Местное самоуправление: проблемы и решения

Сложившаяся ситуация

Развал централизованной системы управления сопровождался резким повышением роли муниципалитетов в жизнеобеспечении граждан, в удовлетворении их повседневных нужд. В собственность муниципальных образований были переданы крупные активы, в первую очередь жилищный фонд и объекты социальной сферы. Законодательно на местное самоуправление было возложено более 30 различных функций по решению вопросов местного значения. Кроме того, на муниципалитеты по факту была переложена ответственность за выполнение значительной части социальных обязательств федерального и регионального уровней.

Опыт последнего десятилетия показал, что, несмотря на перманентный финансовый кризис, недостаток управленческого опыта, нестабильность условий деятельности, местные власти в целом успешно справились с этим сложнейшим комплексом возложенных на них задач. За исключением отдельных, хорошо известных, но немногочисленных исключений, они обеспечили поддержание в рабочем состоянии систем жизнеобеспечения населения и позволили избежать крупных всплесков социального недовольства на местном уровне.

Однако, в целом позитивно оценивая деятельность местных властей на протяжении последнего десятилетия, необходимо отметить, что потенциал местного самоуправления был использован далеко не полностью. Можно выделить следующие основные барьеры на пути повышения эффективности функционирования муниципальных образований:

• получив большой объем функций и полномочий, муниципалитеты не обрели реальной самостоятельности для оптимального выполнения своих задач;
• имея в собственности крупные активы, муниципалитеты не имеют адекватных стимулов для эффективного управления этими активами;
• формально считаясь формой местного самоуправления, реально муниципалитеты  недостаточно зависят от местного сообщества, его экономического и социального потенциала, но в первую очередь подконтрольны и подотчетны региональным властям.

В перспективе данные барьеры все в большей степени будут негативно влиять на  деятельность муниципальных образований, в частности на темпы и качество проведения жилищной реформы и реформы социальной сферы, на снятие административных барьеров и создание благоприятных условий для деятельности малого и среднего бизнеса. Кроме того, они будут способствовать поддержанию иждивенческой позиции местных сообществ, не желающих самостоятельно решать свои проблемы и ждущих, что все основные условия их жизнедеятельности будут обеспечены и гарантированы «сверху».

Во всем многообразии проблем местного самоуправления в качестве наиболее важных, как представляется, можно было бы выделить две: финансовые основы местного самоуправления и территориальные основы местного самоуправления.

Финансовые основы местного самоуправления

Закон РФ о финансовых основах местного самоуправления оказался не в состоянии обеспечить реальную независимость местных бюджетов. В подавляющем большинстве регионов доходные источники местных бюджетов формируются под конкретные расходные статьи, согласованные на региональном уровне. Отсутствует стабильность и предсказуемость финансовых условий деятельности муниципалитетов. Обычно нормативы отчислений от регулирующих налогов пересматриваются ежегодно, иногда – в течение финансового года. Механизмы выделения финансовой помощи непрозрачны и подвержены воздействию субъективных факторов. Широко распространена практика принудительной централизации части доходов муниципальных бюджетов, когда фактически без учета мнения местных властей определенные муниципальные функции переносятся на региональный уровень вместе с соответствующими бюджетными средствами для их выполнения.

Необходимо исходить из того, что проблема финансовых основ местного самоуправления – это не просто проблема поиска денег для финансирования тех или иных направлений муниципальной деятельности. В первую очередь – это проблема мотивации местных властей, формирования адекватных стимулов в их работе. В настоящее время любая экономия, полученная местным бюджетом за счет рационализации расходов, повышения эффективности управления муниципальными активами, успешного проведения реформ на местном уровне с высокой степенью вероятности будет изъята для перераспределения в пользу других муниципальных образований либо для удовлетворения региональных нужд. В конечном счете, отношения с региональной властью оказываются более важным фактором наполнения местного бюджета, чем реальная эффективность муниципального управления. Очевидно, в каком направлении в данных условиях будет направлена деятельность местных властей. Кроме того, сама структура доходных источников местного бюджета искажает мотивацию местных властей, ориентируя их не на нужды местного сообщества, а на интересы основных производителей, находящихся на территории муниципального образования.

Было бы целесообразно построить реформу финансовых основ местного самоуправления на следующих принципах.

1. Обеспечение реальной самостоятельности местного бюджета. Это означает, что основную роль при формировании местного бюджета должны играть местные налоги, которые не только полностью зачисляются в местный бюджет, но по которым муниципальные власти могут самостоятельно устанавливать ставку [1] , а также в определенных пределах влиять на налогооблагаемую базу. В случае сохранения регулирующих налогов минимальная доля, отчисляемая в местный бюджет, должна быть законодательно закреплена. В законодательстве также четко должно быть прописано право муниципалитетов вводить целевые сборы обязательного характера для решения отдельных проблем, возникающих на территории муниципального образования.
   
2. Обеспечение связи доходных источников местного бюджета с состоянием местного сообщества и формированием условий для его эффективного развития. С этой точки зрения основными доходными источниками должны стать:
   • налог на недвижимость (местный налог);
   • налог на малый бизнес (местный налог);
   • часть подоходного налога, условия налогообложения по которому устанавливаются на федеральном уровне, но законодательно закрепляется минимальная доля, зачисляемая в местный бюджет.
   
   Более точное определение доходных источников местного бюджета требует проведения расчетов на основе массива данных по бюджетам муниципальных образований.
   
3. Обеспечение четкости, прозрачности и предсказуемости в системе распределения финансовой помощи муниципальным образованиям. Представляется нецелесообразным в той или иной форме закреплять механизм распределения финансовой помощи на региональным уровне федеральным законом, поскольку многие параметры здесь зависят от чисто местных условий. Тем не менее, основные требования к данному механизму должны быть сформулированы достаточно четко, в том числе:
   • обязательность наличия формальной методики;
   • открытость и доступность информации о механизмах распределения и конкретных суммах, выделенных муниципальным образованиям;
   • стабильность и долгосрочный характер принятых «правил игры»;
   • недискриминационный характер выделения финансовой помощи;
   • сочетание выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований со стимулированием роста налогового потенциала и эффективности расходов местных бюджетов;
   • ориентация финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности, а не на финансирование конкретных объектов бюджетной сети, и т.п.
     
4. Решение проблемы нефинансируемых мандатов. Сейчас нефинансируемые социальные обязательства государства (в первую очередь федерального, но также и регионального уровня), по факту перекладываемые на местные бюджеты, являются одним из основных факторов, разрушительно действующих на муниципальные финансы. Для нормализации данной ситуации средства, необходимые для выполнения государственных социальных обязательств, должны перечисляться из бюджетов вышестоящих уровней в форме целевых субвенций. Муниципалитеты должны иметь право выполнять социальные обязательства государства в объеме средств, поступивших на эти цели из вышестоящих бюджетов.
   
5. Обеспечение ответственности местных властей за финансирование нужд местного сообщества. В случае реорганизации финансовых основ местного самоуправления на основе принципов, изложенных выше, целесообразно дополнить стимулы, связанные с реальной самостоятельностью местного бюджета, четкими механизмами ответственности органов местного самоуправления за проводимую бюджетную политику. Самостоятельность местного бюджета может служить действенным фактором повышения эффективности местного самоуправления в том случае, если органы местного самоуправления в основном распоряжаются «своими деньгами», то есть средствами, собранными с населения и экономических агентов на территории данного муниципального образования. Если же большая часть муниципальных доходов поступает извне, за счет финансовой помощи, самостоятельное распоряжение ими далеко не всегда способствует принятию эффективных решений. Поэтому региональным властям необходимо дать право активно воздействовать на финансовое оздоровление высокодотационных [2] муниципальных образований в том случае, когда принимаемые на местном уровне меры не дают позитивного результата. В качестве крайних мер можно рассматривать право вводить внешнее управление высокодотационным муниципальным образованием, а также ставить вопрос о его присоединении к финансово жизнеспособному муниципальному образованию (с учетом мнения населения).

Проведение реформы финансовых основ местного самоуправления не может быть осуществлено в короткие сроки. Особенно серьезной подготовки (минимум 3 года) требует переход к налогу на недвижимость. Тем самым необходимо сформировать временные, переходные механизмы, которые позволили бы обеспечить самостоятельность местных бюджетов до полноценного введения налога на недвижимость. В качестве такого механизма возможно временное закрепление за муниципалитетами дополнительных доходных источников.

Территориальные основы местного самоуправления

Дискуссия по территориальным основам местного самоуправления ведется в логике «моделей»: поселенческая модель, районная модель, двухуровневая модель и т.п. Тем самым предполагается, что существует некий универсальный вариант организации местного самоуправления, подходящий для любых условий и любых регионов. Кроме того, территориальная структура местного управления устанавливается «сверху», без учета предпочтений населения, которые также могут быть различными и зависеть от местных условий.

Между тем реформа территориальных основ местного самоуправления может быть проведена эволюционным путем, без единовременного введения какой-либо универсальной модели. Необходимо, признав сложившуюся ситуацию (фактически означающую подавляющее преобладание районной модели) как данность, законодательно закрепить за каждым поселением право сформировать самостоятельное муниципальное образование при выполнении следующих условий:

• поддержка населением формирования самостоятельного муниципального образования на референдуме;
• способность формируемого муниципального образования самостоятельно или в кооперации с другими муниципальными образованиями обеспечить выполнение всех функций, законодательно закрепленных за местным самоуправлением;
• способность формируемого муниципального образования обеспечить финансирование значительной части своих расходов за счет собственных доходных источников.

Преимущество данного подхода по сравнению с одномоментной реорганизацией в соответствии с какой-либо из обсуждающихся моделей видится в следующем:

• масштабная реорганизация сама по себе связана со значительными издержками, существует опасность, что в течение достаточно длительного времени внимание муниципальных властей будет отвлечено от нужд населения и поглощено процессом реорганизации, эволюционный подход свободен от подобных издержек;
• предлагаемый подход напрямую увязывает формирование самостоятельных муниципальных образований с готовностью местных сообществ взять на себя ответственность (в том числе и финансовую) за удовлетворение местных нужд, в то время как вводимая «сверху» модель поощряет иждивенческие настроения, подтверждая, что «все уже решено за нас»;
• предлагаемый подход поощряет кооперацию муниципальных образований «снизу» в противовес их административному объединению «сверху».

Для юридического обеспечения эволюционного подхода к реформированию территориальных основ местного самоуправления необходимо принятие федерального закона о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных образований либо включение соответствующего раздела в Закон об общих принципах организации местного самоуправления.

Заключение

Реформа, направленная на обеспечение реальной самостоятельности местного самоуправления, является одним из ключевых направлений реформ на современном этапе. При этом важно, чтобы укрепление местного самоуправления не приводило к усилению муниципализации местной экономической деятельности, не сопровождалось еще большим вмешательством муниципальных властей в функционирование частного бизнеса, созданием дополнительных административных барьеров. Защита частного бизнеса от административного вмешательства местных властей – задача не менее важная, чем защита местного самоуправления от бюрократического государственного давления.

[1] Возможно на федеральном уровне устанавливать ориентировочную максимальную ставку, которая может быть превышена по результатам референдума, проведенного в муниципальном образовании.

[2] Определение высокодотационных муниципалитетов нуждается в дальнейшем обсуждении. В качестве рабочего варианта можно предложить следующее: высокодотационным является муниципалитет, который покрывает за счет собственных доходов менее половины собственных расходов.