О проекте Программы правительства РФ по углублению экономической реформы

Уважаемае народные депутаты! В соответствии с решениями шестого Съезда народных депутатов правительство представляет проект среднесрочной программы углубления экономических реформ.

Работа над этим проектом началась непосредственно перед Съездом. Мы неоднократно обсуждали его на заседаниях правительства, привлекали широкий круг ученых, научных коллективов, специалистов, народных депутатов в том числе, и сегодня представляем проект на обсуждение Верховного Совета.

Мы абсолютно согласны (и только так и представляли себе), что мы вносим проект для рассмотрения, для подробной, углубленной проработки его в комитетах и комиссиях, для того чтобы потом иметь возможность инкорпорировать в этот документ все разумное, все ценное, все интересное, что будет наработано и депутатским корпусом, да и политическими партиями, профсоюзами, общественными движениями.

Мы считаем, что это открытая программа. Она, разумеется, будет служить основой непосредственной, ежедневной работы правительства. Уже сейчас она служит ей. На ее основе мы готовим нормативные документы. На ее основе мы пытаемся выстраивать подходы в своей стратегии. И вместе с тем это открытый документ. Мы отнюдь не считаем его совершенством. Мы видим в нем много недостатков, много недоработок, которые нам хотелось бы вместе устранять.

Может быть, совместная работа над этой программой могла бы стать шагом к нахождению нового уровня взаимопонимания между правительством и депутатским корпусом.

Теперь несколько слов о том, почему эта программа рождалась так тяжело. Вы знаете наверняка, что на протяжении последних двух с половиной лет в нашей стране было разработано примерно 12 официально одобренных программ углубления экономической реформы. К сожалению, все они, по существу, адресовались только к двум принципиальным проблемам — либерализации и финансовой стабилизации — в разных наборах, с разной последовательностью, с разной степенью жесткости.

К тому времени, когда наше правительство приступило к работе, логика взаимосвязи либерализации с финансовой стабилизацией была тесно задействована. Важно было, кто возьмет на себя нелегкий груз политической ответственности за практическое продвижение по этим путям.

Когда мы всерьез вступили в рынок, запустили рыночные механизмы, возникает другая, неизмеримо более сложная, беспрецедентная задача, когда мы не можем опереться на уже накопленный успешный опыт, — это задача восстановления экономического роста, восстановления роста производства в постсоциалистической экономике на основе запущенных рыночных механизмов. И вот эта задача действительно не может быть решена ни просто, ни быстро.

Ни в коей мере не пытаясь, разумеется, сейчас пересказать содержание этой программы (надеюсь, что депутаты с ней внимательно ознакомятся), я хотел бы остановиться на некоторых принципиальных моментах, стержневых идеях, которые заложены в ее основу.

В первую очередь, для того чтобы решить задачу восстановления экономического роста, подъема производства, необходимо точно и четко ответить на вопрос: а что же, собственно, послужило причиной того глубокого экономического кризиса, того глубокого кризиса производства, через который мы сегодня проходим?

И здесь правильные, но тривиальные ссылки на тяжелое наследие далеко не достаточны. Надо понять причины, механизмы, воспроизводящие этот кризис практически повсеместно: и у нас в стране, и во всех странах СНГ, и в Восточной Европе — вне зависимости от текущих колебаний экономической политики правительства. Ибо экономический кризис, начавшийся в 1989 году во всем постсоциалистическом регионе одновременно с крушением тоталитарных режимов, явно имеет общие основы, общие причины, и, значит, мы должны искать общие пути его преодоления...

Анализ показывает, что в основе этого кризиса — развал традиционного социалистического механизма обеспечения экономического роста.

Тоталитарное государство, имевшее возможность жестко подавлять любые претензии социальных групп на защиту собственных интересов, любые социальные конфликты, национальные конфликты, обеспечивало беспрецедентно высокий уровень налоговых изъятий, аккумуляцию финансовых ресурсов в руках государства и имело возможность на этой основе компенсировать относительно низкую эффективность накопления его огромными объемами. Именно на основе этого государственного накопления, налоговых изъятий был сформирован очень мощный инвестиционный сектор, набор отраслей, которые постоянно и в крупных масштабах воспроизводили экономический рост даже в условиях постоянного падения эффективности производства.

С конца 70-х — начала 80-х годов это падение эффективности производства уже перестало перекрываться масштабами накопления. Упали темпы роста народного благосостояния, усилились социальные конфликты. Политические институты утратили способность эффективно регулировать претензии социальных групп. Резко сократилась возможность государства аккумулировать финансовые ресурсы. Отсюда — кризис всей социалистической структуры накопления.

С 1988 года в нашей стране государство перестает быть субъектом накопления. Чисто государственное накопление, по статистике, рассчитывается как разница между объемом государственных  капитальных вложений и дефицитом бюджета. Это те средства, которые государство сберегает. Начиная с 1988 года  в нашей стране государство не сберегает ничего.

Аналогичная ситуация сложилась и в других странах Восточной Европы. Отсюда неизбежный острый кризис всей инвестиционной сферы. Экономика перестала получать ту накачку ресурсами, к которой она привыкла. И наряду с нарастающим старением фондов практически во всех отраслях — от машиностроения до сельского хозяйства — немедленно обостряется кризис в тех местах, в тех точках экономики, где крупные капитальные вложения абсолютно необходимы для обеспечения текущего производства, в первую очередь — в топливной энергетике. Резкое падение накопления, резкое сокращение капитальных вложений в топливную энергетику, падение производства топливно-энергетических ресурсов, сокращение экспорта их — вот наша дорога к экономическому спаду.

Одновременно выясняется, что попытки формально поддержать высокий уровень капитальных вложений, не обеспеченных накоплением, приводят только к острому инфляционному кризису и к автоматическому обесценению формально выделенных финансовых ресурсов.

 С включением в действие рыночных механизмов одновременно проявляется и другая сторона кризиса. Выясняется, что мощнейший инвестиционный комплекс, созданный в нашей стране, просто не имеет финансовых ресурсов, обеспечивающих его деятельность. Выясняется, что нет такого спроса ни на массовую машиностроительную продукцию, ни на строительные материалы, ни на общестроительные работы, ни даже на металл.

Острый кризис всей инвестиционной сферы, по существу, ее свертывание, служит пусковым механизмом к резкому падению общего объема производства.

Для того чтобы восстановить экономический рост, обеспечить его, мы должны решить принципиальную задачу — задачу обеспечения накопления. Выясняется, что в постсоциалистической экономике нет нормальных, традиционных для сформировавшегося рынка субъектов накопления.

Кто являются этими субъектами в нормальной рыночной экономике? Первый — государство, обеспечивающее капитальные вложения в инфраструктуру. У нас, как я отмечал, государство перестает быть субъектом накопления в силу расстройства собственных финансов и перегрузки текущими расходами.

Второй субъект — предприятие. Но предприятия как раз на стадии перехода к рынку оказываются в положении, когда они явно не заинтересованы в долгосрочных капитальных вложениях. Не определены отношения собственности, неясно, как они сложатся в перспективе. Органы управления предприятий, трудовые коллективы ориентируются на текущие интересы. Если они куда-то готовы вкладывать, то в первую очередь в создание запасов сырья, готовой продукции, а не делать долгосрочные капитальные вложения.

Третий субъект — население. Это крупнейший во всем мире источник финансирования накопления.

 Именно здесь мотор рыночного роста. У нас традиционно добровольные сбережения населения были очень низкими. Все остальное — это были формальные сбережения. И сейчас этот кризис сбережений проявился. Только сейчас выяснилось, что нет крупных сбережений населения в народном хозяйстве. И их не может быть, потому что крупные сбережения всегда связаны с набором целевых задач: жилище, пенсионирование, здравоохранение, образование. То есть набор тех сфер деятельности, для обеспечения которых традиционно люди во всем мире сберегают крупные средства. А как-то воздействовать на сбережения простыми, элементарными методами экономической политики, такими, как повышение ставки банковского процента, разумеется, невозможно.

И наконец, иностранные капиталовложения. Но иностранные инвесторы никогда не идут и не готовы идти в нестабильную экономику, в экономику, охваченную тяжелым инфляционным кризисом, без конвертируемой валюты.

Таким образом, к моменту развала традиционных механизмов регулирования, запуска рыночных механизмов мы оказываемся в экономике, где нет естественных источников накоплений. И даже если запуск рыночных механизмов дает нам резкий рост эффективности, то при нулевом накоплении любая эффективность накопления не работает, не позволяет нам запустить экономический рост.

Значит, для того чтобы переломить ситуацию, обеспечить экономический рост, нужно решить эту проблему. Что здесь можно сделать? И что правительство считает необходимым сделать в ближайшие годы для того, чтобы запустить механизм роста?

В первую очередь необходимо иметь четкую политику по отношению ко всем субъектам накопления: государству, предприятиям, населению, иностранным капитальным вложениям.

По государству. Необходимость восстановления роли государства как источника накопления смещает акценты в нашей финансовой политике. Для нас на перспективу особенно важен даже не сам по себе дефицит государственного бюджета, важны внутренние государственные накопления, важна разница между объемом капитальных вложений и дефицитом государственного бюджета. Это значит, что особый акцент мы должны сделать на разгрузку государственного бюджета от всех малоэффективных или избыточных, непосильных для страны текущих затрат. В первую очередь затрат на субсидии, дотации. Необходимо сокращение оборонных расходов, свертывание всех недостаточно эффективных неадресных социальных программ. Только на этой основе, как показывают наши перспективные финансовые расчеты, можно в рамках реально мобилизуемых доходов государства обеспечить хотя бы минимально необходимый объем капитальных вложений для того, чтобы государство могло финансировать приоритетные отрасли народного хозяйства.

Когда сегодня призывают увеличить капитальные вложения в ту или другую отрасль даже ценой наращивания дефицита государственного бюджета, то ставят неразрешимую задачу, потому что это означает, что мы автоматически обесцениваем те средства, которые сами направляем.

Второе — по отношению к предпринимательскому сектору. Здесь важнейшая задача — максимально быстрый запуск механизмов приватизации, в первую очередь крупномасштабной приватизации. У нас теперь есть утвержденная Верховным Советом программа приватизации. На днях был принят указ президента по ее исполнению, который запустил массовый процесс крупномасштабной приватизации. Теперь это не вопрос инициативы, теперь для того, чтобы превратить, преобразовать предприятия в акционерные общества, запустить процесс корпоратизации, не нужно проявлять инициативу, нужно только нормально выполнять принятые государственные документы на основе стандартных процедур.

Разумеется, у нас здесь нет иллюзий. Процесс приватизации нашей экономики будет длинным, он займет годы. Важно как можно быстрее двинуться в этом направлении. И второе — важно сформировать такую структуру собственности, которая будет генерировать предпринимательские капитальные вложения, предпринимательские накопления. Именно поэтому мы пытались в программе приватизации избежать воспроизводства стереотипов рабочего самоуправления, гипертрофирования роли трудовых коллективов в управлении предприятиями. Потому что для нас, для страны принципиально важно, чтобы средствами предприятия распоряжались собственники, ориентированные не только на текущие краткосрочные результаты, не только на средний уровень заработной платы, но и на обеспечение максимальной отдачи от своего капитала, на обеспечение эффективного перераспределения.

Именно поэтому, кстати, мы сделали такой упор на бесплатную, ваучерную приватизацию. Дело в том, что в условиях, когда накопления в народном хозяйстве столь ограниченны, попытка вовлечь эти скудные ресурсы целиком в приватизационный процесс, провести целиком платную приватизацию, использовать эти доходы на текущие нужды подрывала бы перспективы нашего развития, подрывала бы возможности инвестировать в развитие приватизированных предприятий. Именно поэтому мы считаем ваучерную приватизацию необходимым компонентом восстановления экономического роста.

Наконец, население. Здесь, я еще раз подчеркиваю, нет простых способов, позволяющих автоматически переломить стереотипы поведения, резко увеличить добровольные сбережения населения. Это основа долгосрочной работы по перестройке всей системы социальной поддержки, социальной защиты. Мы вынуждены будем вне зависимости от собственных пристрастий или приоритетов существенно реформировать всю систему социальной поддержки, с тем чтобы обеспечить ее целевую адресность, внедрить систему ваучеров, позволяющих задействовать рыночные механизмы в предоставлении социальных гарантий, и, наконец, диверсифицировать структуру социальной защиты, сформировать естественные рыночные механизмы, его обеспечивающие.

Например, естественное направление этой работы — это перестройка системы пенсионирования, создание трехуровневой системы: собственно государственные пенсии, страховые пенсии и частные пенсии. Перевод пенсионных выплат, которые сегодня как бы являются благодеянием государства, их переоформление как пенсионных облигаций, которые определяют права каждого труженика на получение пенсии, и предоставление ему возможности свободного размещения этих облигаций в государственных и негосударственных пенсионных фондах.

В отношении жилья придется неизбежно изменять структуру жилищного строительства, существенно повышая в нем долю платного жилья. Сделать это надо постепенно, это нельзя сделать сразу. Мы предполагаем идти к этому на протяжении 1992-1996 годов, одновременно развивая систему долгосрочного кредитования жилищного строительства, соизмеряя продвижение с реальными возможностями, реальным уровнем доходов населения. Стратегически мы должны решить эту проблему, в противном случае частных сбережений в нашей стране никогда не будет.

Мы, естественно, должны будем идти в направлении страховой медицины, существенного повышения эффективности механизма предоставления страховых услуг и так далее.

Таким образом, мы сможем создать предпосылки, позволяющие задействовать традиционные, известные во всем мире стимулы к добровольным сбережениям населения, которые затем перераспределяются системой рыночных институтов в направлении, обеспечивающем наиболее эффективные инвестиции.

Четвертое. Иностранные капитальные вложения. Анализ наших возможностей, перспектив по всем источникам внутренних национальных капитальных вложений показывает, что ситуация в этой области будет предельно напряженной при любой стратегии экономической политики правительства. Нет чудес, позволяющих радикально поправить дело в 1993-1995 годах. Именно поэтому для нас очень важно обеспечить запуск механизмов роста, создав благоприятные условия для привлечения иностранных капитальных вложений.

Это в свою очередь накладывает определенные ограничители на нашу внутреннюю экономическую политику.

Во-первых, прямые иностранные капитальные вложения никогда не идут в экономику без устойчивой, как правило, конвертируемой валюты. Обеспечение финансовой стабильности и конвертируемости валюты остается необходимой, важнейшей предпосылкой в восстановлении экономического роста.

Во-вторых, иностранные капитальные вложения никогда в крупных масштабах не пойдут в закрытую экономику, отгороженную от мирового рынка набором количественных ограничений и высокими экспортными тарифами. Значит, мы должны последовательно снижать уровень закрытости экономики, последовательно снижать уровень экспортных тарифов, отделяющих сегодня внутренний рынок от внешнего. Мы предполагаем идти в этом направлении на протяжении 1992-1993 годов с тем, чтобы к 1994 году в основном устранить барьеры на пути экспорта ресурсов и товаров из России, одновременно создав за это время предпосылки адаптации отечественной экономики к принципиально новым ценовым соотношениям.

 Перспективы накоплений в нашей стране и возможности финансирования и развития отечественной экономики заставляют нас очень жестко и четко подходить к выбору структурных приоритетов, к анализу перспектив развития в различных отраслях народного хозяйства.

Во-первых, очевидно, что у нас на протяжении 1992-1993 годов сохранится существенное ограничение спроса на инвестиционные ресурсы, и в этой связи объем производства не может начать расти раньше 1994 года. Это означает, что мы за это время должны и можем разгрузить и создать предпосылки реконструкции наших принципиальных инвестиционных отраслей. У нас сильно изношенное оборудование в металлургии именно потому, что оно всегда было загружено до последнего предела, именно потому, что мы не могли позволить себе вывести из эксплуатации даже самые неэкономичные, даже самые грязные, даже самые очевидные неэффективные производства в этой отрасли, свернутые во всем мире.

Сейчас их резкое сокращение неизбежно. Долгосрочное сокращение спроса на все конструкционные материалы в нашей экономике на протяжении 1992-1994 годов позволяет нам сформулировать задачи существенной реконструкции металлургии, вывода изношенных, неэкономичных и неэкологичных производств с одновременным завершением строительства тех производств, которые уже начаты и которые позволяют вывести отрасль на новый технический уровень. В первую очередь, естественно, речь идет о мощностях по производству холоднокатаного листа, по непрерывной разливке стали.

Во-вторых. Это значит, что на транспорте у нас сохраняется сравнительно долгосрочная разгрузка основных коммуникационных путей в связи с общим сокращением объемов перевозок в народном хозяйстве. Это позволяет нам сконцентрировать усилия на действительно ключевых, действительно самых важных транспортных проблемах, которые у нас сегодня есть. А это проблема выхода страны на внешние рынки. Это в первую очередь проблема сложившейся закрытости страны, утраты Россией портового хозяйства, выхода во внешний мир. Здесь на экспортно-импортных развязках мы должны будем сосредоточить свои основные инвестиционные ресурсы, направляемые в транспортный комплекс в ближайшее время. Наряду с точечными капитальными вложениями в те отрасли, где транспортные развязки имеют небольшое значение, позволяют добиться серьезных результатов, например, развязки по Кузбассу.

Следующее. Это значит, что для нас является важнейшим резкое повышение эффективности вложений в сельское хозяйство. К сожалению, все наши расчеты показывают, что решать проблемы подъема сельского хозяйства на основе резкого роста объема направляемых сюда ресурсов оказывается невозможным;

Мы должны ставить принципиально другую задачу — резкого повышения эффективности этих ресурсов, концентрации их в тех точках, где мы несем максимальные потери. Это в первую очередь хранение сельхозпродукции, переработка сельхозпродукции, несколько важнейших импортозамещающих программ, таких, как программа по зерну, подсолнечному маслу, программа по сахару и так далее.

Это вместе с тем означает, что важнейшей проблемой для нас, для подъема топливно-энергетического комплекса остается крупномасштабное привлечение сюда иностранных кредитов и прямых иностранных инвестиций, потому что никаких внутренних источников накопления не хватит, чтобы ввести в эсплуатацию новые эффективные месторождения, освоение которых будет определять перспективы добычи на ближайшие годы.

Уважаемые народные депутаты, эта неизбежная архитектура принципиальных структурных проблем экономики существенно определяет и стратегию внешнеэкономических связей нашей страны. Мы не можем сегодня закрывать глаза на то, что долгосрочный инвестиционный кризис, долгосрочное сокращение спроса на инвестиционные ресурсы требуют от нас максимально энергичных, максимально последовательных усилий, направленных на поиск и восстановление старых рынков нашей инвестиционной продукции.

Это в первую очередь рынки Восточной Европы, которые ограничены, разумеется, тем, что сегодня эти страны переживают довольно серьезный инвестиционный кризис, но на них можно выйти и восстановить свои позиции. Это очень потенциально эффективные и потенциально значимые для нас рынки в таких странах, как Китай, которые могут стать важнейшими рынками сбыта для продукции наших основных депрессивных отраслей, нашего инвестиционного комплекса, включая машиностроительный комплекс.

Это вместе с тем означает, что важнейшей задачей будет обеспечение благоприятных условий для доступа высокотехнологичной продукции, которую мы сможем получать на основе неизбежной и крупномасштабной конверсии оборонного комплекса на рынке развитых стран Запада.

Трудности со сбытом продукции внутри страны, которые неизбежно будут носить долгосрочный характер, заставляют нас продумать и разработать схемы создания институтов поддержки отечественного экспорта, в том числе поддержки его инвестиционным кредитованием. У нас есть печальный опыт крупномасштабного кредитования экспорта, который завершился образованием нереализуемых активов бывшего Советского Союза. Но это не значит, что мы должны с водой выплескивать ребенка. Система поддержки отечественного экспорта существует везде. Нам нужно создавать ее снова, деполитизировать, четко коммерчески ориентировать на те проекты, по которым мы уверены, что займы будут оплачены.

 Важнейшей задачей становится и перестройка всей системы институтов, обеспечивающих эффективное перераспределение сбережений. Сегодня таких институтов практически нет. Государство как источник перераспределения ресурсов практически ушло с этого рынка, а банковская система не заняла этого места. В условиях высокой инфляции и предельно высокой процентной ставки активность банковской сферы переключается на сугубо краткосрочные, в основном спекулятивные, операции. Демонтирована вся структура долгосрочного проектно-ориентированного финансирования. Воссоздание его, в том числе с использованием активной государственной поддержки, создание соответствующих институтов долгосрочного кредитования, таких, как Российский банк реконструкции и развития, который мы предполагаем учредить, и других институтов, позволяющих одновременно аккумулировать национальные сбережения, поддерживать эффективные долгосрочные проекты и направлять в приоритетные сферы те кредитные ресурсы, которые могут быть мобилизованы на внешнем финансовом рынке, остается важнейшей задачей правительства наряду с естественной работой по созданию рынка ценных бумаг, также обеспечивающего эффективное перераспределение ресурсов.

Уважаемые народные депутаты! Тот набор проблем, с которым мы сталкиваемся, на наш взгляд, предопределяет и выбор внешнеполитической стратегии страны. Надо честно и твердо сказать, что мы не сможем решить экономических проблем, стоящих перед нами, решить проблемы восстановления роста в обозримой перспективе, приемлемой для народа, если не обеспечим максимально благоприятных условий доступа российских товаров на мировые рынки, в первую очередь на рынки развитых государств, если не обеспечим в крупных масштабах приток инвестиционных ресурсов в российскую экономику.

 Все это можно обеспечить лишь в том случае, если наши отношения с Западом полностью утратят элементы противостояния, станут подлинно союзническими и партнерскими. Наше правительство неоднократно упрекали в том, что мы — "западники", что мы придерживаемся прозападной ориентации. Я хотел бы сказать, что это так. И мы придерживаемся прозападной ориентации, потому что глубоко убеждены в том, что это единственно разумная политика союзов для России в том положении, в котором она сегодня находится. Это политика, которая отвечает долгосрочным экономическим и политическим интересам нашей страны. Это политика, которая необходима для обеспечения предпосылок ее экономического возрождения и обеспечения безопасности в тех регионах и в тех местах конфликтов, которые реально могут возникнуть на наших границах.

Уважаемые народные депутаты! Анализ показывает, что даже при благоприятном развитии событий невозможно добиться быстро, по мановению волшебной палочки, восстановления народного хозяйства, начала экономического роста, обеспечения экономического роста на собственной основе. Мы рассчитываем на то, что в 1992-1993 годах можно радикально поправить ситуацию на потребительском рынке, довести ее до восточноевропейских стандартов, сбить инфляцию, довести ее до приемлемого уровня 3 процента в месяц, совместимого со стабильностью национальной валюты, обеспечить конвертируемость рубля, практически полностью, приватизировать сферу торговли, общественного питания, бытового обслуживания, корпоратизировать и радикально изменить поведение государственной промышленности, приватизировать до 30 процентов отечественной промышленности; в 1994-1995 годах на этой базе приступить и завершить работу по крупномасштабной приватизации промышленности, довести уровень приватизированной промышленности до 50-60 процентов, начать глубокие социальные реформы, повысить эффективность всей системы социальной защиты на основе введения социальных ваучеров, пенсионных облигаций, создать предпосылки крупномасштабного привлечения иностранных капитальных вложений в нашу экономику, существенно продвинуться в реконструкции больных отраслей народного хозяйства; наконец, с 1996 года, изменив поведенческие стереотипы населения, обеспечив базу внутренних накоплений, восстановив способность государства генерировать развитие, сформировав развитую систему рыночных институтов, обеспечить предпосылки устойчивого экономического роста уже на внутренней, национальной основе.

Да, я прекрасно понимаю — это не благостная картина. Да, я прекрасно понимаю, что хотелось бы добиться всего гораздо быстрее. Да, я прекрасно знаю и понимаю, что наше население, наш народ устал от обещаний, устал от призывов потерпеть, подождать и отложить оздоровление на будущее. Но, к сожалению, это — жесткая логика цифр, экономических зависимостей. Обещать большее было бы безответственно, обещать меньшее значило бы не ответить на вызов времени.

Уважаемые народные депутаты, еще раз подчеркиваю, что представленная программа — это открытый документ. Мы с радостью будем готовы принять любые конструктивные предложения. Мы рассчитываем на то, что она будет обсуждена в комитетах и комиссиях, на то, что это позволит нам действительно обогатить ее содержание, сделать более глубокой, более всесторонней, в большей мере отвечающей интересам народа. Благодарю за внимание.