидеров очень сильное влияние оказывает приближающийся конец их полномочий. Нынешняя элита входит в период моральной усталости. Еще три-четыре года - и возможности удерживать свои позиции с помощью выборов у нынешних губернаторов исчезнут. Поэтому если раньше региональные элиты очень ревниво оберегали институт выборности, то сейчас они все больше поддерживают переход от выборности к назначению. По мнению эксперта Института социологии РАН Аллы Чириковой, "при невозможности открыто заявлять о своем отношении к Кремлю губернаторы вынуждены сохранять публичную лояльность. Лишь некоторые из них, те, кто не прогнозирует возможность своего собственного назначения, очень корректно говорят о том, что это сворачивание демократии. Законодательные собрания становятся в этих условиях органом, которому губернаторы фактически делегируют возможность протеста. Поэтому-то сейчас идут споры не о самой идее назначаемости губернаторов, а о роспуске законодательных собраний. Законодательные собрания стараются избежать потери своего влияния, а губернаторы заинтересованы иметь при себе рычаг воздействия на федеральный центр. Поэтому здесь цели губернаторов и законодателей объединяются".

В Госдуме утверждают, что уже найден вариант "смягчения" законопроекта. Нужно будет предусмотреть обязательную процедуру предварительного согласования кандидатуры будущего губернатора с парламентом, поясняет Виктор Гришин: "Ведь если будут предварительно договариваться, процедура роспуска ЗАКСов потеряет смысл".

Сомнительные плюсы

Идея назначаемости губернаторов возникла еще в 2001 году. Тогда администрация президента изучала мнения в регионах. Но как только начался серьезный разговор, и Совет Федерации, и региональные лидеры резко идею раскритиковали. Однако после трагических событий в Беслане президент решил поставить решительную точку в этом вопросе. "Скорее всего, к этому рано или поздно пришли бы, потому что выборы глав регионов все больше компрометировали себя в глазах электората. В самом деле, как только подходил к концу второй законный срок, так начинался поиск вариантов остаться у власти. Губернаторы, президенты, мэры, спикеры манипулировали точками отсчета срока, искали нестыковки федерального законодательства с региональным", - говорит Виктор Гришин.

Безусловно, соблазн отменить выборность областных руководителей всегда был огромен - это, кроме всего прочего, колоссальная экономия бюджетных денег и кремлевских нервов. Вместо того чтобы изворачиваться и, используя многочисленные политтехнологии, строить планы свержения губернаторов на очередных выборах, президент одним росчерком пера может избавиться от губернатора. По словам одного из чиновников Приморской краевой администрации, "инициативы президента направлены на то, чтобы сконцентрировать финансовые потоки, которые во время выборов распылялись по огромной территории и чужим карманам, в руках президентской администрации. И теперь кандидатам на пост главы региона 'выборы' будут обходиться значительно дешевле. Раньше кандидатура тоже согласовывалась с Кремлем, но и на выборы уходило колоссальное количество средств - десятки миллионов долларов. Теперь же все деньги будут идти в одну кассу, хотя и без гарантий".

Есть и другой аспект. Многие губернаторы согласны с главой Челябинской области Петром Суминым, который сказал "Эксперту", что речь идет о "возвращении понятию 'губернатор' его изначального смысла - наместник центральной власти в провинции. И это сослужит хорошую службу при решении главных задач региональной политики России - усиления управляемости страной и развития местного самоуправления". По мнению губернатора Ярославской области Анатолия Лисицына, "вопрос о назначаемости мэров крупных городов поднимать еще рано. Пока в этом нет необходимости. Отношения мэра и губернатора завязаны бюджетом. А распределение средств ставит на место даже самого агрессивного главу города. Причем в случае назначаемости губернатора и выборности мэра сильно повышается статус последнего. Если центр еще расширит реальные права и финансовую базу местного самоуправления, а также наглядно продемонстрирует регионам важность местных властей".

Впрочем, вряд ли такой подход устроит самих губернаторов. Да и центр тоже. Скорее всего, роль региональных руководителей как прямых выразителей воли президента резко возрастет.

Что симптоматично, ни один представитель крупного и среднего бизнеса, давая комментарии "Эксперту", не согласился, чтобы его имя было названо на страницах журнала. Однако все опрошенные, а их более десятка, единодушны в том, что передела собственности под новых назначенных губернаторов не будет по крайней мере до 2006-2007 годов, пока не сформируется новая элита назначенцев. Но что будет дальше, никто предсказывать не берется.

По словам президента крупной металлургической компании, "в сегодняшней ситуации отказ от выборности крайне невыгоден центру. Выборы глав регионов создают для Кремля дополнительный запас прочности, политическая ответственность не концентрируется на президенте, как в случае назначаемости губернаторов. Ведь именно благодаря выборности региональных лидеров пропрезидентские партии сейчас имеют возможность активно критиковать губернаторов и при этом не бросать тень на Кремль". "Заявленные президентом меры, - продолжает тему вице-президент одной из крупнейших ФПГ страны, - ведут к значительной централизации власти и усилению авторитарных методов руководства страной. В первую очередь это относится к изменению процедуры формирования губернаторского корпуса. В то же время назначаемость губернаторов лично для Путина имеет как позитивные, так и негативные последствия. К первым можно отнести укрепление вертикали власти и исполнение принятых на федеральном уровне решений, упрощение механизма прихода лояльных президенту людей на посты глав регионов. Ко вторым - возрастание зависимости Путина от администрации президента, которая будет и дальше заниматься формированием и исполнением региональной политики. В короткие сроки невозможно заменить всех нелояльных глав регионов на более удобных, так как у президента не хватит кадров. При этом Владимир Путин заявил, что реформа предполагает наличие у каждого главы региона заместителя по антитеррористической деятельности - офицера МВД. Это, с одной стороны, может улучшить контроль и управляемость субъектами федерации, но с другой - приведет к повышению статуса силовиков, которые будут отбирать из своих рядов 'смотрящих' для губернаторов. В итоге президент станет еще более зависимым от силовой элиты, что резко уменьшит его влияние на процессы в стране - из-за ослабления обратной связи с региональными элитами и использования противоречий между группами интересов. И это приведет к серьезным последствиям во всех сферах".

А что там в Конституции?

"16 января 1996 года я сам присутствовал на заседании Конституционного суда, где избрание губернатора законодательным собранием региона было признано неконституционным, - рассказывает 'Эксперту' бывший советник президента Ельцина, известный ученый-регионалист Леонид Смирнягин. - Дело в том, что за год до этого в Алтайском крае по инициативе местного ЗАКСа был принят устав, согласно которому главу региона выбирает не население, а областные депутаты. Тогдашний губернатор Александр Коршунов по наущению Кремля подал иск в Конституционный суд и выиграл дело. Судья вынес недвусмысленное решение: в федеративном демократическом государстве глава региона должен избираться прямым голосованием граждан". Сегодня отказ от прямого избрания губернаторов вызывает бурные споры среди толкователей Конституции, поскольку в тексте самого Основного закона на этот вопрос четкого ответа нет. Однако, по мнению юристов, сам законопроект все же содержит положения, которые теоретически могли бы быть оспорены в Конституционном суде. Одно из них - право президента распускать законодательные собрания, что противоречит статье 10 о принципе разделения властей. Именно за эту норму уже разгорается схватка между региональными элитами и федеральным центром. Но скорее всего, Кремль не уступит. Чиновники из Москвы прекрасно понимают, что сейчас они не имеют прямого влияния на законодательные собрания, в большинстве своем эти органы подконтрольны действующим губернаторам. Поэтому центру важно, чтобы главный козырь в переговорном процессе при согласовании кандидатуры губернатора все же оставался за ним. Иначе смысл реформы может оказаться выхолощенным. "В Татарстане, например, кого ни предлагай депутатам, они будут отклонять всех подряд, пока не предложат Шаймиева", - говорит Иван Грачев, бывший депутат Госдумы от Татарстана. Кстати, Татарстан - показательный пример того, что областные единороссы тоже плохая опора для Кремля. В региональном парламенте этой республики 46 из 50 депутатов - члены "Единой России", и это не мешает им поддерживать президента республики Минтимера Шаймиева, который резко критикует реформу.

Второе весьма спорное с правовой точки зрения положение законопроекта - полномочие президента снимать губернаторов по причине "утраты доверия". "С большой вероятностью оно тоже останется не измененным в ходе последующих чтений, - считает Леонид Смирнягин. - Ведь для президента это не только возможность лично контролировать ситуацию, но и хороший способ сбросить с себя хоть часть ответственности. Сняв губернатора, он может выступить в роли спасителя. Мудрый царь избавляет народ от нерадивого боярина".

Наконец, нынешний законопроект окончательно лишает легитимности такой институт, как Совет Федерации. Если президент будет назначать губернатора, а губернатор - членов Совета Федерации, то этот орган фактически превратится в филиал администрации президента. Такова примерно логика рассуждений спикера верхней палаты Сергея Миронова, который в последнее время позволяет себе публично мягко оппонировать президенту.

Все не так страшно

Больше всего общественность сегодня волнует вопрос, каковы же будут последствия этой реформы, суть которой губернаторы дружно одобряют, Запад дружно ругает, а российские эксперты дружно пытаются понять. Почти все согласны с мнением, что с заявленной целью борьбы с терроризмом эта мера напрямую не связана. Однако некоторые наблюдатели опосредованную связь все же видят. "Назначаемость губернаторов - это всего лишь первый шаг. Он необходим для того, чтобы кардинально перекроить территориально-административное деление страны и растворить границы национальных республик", - считает руководитель группы "Меркатор" Дмитрий Орешкин. Действительно, сегодня у российских регионов, тем более у этнических, есть большой потенциал для сепаратизма. Губернатору в его вотчине, как правило, подконтрольна судебная и избирательная системы, а зачастую и прокуратура. Даже транспортная сеть не связывает регионы в единое целое. Некоторые шутят, что границы наших субъектов федерации видны из космоса. Помимо одной-двух федеральных трасс, там нет дорог, и растут леса. Ни в одной федерации в мире этого нет. В Америке, например, территориальные образования никогда не совпадают с этническими общностями, и все штаты плотно сплетены транспортной, информационной и бизнес-инфраструктурой. Судя по всему, наши власти тоже решили приблизить Россию к западному образцу, но, вместо того чтобы способствовать наращиванию горизонтальных связей, они выбрали более простой путь - объединять регионы и ставить во главе экономически и политически более мощного укрупненного образования проверенного назначенца. По мнению Дмитрия Орешкина, попытка решить национальную проблему таким образом может привести к непредсказуемым последствиям: "Мы принадлежим к догоняющей цивилизации. Государства Западной Европы уже прошли стадию замыкания в своих национальных границах, и теперь они добровольно переходят к межэтническому взаимодействию. Страны Восточной Европы и Россия совершенно очевидно находятся сейчас на первой стадии. Желание властей ее перескочить крайне опасно".

Но если не забегать так далеко вперед, сама по себе контрреформа российского политического устройства в первое время кардинально не поменяет положение вещей. Мы еще слишком недалеко ушли от советской системы, чтобы это имело необратимые последствия. До сих пор губернаторы занимали свой пост скорее не по воле граждан, а путем переговоров элит, они, как и раньше, ощущали ответственность прежде всего перед вышестоящим начальством, а не перед избирателями, в финансовых же вопросах они фактически полностью зависели от центра. Многие полагают, что, дабы обеспечить операцию "Преемник" в 2008 году или изменить Конституцию, внеся туда положение о третьем президентском сроке, администрация президента предпримет массовые кадровые чистки в губернаторских рядах в ближайшие три года. Маловероятно. У Кремля нет столько властных ресурсов, чтобы он мог позволить себе одновременно поссориться со многими губернаторами или хотя бы с несколькими тяжеловесами, такими как Шаймиев, Рахимов и Лужков. Скорее всего, Путин будет действовать в русле своей прежней тактики устранения неугодных глав регионов и олигархов - разбираться с каждым поодиночке, глядишь, остальные сами испугаются. Три года не такой большой срок, поэтому можно предположить, что будут лишь точечные замены.

Еще одно часто высказываемое опасение: кремлевские силовики продавили реформу о назначаемости губернаторов с целью начать передел собственности. Иван Грачев, долгое время бывший заместителем председателя думского комитета по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности, не согласен с этим мнением: "Есть множество достаточно простых схем заполучить желаемые активы. Одну из них Кремль сейчас успешно использует, чтобы получить контрольный пакет акций 'Газпрома'. К активам 'Газпрома' просто присоединяются активы другой государственной компании, 'Роснефти', соответственно, доля государства растет. Так что с точки зрения передела собственности назначаемость губернаторов вовсе не нужна". Это вполне логично: уж если возникнет такая потребность, воспользоваться одной из подобных схем чиновникам значительно проще, чем искать человека, который будет достаточно надежен и компетентен, чтобы не только представлять в том или ином регионе их финансовые интересы, но и заниматься прямыми обязанностями губернатора: решать все проблемы, начиная с создания условий для инвестиций и заканчивая отопительным сезоном. При нынешнем кадровом дефиците эта проблема весьма актуальна. Тем более что в столичном истеблишменте кресло губернатора, вполне возможно, окажется не слишком популярным. По крайней мере, при Ельцине это было именно так. "Тогда люди неохотно шли на эту должность и пытались избежать назначения. Все стремились быть ближе к федеральной власти", - рассказывает бывший советник Ельцина Леонид Смирнягин.

Последствия близкие и отдаленные

Вопреки мрачным прогнозам некоторых аналитиков в первое время реформа принесет скорее положительные результаты. Если взять губернаторов под жесткий контроль и отстранить от должности тех, кто регулярно блокирует решения Кремля, такие важные экономические реформы, как новый порядок предоставления льгот и реформа ЖКХ, вероятно, пойдут быстрее. Путинские нововведения скорее бьют по отложенному результату предыдущих либеральных реформ. Интересный пример приводит заведующий лабораторией проблем фискального федерализма и субнациональных финансов Института экономики переходного периода Илья Трунин: "С 2000 года в России действует новая методика распределения средств между регионами. В соответствии с ней рассчитывается, сколько налогов может собрать каждый субъект федерации, и затем перечисляется столько средств, сколько необходимо, чтобы уравнять потенциальные доходы участвующих в распределении регионов с учетом их расходных потребностей. Эта методика была разработана для распределения всей нецелевой финансовой помощи, но пока по ней выделяется всего шестьдесят процентов средств, остальное идет в виде бюджетных ссуд, различных дополнительных трансфертов и так далее. Одно из преимуществ такого механизма в том, что у губернатора остается свобода действий - он сам решает, собирать максимум налогов на своей территории или оставить деньги в экономике. Предположим, губернатор считает, что в регионе надо развивать пищевую промышленность. Тогда он может снизить налоги пищевым предприятиям и сэкономить, скажем, на общественном транспорте. Если это избранный губернатор, он может это сделать, имея поддержку избирателей. Другое дело назначенец - вышестоящее начальство будет диктовать ему, куда вкладывать деньги, возможно, не ориентируясь на пожелания населения региона. Так что методика, которая была направлена на создание стимулов к финансовой самостоятельности регионов, просто теряет смысл".

Кроме того, закон о назначении губернаторов в сущности сливает два уровня власти - региональный и федеральный - в один. Таким образом рушится система противовесов. Конечно, нельзя сказать, что до сих пор она работала эффективно. Полпреды, поставленные, чтобы присматривать за губернаторами, зачастую не выполняли своих функций. Почти все федеральные ведомства на территории регионов, которые, по идее, должны были отстаивать интересы федерации, оказались подконтрольны главам регионов. Тем не менее эти ограничители существовали, и в дальнейшем при соответствующей политике Москвы они могли бы сыграть свою положительную роль. До сих пор центр сдерживал аппетиты региональных баронов даже на неформальном уровне. Теперь же губернаторы становятся федеральными чиновниками, над которыми стоит только президент. Там, где он недоглядит, они свободны в своих действиях.