Новый этап административной реформы

Аннотация
Административная реформа явно становится в настоящее время одним из основных приоритетов экономической политики государства. И это неудивительно. Возможности совершенствования экономической системы, обеспечения устойчивого роста при помощи собственно экономических рычагов практически исчерпаны. По моему мнению, уже настала пора говорить о своеобразной «падающей производительности» экономического законодательства. Иными словами, каждое новое продвижение в деле улучшения нормативно правовой базы экономической жизни будет все менее и менее результативным при данной системе политических институтов. Можно сколь угодны долго улучшать банковское законодательство, заниматься дерегулированием или совершенствованием трудового законодательства, однако во всем этом не будет большого смысла без заметного улучшения ситуации в таких сферах, как государственное управление, судебная и правоохранительная системы, без проведения глубокой военной реформы.

О влиянии военной реформы на социально-экономические процессы в России мне уже как-то приходилось писать в «Ведомостях». Теперь же хотелось бы обратить внимание на некоторые вопросы административной реформы, о которой много говорили в течение последней недели. Что неудивительно: этот вопрос был одним из центральных на последнем заседании правительства России.

Строго говоря, тема эта не нова. Вопросы «борьбы с бюрократизмом» и «совершенствования работы государственного аппарата» существуют никак не меньше, чем существует сам этот аппарат. Естественно, регулярно этот вопрос поднимался и в посткоммунистической России. В 2000 году в рамках «программы Грефа» был разработан и довольно солидный раздел, посвященный вопросам госуправления, но тогда решено было, что правительственная программа должна касаться преимущественно экономических вопросов. В конце 2002 года правительство стало более активно заниматься проработкой проблем административной реформы. А в последние месяцы, когда была создана комиссия под руководством Б.Алешина, темп работ резко возрос.

У проблемы административной реформы есть две особенности, существенно осложняющие работу над ней. Во-первых, эта реформа требует длительного периода для своего осуществления. Здесь эффект достигается постепенно, в результате долгой и последовательной работы по изменению «правил игры» государственного аппарата. Изменение традиций, привычек и даже поколения работников в сфере госуправления гораздо важнее, чем изменение соответствующей правовой базы. В отличие от налоговой реформы, здесь нельзя получить быстрые и очевидные результаты. То есть осуществляющее эту реформу правительство должно иметь широкий временной кругозор.

Во-вторых, административная реформа должна проводиться силами самих же работников госаппарата, то есть теми, кого она более всего затрагивает. Это противоречит общему принципу проведения реформ: сами игроки не должны устанавливать правила своей игры и не могут быть арбитрами при оценке своей деятельности. Известно, что генералы не должны осуществлять военную реформу. Однако мы не можем сказать по аналогии, что административную реформу должны проводить нечиновники – больше некому. Но это становится серьезным тормозом реформ и требует четкого выражения и последовательного проведения политической воли высшего руководства страны.

Административная реформа вызывает повышенный интерес публики и прессы, поскольку ее нередко сводят к вопросу о структуре исполнительной власти, к количеству министерств и ведомств, именам их руководителей. Между тем административная реформа, если ее воспринимать не как политический лозунг, является комплексной проблемой, включающей в себя решение целого круга серьезных проблем. Основными из них являются следующие:

• реформа госслужбы, нацеленная на повышение эффективности и ответственности работников государственного аппарата;
• уточнение, упорядочивание и конкретизация функций министерств и ведомств, включая разделение политических и контрольных функций, а также предоставления услуг; 
• реформа бюджетных расходов, понимаемая как структурная (а не фискальная) задача, которая должна обеспечить повышение отдачи от бюджетных средств путем изменения правил и процедур бюджетирования, а также реструктуризации бюджетной сети;
• обеспечение снижения численности занятых в госсекторе, которая, несмотря на рыночные реформы, устойчиво растет.

Комиссия по административной реформе преимущественно сосредоточена на вопросе функций, выполняемых органами государственного управления. Одновременно вот уже на протяжении двух-трех лет идут довольно интенсивные работы по реформе госслужбы и бюджетных расходов.

Комиссии Б.Алешина было очень важно не пойти по пути «рисования квадратиков» - придумывания новой «оптимальной» структуры министерств и ведомств. Это, действительно, было бы ошибкой. Хотя бы потому, что в демократическом обществе в принципе не может быть поставлен вопрос об оптимальном количестве ведомств и соотношении их функций. «Оптимальное» количество министерств может только в тоталитарной системе, когда «вождь» все наперед знает. Недаром в Конституции СССР 1936 года содержалась отдельная статья, в которой был приведен полный перечень народных комиссариатов (министерств), однако при первых же проблесках демократизации эта статья была исключена. В демократической системе министерств должно быть столько, сколько нужно для обеспечения устойчивости правительства в парламенте. В предельных варианетах под каждую функцию можно создать свое ведомство или, напротив, все функции могут быть сосредоточены в одном ведомстве (суперминистерстве). Практическое решение находится где-то посередине.

Что действительно важно сделать в настоящее время, так это определиться с концепцией функционирования всей системы государственного управления, а также упорядочить перечень функций, которые должно решать государство. Важным продвижением на концептуальном уровне стало признание того, что в одном и том же органе власти не следует объединять выработку политики, разработку правил и норм и осуществление контрольно-инспекционной деятельности. И это совершенно справедливо, поскольку приводит к конфликту интересов по хорошо известной схеме: сперва разрабатывается неисполнимые правила, а потому с нарушителей собираются штрафы (или взятки). А те функции, которые может выполнять частный сектор, должны быть ему переданы. Примером последнего является вывод о том, что деятельность по технической инвентаризации объектов недвижимости (то есть функция пресловутых БТИ) может осуществляться как услуга на рынке. Аналогичные предложения касаются техосмотра, сосредоточение которого в руках МВД приводит лишь к монополизации этого рынка со всеми вытекающими последствиями.

Наконец, за анализом функций, исполняемых государством, должна будет последовать просто гигантская работа по изменению огромного числа нормативных актов, так или иначе регулирующих деятельность государственного аппарата. А таких документов очень много – от федеральных законов до бесчисленных ведомственных инструкций. Ведь смысл практически любого документа, по сути своей, состоял в прибавлении дополнительного веса какому-то ведомству (его руководителю).

Надо признать, что административная реформам находится в начале пути, и в этой области предстоит еще сделать гораздо больше чем сделано. Определенно ясно одно – это будет сложная работа. Сложная и в техническом отношении (приходится анализировать огромный объем материала), и в политическом плане (слишком много интересов она затрагивает). А время не ждет – естественным рубежом этой работы является весна будущего года.