Муниципальная реформа: о чем спорим?

Судя по всему, не до конца удовлетворен подготовленным проектом реформы и президент Владимир Путин, доказательством чему служит то, что законопроект на эту тему до сих пор не внесен в Государственную Думу, хотя последним сроком его внесения называлось 1 декабря. Противники реформы утверждают, что она огосударствляет местное самоуправление, превращает его в третий уровень госвласти, что противоречит Конституции. Имеются к реформе претензии и другого, более частного характера: мэров, например, смущает грядущий передел границ муниципальных образований, перевыборы, возможность введения внешнего финансового управления со стороны региональных властей. По просьбе редакции газеты «Консерватор» свое мнение по этому поводу высказала кандидат экономических наук, руководитель лаборатории проблем муниципального развития Института экономики переходного периода Ирина Стародубровская.

На всей территории страны предполагается установить единообразную структуру муниципальных образований (поселения, муниципальные районы, городские округа), четко определить функции каждого типа муниципалитетов, жестко разделить вопросы местного значения и государственные полномочия, ликвидировать нефинансируемые мандаты, закрепить за местными властями собственные источники финансирования и сформировать механизмы финансовой помощи. В предлагаемых подходах многое привлекательно, но есть вопросы, вызывающие озабоченность. Нужна ли такая почти военная четкость и единообразие в вопросах организации местной жизни? Позволит ли реформа обеспечить реальное самоуправление или приведет к дальнейшему огосударствлению муниципальной власти? Оправданны ли радикальные шаги? Между тем, если потенциальные результаты реформы вызывают широкий общественный резонанс, то на возможные издержки ее реализации обращается гораздо меньше внимания. А зря: рассматривая любое нововведение, всегда нужно представлять себе его цену.

Началу реформы, которое планируется на 1 января 2005 г., должен предшествовать переходный период. Именно в этот период дорабатывается нормативно-правовая база реформ, осуществляется новая «нарезка» границ муниципальных образований, происходят выборы новых органов власти на местах. Очевидно, что на достаточно длительное время внимание и региональных, и местных органов власти будет полностью поглощено этим творческим процессом — ведь делить будут не просто чистое поле, объектами передела неизбежно станут наиболее лакомые куски налоговой базы, потенциально высокодоходные земли, огромное количество новых мест и должностей. Вряд ли такой процесс пройдет мирно. Во всяком случае, он потребует от всех участников сил, времени и ресурсов, которые будут отвлечены от школ и больниц, протекающих труб и испорченного отопления.

Другая неизбежно возникающая проблема — это соотношение преобразования территориальных основ и финансовых основ местного самоуправления. Никто из авторов реформы не ставит под сомнение необходимость существенных изменений в механизмах финансирования муниципальных образований: закрепления за ними постоянных доходных источников, защиты от субъективистских решений региональных властей. Однако предполагается, что и территориальная, и финансовая реформы будут проходить одновременно, что и обеспечит комплексность проводимых преобразований. Между тем параллельное внедрение столь радикальных изменений требует огромных организационных усилий и неизбежно будет сопровождаться сбоями, несостыковками, столкновением интересов. И неудивительно, если, в конце концов, будет принято решение внедрять реформы не одновременно, а последовательно.

И тогда возникнет вопрос: с чего начать? Очевидно, что начинать надо с финансов: именно в несовершенстве финансового механизма кроются причины незаинтересованности муниципальных властей в эффективности собственной деятельности, в проведении ответственной (а не популистской) политики, в создании благоприятных условий для развития бизнеса и роста стоимости недвижимости. А территориальную реформу можно проводить постепенно, не навязывая ее «сверху», а создавая условия для инициативы «снизу», со стороны самих местных сообществ. Такой подход к реформам представляется более взвешенным, более учитывающим сложившуюся реальность, менее чреватым организационными издержками.

И, наконец, еще один повод для беспокойства. Если от глобальных реформ спуститься на уровень повседневных забот местных властей, то окажется, что для большинства из них наиболее острый вопрос — жилищно-коммунальное хозяйство, изношенность коммунальной инфраструктуры. Именно в этой сфере в последнее время постепенно складываются предпосылки для позитивных изменений. Начался процесс, в который несколько лет назад было сложно даже поверить — частный капитал стал интересоваться инвестициями в «коммуналку». Однако пресловутый переходный период реформы, неизбежными спутниками которого будут неопределенность границ, властных полномочий, политические конфликты — лучший способ отпугнуть инвестора.

Вывод из всего этого может быть один: реформы назрели, они нужны, и откладывать их не стоит. Но, в первую очередь, это должны быть реформы в финансовой сфере. Что же касается всех других аспектов местного самоуправления, то здесь лучше дать простор местной инициативе, анализировать и оценивать разные варианты решений. Ведь если будут созданы адекватные финансовые стимулы, возникнет реальный интерес местных властей и местных сообществ в проведении эффективной политики, создании благоприятных условий для развития местного хозяйства. И, возможно, те результаты, которых сейчас пытаются достичь масштабной реформой «сверху», естественным путем сформируются «снизу», в процессе деятельности самих местных сообществ.

И последнее. Нет смысла принимать никакие новые законы, если государство не способно обеспечить их реальное воплощение на практике. Законодательно закрепленные гарантии местного самоуправления должны быть реально обеспечены. Между тем исполнение уже принятых к настоящему времени законов в области местного самоуправления оставляет желать лучшего. Во многих регионах право граждан на местное самоуправление грубо нарушается. И, возможно, именно ситуация в этих регионах, а не масштабная перестройка всей системы местного самоуправления в стране в целом, должна стать предметом особого внимания федерального центра.