Оценка и анализ бюджетных последствий структурных реформ

Аннотация
В бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2004 год» в качестве приоритетных направлений бюджетной политики определены, в частности, повышение благосостояния населения и обеспечение устойчивого роста экономики страны на основе стабильного функционирования и развития бюджетной системы. В связи с этим бюджетная политика должна способствовать повышению качества и доступности бюджетных услуг, формированию благоприятного предпринимательского климата, повышению конкурентоспособности отечественной экономики, сокращению масштабов бедности, обеспечению социальной стабильности на основе одновременного роста доходов работников как государственного, так и частного сектора экономики.

В настоящее время активно проходят реформа жилищно-коммунального хозяйства, реформа электроэнергетики, реформа системы бюджетных учреждений, а также ряд других реформ. В связи с этим возникает необходимость анализа влияния указанных структурных реформ на бюджетную систему страны.

В области реформирования жилищно-коммунального комплекса в мае 2003 г. Президентом Российской Федерации подписан федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг». Для определения влияния реформы жилищно-коммунального хозяйства на бюджетную систему в Российской Федерации необходимо в первую очередь провести анализ основных параметров реформы. При различных вариантах проведения реформы ее влияние на доходную и расходную части бюджета будет различаться. Для корректной оценки бюджетных последствий необходимо учитывать, что в результате реформы значительно сократится бюджетное дотирование жилищно-коммунальных услуг населению, повысятся расходы бюджета, связанные с социальной защитой семей с низким уровнем доходов в условиях роста расходов на ЖКХ и с финансированием оплаты коммунальных услуг, потребляемых государственными органами и бюджетными учреждениями.

Осуществляемая в настоящее время реформа электроэнергетики также имеет существенные социально-экономические последствия, в том числе воздействие на состояние бюджетной системы. В результате реформы отрасли планируется снизить перекрестное субсидирование цен на электроэнергию, в результате чего резко изменятся относительные цены на электроэнергию для конечных потребителей, будет наблюдаться рост цен для физических лиц и падение цен для предприятий. Кроме того, в результате реформы возрастет общий уровень цен на электроэнергию. При изменении цен на электроэнергию за счет изменения структуры издержек предприятий изменится величина налоговых поступлений. Также при изменении тарифов изменятся расходы бюджета на электроэнергию и тепло. В связи с этим крайне необходимо исследовать влияние реформы электроэнергетики на бюджетную систему Российской Федерации.

В результате реформы системы бюджетных учреждений планируется резко сократить расходы бюджета на их содержание. В этой связи необходимо выделить различные варианты проведения реформы системы бюджетных учреждений в Российской Федерации, т.к. в зависимости от вариантов проведения реформы будут наблюдаться различные последствия на бюджетные доходы и расходы. Для корректного анализа влияния структурных реформ необходимо учитывать изменение расходов, связанное с оптимизацией расходов на содержание бюджетных учреждений, и вероятные изменения в области социальной политики.

Данные материалы представляют собой отчет об исследовании, проведенном экспертами Института экономики переходного периода по теме «Оценка и анализ бюджетных последствий структурных реформ». Итоговый отчет содержит 5 глав и отражает все аспекты проблемы, заявленные в Техническом Задании.

Первая глава отчета посвящена разработке различных сценариев развития макроэкономической ситуации в Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Здесь описаны методы и подходы к прогнозированию динамики макроэкономических показателей, опыт социально-экономического прогнозирования в нашей стране, дана модель среднесрочного прогнозирования макроэкономических показателей, адаптированная для анализа бюджетной политики в Российской Федерации. Итогом исследований в данной главе послужил прогноз реального ВВП, реальных доходов населения, инфляции и реального обменного курса рубля до 2025 г. исходя из сценариев, определяемых уровнем цен на нефть и фактом проведения структурных реформ в экономике. Этот прогноз использовался для оценки влияния реформ в электроэнергетике на доходы и расходы бюджетной системы и представлен в соответствующей главе.

Вторая глава представляет результаты анализа влияния реформы жилищно-коммунального хозяйства на бюджетную политику Российской Федерации. Здесь проанализированы основные параметры реформы, ее воздействие на бюджетные расходы. Выделены основные проблемы реформирования ЖКХ на современном этапе и возможные сценарии дальнейших преобразований в данном секторе; также представлены оценки бюджетных последствий реализации различных вариантов реформ.

Третья глава посвящена бюджетным последствиям реформирования электроэнергетики. Дана их комплексная оценка: оценены результаты, достигнутые к настоящему времени, влияние реформы на доходную и расходную части бюджетной системы, а также на расходы домашних хозяйств и связанные с этим изменения в государственной социальной политике. Составлена модель финансового баланса предприятий РАО ЕЭС России и произведена оценка изменения их налоговых обязательств в сценарных условиях.

В четвертой главе содержатся результаты анализа влияния реформы системы бюджетных учреждений на бюджетную политику в Российской Федерации. Рассматриваются социально-политические и экономические условия проведения реформы сектора бюджетных учреждений, анализируются основные параметры реформы и выделяются ее различные варианты. В работе приведены оценки социально-экономических эффектов и анализ социально-экономических рисков, возникающих в связи с проведением реформы, а также качественные и количественные оценки последствий реформы бюджетных учреждений по основным отраслям – здравоохранение, образование, культура и искусство, наука.

Пятая глава – это обобщение результатов анализа, проведенного в предыдущих главах. В ней представлены итоги проведенного исследования по проблеме оценки бюджетных последствий структурных реформ. Она содержит оценку бюджетных последствий реформирования жилищно-коммунального хозяйства, электроэнергетики и системы бюджетных учреждений здравоохранения, образования и науки и предложения по их дальнейшему реформированию. Здесь еще раз даны оценки влияния различных вариантов преобразований на доходы и расходы бюджетной системы, а также оценки с учетом изменений расходов, связанных с оптимизацией расходов на содержание бюджетных учреждений и вероятных изменений в области социальной политики.

Прежде чем другие докладчики сообщат основные результаты проекта, остановимся на макроэкономическом прогнозе, на основании которого делались оценки бюджетных последствий реформ.

Прогноз (до 2025 г.) рассчитывался исходя из четырех сценариев, определяемых средним за период прогнозирования уровнем цен на нефть и фактом проведения структурных реформ в экономике.

Предпосылки сценариев

	Нет реформ	Есть реформы
Низкие цены на нефть (18,5 долл. США за баррель)	Сценарий 1	Сценарий 2
Высокие цены на нефть (22,5 долл. США за баррель и выше)	Сценарий 3	Сценарий 4

Прежде всего, необходимо отметить, что определение «высоких» и «низких» цен на нефть дается нами в долгосрочной (20 лет) перспективе и не привязано к текущим (2004 г.) ценам на мировом рынке. Несмотря на то, что на протяжении почти всего 2004 г. цены на нефть сорта Брент превосходили 30 и даже 35 долл. за баррель, средний уровень нефтяных цен за период с 1985 по 2004 г. составляет около 19–20 долл. за баррель. Соответственно, средние многолетние цены на нефть сорта Юралс, составляющего основу российского экспорта нефти, не превышают 18–18,5 долл. за баррель. Таким образом, выбор значений 18,5 и 22,5 долл. за баррель при составлении прогноза до 2025 г. представляется нам обоснованным. Кроме того, нельзя забывать, что текущие высокие долларовые цены на нефть обусловлены не только соотношением спроса и предложения на мировом рынке нефти, но и относительно низким курсов доллара США по отношению к другим мировым резервным валютам. При ожидаемом росте курса доллара до среднего многолетнего уровня (в частности, до соотношения 1:1 с евро) номинальные цены на нефть автоматически понизятся на 20–30% от текущих значений.

Различие между сценариями «есть реформы» – «нет реформ» заключается в проведении в РФ следующих институциональных и структурных реформ:

• реализация и завершение к 2007 г. принятого плана реформы РАО «ЕЭС России», создание конкурентного рынка электроэнергии на уровне генерирующих компаний, либерализация цен на электроэнергию и прекращение перекрестного субсидирования различных категорий потребителей;
• реформирование к 2007–2008 гг. сферы ЖКХ, включая переход к 100%-ной оплате услуг населением (с учетом субсидий льготным категориям), ликвидация перекрестных тарифов путем установления единого тарифа для всех категорий потребителей услуги одновременно во всех рассматриваемых отраслях ( электроэнергетике, газоснабжении и ЖКХ), стимулирование коммунальных предприятий, прежде всего тепло- и водоснабжения, к внедрению ресурсосберегающих технологий;
• повышение на внутреннем рынке цен на газ до уровня не менее 50 долл. за кубометр к 2008 г. и возможный переход в 2010–2012 гг. к рыночному ценообразованию на природный газ.