Экономический рост после коммунизма

Мы четвертый год подряд выдерживаем высокие стабильные темпы экономического роста, причем набор факторов роста меняется. Так, в прошлом году рост ВВП на 5% достигался, прежде всего, за счет внутренних факторов, доля которых в общем объеме роста составила 87%. Большую часть доли внутренних факторов сыграл потребительский спрос, который респондировал как с ростом реальных денежных доходов на 6% за год, так и с ростом розничного товарооборота практически на 11% за тот же период.

Вторым серьезным фактором роста было увеличение инвестиций в основной капитал, которые приросли почти на 9% за прошлый год. Это особенно отрадный фактор, поскольку рост инвестиций происходил на фоне некоторого сокращения сальдо торгово-платежного баланса. Рост инвестиций происходил наверное в обратно-пропорциональной зависимости от величины чистого оттока капитала, который сократился примерно на 7 миллиардов долларов за год. Понятно, что ситуация с высоким положительным сальдо платежного баланса, который хотя был и ниже, чем в 2000 году, но тем не менее обеспечил прирост почти на девять миллиардов долларов резервов денежных властей, потребовала серьезных мер по обеспечению макроэкономической сбалансированности. В условиях, когда Центральный Банк России был видимо ограничен в использовании своих механизмов регулирования, значительную долю ответственности за это пришлось взять Министерству финансов и с этим связано накапливание высокого уровня профицита бюджета по итогам прошлого финансового года - 2,9% ВВП. Это помогло выполнить две базовые задачи: с одной стороны, обеспечить выплату долга в соответствии с оригинальным графиком (может кто-нибудь уже забыл, но у нас не все позиции были включены в закон о бюджете прошлого года) и, второе - создание механизма сбалансированности стерилизации и обеспечения контроля над уровнем инфляции. В результате инфляцию в прошлом году удалось удержать на уровне 18,5% по индексу потребительских цен, что можно считать не плохим результатом. В области собственно бюджетной политики существенно, как я уже сказал, увеличился профицит бюджета: фактически в два раза, и это на фоне того, что происходило не сокращение, а увеличение общего объема расходов федерального бюджета. В целом доходы бюджета составили 17,6% ВВП при расходах в 14,7%, а по консолидированному бюджету доходы 29,6%, при 26,6% расходов, т.е. практически весь объем профицита в консолидированном бюджете обеспечил федеральный бюджет и только одну десятую процента ВВП - бюджет субъектов Федерации, при том что первичный профицит федерального бюджета составил 5,5% ВВП. Достичь таких показателей удалось благодаря, прежде всего, мерам в области политики доходов: сочетания продолжения налоговой реформы с резким улучшением налогового администрирования (хочу напомнить о таких мерах по снижению налогового бремени, как плоский одноставочный подоходный налог, 13% регрессия по единому социальному налогу, сокращение с 4% до 1% объемов оборотных налогов, все это не только не привело к снижению налоговых поступлений, но на фоне серьезного улучшения налогового администрирования обеспечило их увеличение). Рост собираемости налогов за прошлый год был более 4%, а в целом за три прошедших года вообще сложилась уникальная ситуация: практически в полтора раза увеличилась собираемость налогов, а это означает, что налоговое бремя не только уменьшилось по объему, но стало распределяться гораздо более равномерно. Это обеспечивало более здоровую конкуренцию на всех рынках товаров и услуг, которая складывалась не за счет уходов от налогообложения, а за счет лучшего использования факторов производства. К тому же у нас в прошлом году действовала упрощенная система и сниженные ставки импортного таможенного тарифа, что, наряду с улучшением таможенного администрирования, увеличило поступления и по этому показателю. Конечно, и сам по себе экономический рост и хорошая внешнеэкономическая конъюнктура также способствовали увеличению поступления доходов в бюджетную систему. На этом фоне удалось выдержать и некоторое увеличение расходных обязательств. Общий объем расходов федерального бюджета составил 14,7%, причем изменилось соотношение между процентными и не процентными расходами. У нас уже в течение последних трех лет сокращалась доля процентных расходов в общем объеме расходов федерального бюджета, и в прошлом году она составила чуть больше одной шестой расходов или 2,6% ВВП. Это позволило без ухудшения общих макроэкономических пропорций очень серьезно увеличить финансирование по непроцентным расходам, на 1,2% ВВП. Примерно 12 процентов ВВП составили непроцентные расходы. Должен сказать, что оценка влияния непроцентных расходов бюджета на экономический рост бывает неоднозначной и противоречивой. С моей точки зрения, нет прямого влияния непроцентных расходов на экономический рост и нет идеальной задачи сокращения непроцентных расходов, как фактора воздействия на экономический рост. Здесь есть задача снижения непроцентных расходов как ограничителя для снижения налогового бремени, которое прямо влияет на экономический рост. А непроцентные расходы как и вообще любой расход бюджета выступает только как фактор, который ограничивает возможность снижения налогового бремени. Главной задачей здесь была не столько арифметическая задача, сколько задача структурная, какие именно непроцентные расходы мы готовы были профинансировать в приоритетном порядке, какие мы должны были ограничивать. В прошлом году были предприняты усилия, чтобы справиться с задачей накопленной задолженности по обязательствам прошлых лет. Формально они, конечно, вошли в непроцентные расходы прошлого года, но фактически это были обязательства прошлых лет: прежде всего кредиторская задолженность по государственному оборонному заказу, кредиторская задолженность по социальной сфере. Это позволило серьезно расчистить завалы для того, чтобы оптимизировать расходы в последующие периоды. И, второй важный момент, на который необходимо было обратить самое серьезное внимание при финансировании расходных обязательств, выбрать тех из них, дополнительные расходы на которые сегодня позволяют разгрузить бюджетную систему страны в будущем: дополнительные вложения в прошлом году в реформу вооруженных сил и правоохранительных органов позволяют снизить обязательства по будущем периодам.

Остановлюсь также на вопросе изменения соотношение между уровнями бюджетной системы в пользу федерального уровня. Уровень централизации доходов увеличился в связи с тем, что налог на добавленную стоимость стал полностью зачисляться в федеральный бюджет. По этому поводу существуют разные точки зрения, идет дискуссия на тему, что централизация финансовых средств на уровне федерального бюджета сужает стимулы экономического развития субъектов Федерации. Хотелось бы сказать, что здесь, с моей точки зрения, не допустим такой простой арифметический подсчет: вот де записано в Бюджетном кодексе, что доходы должны делиться пятьдесят на пятьдесят между федеральным уровнем и субъектом Федерации и если мы отходим от этой пропорции, то искажаем ситуацию. С моей точки зрения, главное не это, а главное состоит в том, насколько соответствует объем расходных обязательств объему расходных полномочий, если при сокращении объема доходных полномочий субъектов Федерации, муниципальных образований, мы обеспечим в меру этого и сокращение расходных обязательств, то не происходит искажений в межбюджетных отношениях. В нашей ситуации та пропорция, которая есть сейчас между уровнями бюджетной системы, нормальна для стран федеративного устройства сходного с Россией по масштабу экономике, по численности населения, по уровню экономического развития.

В 2002 году мы будем продолжать линию на обеспечении макроэкономической стабильности. Уже начало этого года удалось пройти с меньшим уровнем потрясений, чем в прошлые годы: я имею в виду, что контроль над уровнем инфляции удалось остановить уже фактически во втором месяце года. В январе прошлого года у нас была инфляции 2,8%, в феврале 2,3% инфляции. В этом году мы начали с более высокого уровня: в январе 3,1%, но затем в феврале вышли на уровень 1,2%. Я уверен, что в марте у нас инфляция будет не выше, а, скорее всего немножко ниже этого уровня, и мы, начиная со второго месяца года, выходим в принципе на уровень базовой инфляции, на уровень примерно 1% в месяц, что позволяет нам полностью вписаться в то, что было заложено в законе о бюджете - 12-14%. Эта тенденция свидетельствует о том, что бюджетная политика, политика расходов, политика равномерности расходов сейчас у нас выполняться стала лучше, но в целом это, конечно, важнейшая задача на ближайший период.

Мы должны обеспечить равномерность бюджетных расходов. На самом деле серьезный вред для макроэкономической стабильности, для уровня инфляции оказывает не сам по себе объем расходов, а равномерность или не равномерность выброса средств в экономику. И каждый раз, когда мы в течение года накапливаем серьезные остатки на бюджетных счетах главного управления федерального казначейства, а бюджетополучатели - на своих счетах в территориальных органах федерального казначейства, а затем в декабре эти деньги вбрасываться в экономику, тем самым и создаются условия для всплеска инфляции, и формируется инфляционное ожидание, которое потом бывает гасить не так просто. Именно эту задачу мы сейчас перед собой ставим, мы меняем способы и процедуры работы с главными распорядителями бюджетных средств, с бюджетополучателями, давая теперь главным распорядителям, т.е. министерствам и ведомствам гораздо большую возможность свободы маневра, мы теперь им не доводим лимитов ежемесячных бюджетных обязательств, они действуют в рамках квартальной росписи, т.е. у них есть большая возможность перебрасывать одни статьи расходов на другие и таким образом не формировать излишних запасов средств, которые могут на остатках провисеть несколько месяцев в ожидании того момента, когда они будут ассигнованы и направлены на выполнение фактических функций.

Перед нами стоит серьезная задача дальнейшего проведения налоговой реформы. В этом году у нас очень серьезный шаг в этом направлении - снижение ставки по налогу на прибыль предприятий до 24% при отмене льгот, которые были прежде введены по этому налогу. Пока мы, к сожалению, не имеем сопоставимых данных, потому что сейчас в соответствии с инструкциями Министерства по налогам и сборам уплата происходит по условиям третьего квартала прошлого года, т.е. есть основания полагать, что сейчас уровень сбора по налогам на прибыль немного завышен.Мы будем иметь точные сведения, наверно, только со второго квартала, но в целом мы полагаем, что это окажет благотворное влияние на финансы предприятий и позволит им улучшить общую экономическую ситуацию. Второй важный момент сейчас это введение плоской простой ставки налога на добычу полезных ископаемых. Хочу напомнить, что мы твердо следуем по пути снижения налогового бремени: со следующего года отменяем последний остаток оборотных налогов - налог на пользователей автодорог, что серьезно снижает налоговое бремя на предприятия. По условиям текущего года это примерно 1,3% ВВП, что довольно серьезно облегчит положение предприятий. С 2004 года у нас снижается налоговая нагрузка в связи с отменой налога на продажи., Остается только один базовый косвенный налог - налог на добавленную стоимость что позволит оптимизировать условия в экономике.

Все более важной становится задача оптимизации бюджетных расходов, и в этой связи мы должны провести серию очень серьезных мероприятий по перенастройке механизма формирования бюджетных обязательств. Тот разрыв, который существует между финансированием бюджетных расходов и кассовым исполнением, сам по себе не может считаться нормальным и не может считаться нормальным с точки зрения обеспечения макроэкономической сбалансированности. Необходимо реформирование всей системы бюджетных обязательств, что в свою очередь, прежде всего, связано с объемом законодательных полномочий и пересмотром всей системы мандатов, большая часть которых относиться к числу нефинансируемых мандатов. Приблизительная оценка нефинансируемых мандатов в расчете на год примерно около 8% ВВП, больше 700 миллиардов рублей в условиях прошлого года. Объем нефинансируемых мандатов вызывает необходимость бюджетам разного уровня принимать решения текущего характера, чтобы как-то справиться с ситуацией. Нефинансируемые мандаты ставят в очень сложное положение тех, кто предоставляет соответствующие услуги, прежде всего для системы жилищно-коммунального хозяйства и системы транспорта.

Мы делали в прошлом году и делаем в этом году довольно серьезные шаги в этом направлении с тем, чтобы, с одной стороны, определить те мандаты, которые в любом случае должны быть профинансированы. У нас в рамках межбюджетных отношений функционирует Фонд конденсаций, куда включены обязательства по таким важным мандатам, как законодательство об инвалидах и по детским пособиям.. С этого года через Фонд компенсаций будут финансироваться обязательства перед лицами, пострадавшими в период политических репрессий, от чернобыльской и некоторых иных техногенных катастроф. С другой стороны, все, что не может быть профинансировано подлежит отмене: прежде всего отмена ряда натуральных льгот. Хочу заметить, что у нас до сих пор натуральными льготами по плате жилья и коммунальных услуг пользуются 42 категории населения, примерно 2/3 общей численности, примерно такая же ситуация с транспортными льготами. Мы начали с перевода натуральных льгот в форму денежной компенсации: сейчас во втором чтении принят соответствующий закон о повышении денежного довольствия военнослужащим при отмене льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. Уже внесено в Государственную Думу соответствующее законодательство, касающееся работников судов, прокуратуры и правоохранительных органов. Прошел обсуждение в правительстве и в скором времени будет внесен в Думу закон о переводе в форму жилищных субсидий натуральных льгот для других категорий населения, что позволит очень серьезно продвинуться по этому пути. В следующем году мы должны будем предпринять соответствующие шаги и в области льгот по транспорту.

Отдельно стоит вопрос о таком серьезном федеральном мандате, как единая тарифная сетка. То, что федеральный законодатель вводит обязательства по выплате заработной платы для бюджетников всех уровней, в том числе и на уровне субъектов Федерации, на уровне муниципального образования в принципе не может считаться позитивным. Наверное мы должны скорректировать эту систему, сведя гарантии до минимального уровня оплаты труда и давая широкие права и полномочия для установления конкретных ставок на других уровнях, не вводя здесь обязательного федерального мандата.

Следующий важнейший момент состоит в уточнении механизмов формирования бюджетных обязательств. Мы должны разобраться с тем, кто у нас на самом деле есть бюджетополучатель. Мы в прошлом году проводили инвентаризацию и составляли реестр бюджетополучателей и убедились в том, что средства бюджета получают те, кто не должны получать его на самом деле. У нас единственная форма легального получателя - это бюджетные учреждения. Вторая форма, близкая к первой, - государственные унитарные предприятия, но при составлении реестра выяснилось, что там есть разного рода акционерные общества, товарищества, некоммерческие партнерства вплоть до колхозов и совхозов, которые как форма собственности даже не зафиксированы в Гражданском кодексе, почему-то оказались в числе получателей средств, в том числе и получателей из федерального бюджета. Наведение здесь порядка и установление правила, согласно которому только соответствующая форма собственности бюджетного учреждения является основанием для того, чтобы быть бюджетополучателем средств из бюджета соответствующего уровня, чрезвычайно актуально. Этот принцип должен быть у нас поставлен во главу угла.

Второй важнейший момент - это упорядочивание самой сети бюджетных учреждений, потому что бюджет имеет обязательство двух видов, с одной стороны, обязательство перед населением за те услуги, которые оказывает бюджетная сеть, а, с другой стороны, обязательства перед самой этой бюджетной сетью. У нас 70 000 бюджетных учреждений - получателей средств из федерального бюджета. Это огромная, совершенно неупорядоченная сеть. Она должна быть серьезно сокращена за счет корректировки организационно-правового статуса. По смете бюджета будет финансироваться только небольшая часть бюджетных учреждений, все остальные могут получать деньги бюджета только на основе госзаказа за произведенный товар или оказанную услугу на конкурсной основе при проведении нормальных тендеров или иметь некоторую субсидию, в том случае если это необходимо, но полностью финансироваться из бюджета они в этом случае не могут. В дальнейшем мы должны перейти к нормальной конкуренции за бюджетные деньги всех предприятий, независимо от форм собственности на основании принципа: деньги следуют за оказанной услугой. Так, например, финансирование системы средней школы или системы здравоохранения на базе бюджетных нормативов на одного ученика или на одного пациента, соответственно. .

Следующий момент. Проведение административной реформы и выделение из бюджетных учреждений и органов государственного правления непрофильных функций и подразделений и перевод отношений с ними на контрактную систему. Это позволит, с нашей точки зрения, не только значительно снизить уровень расходов в системе государственного управления, но и повысить эффективность функционирования этой системы так, чтобы бюджетная сфера, сфера государственного управления оказывала полезную функцию обществу, а не просто финансировалась по смете. Должен быть задействован такой важнейший механизм, как введение объективных критериев для определения объема ассигнований на основе результативности действия бюджетных учреждений, на основе соответствующих нормативов.

Поскольку у нас сохраняется довольна высокая зависимость бюджета от внешних факторов, от факторов внешнеэкономической конъюнктуры, мы должны всерьез проработать вопрос о разделении бюджетных обязательств на две категории: на постоянное бюджетное обязательство и возобновляемое бюджетное обязательство. Постоянное бюджетное обязательство финансируется всегда при любом уровне мировой конъюнктуры и возобновляемые обязательства, которые могут быть профинансированы только в том случае, если уровень конъюнктуры был позитивен и удалось получить большие доходы. В этой связи мы считаем, что формирование финансового резерва в рамках государственного бюджета, который позволяет аккумулировать средства при более благоприятной конъюнктуре и служить амортизатором, позволяющим выполнять обязательства в условиях ухудшения конъюнктуры, является первым шагом в этом направлении. Затем мы должны, конечно, пойти по пути законодательного оформления механизма формирования и использования резервов и затем уже идти по пути формирования раздельных бюджетных обязательств - постоянных бюджетных обязательств и возобновляемых бюджетных обязательств. Это позволит нам обеспечить полностью выполнения всех расходных полномочий, не допущения формирования каких-либо задолженностей.

Хочу сказать еще несколько слов о бюджетном федерализме. Прямая ответственность федерального правительства не включает в себя обязательства нижестоящих уровней, но мы считаем, что в рамках бюджетного федерализма необходимо добиться решения нескольких важных проблем, чтобы оптимизировать в целом систему государственных финансов. И первая здесь задача - четкое распределение расходных обязательств и доходных полномочий между уровнями системы. Когда готовилась концепция бюджетного федерализма, мы составляли таблицу расходных полномочий, где по горизонтали были отмечены виды полномочий, а по вертикале - уровень бюджетной системы, ответственной за их выполнение, и ставили плюсики против соответствующего уровня бюджетной системы. Оказалось, что в большинстве строчек мы ставим сразу три плюса, например, образование - ответственность и федерального уровня и уровня субъекта Федерации, и муниципального уровня. Это в принципе не верная система, которая плодит безответственность и нефинансируемые мандаты. Мы должны идти по пути четкого разделения расходных полномочий между соответствующими уровнями бюджетной системы ( первый этап) и ( второй этап) вменение соответствующих собственных источников дохода. Мы хотели бы уже на первом этапе в отношении так называемых, регулирующих налогов, которые распределяются между уровнями субъектов Федерации ввести норматив обязательного минимума, который должны получать муниципальные образования.

Недостатком бюджетной системы и федерального, и субфедерального уровней является очень большая неравномерность бюджетной обеспеченности. Межрегиональный разрыв в бюджетной обеспеченности до бюджетного выравнивания на душу населения более чем двадцатикратный . Должны быть очень серьезные механизмы бюджетного выравнивания. То же самое происходит на уровне субъектов Федерации: как правило, в каждом из них есть один, два, три бюджетообразующих муниципалитета, а разрыв между ними и прочими муниципалитетами в бюджетной обеспеченности достигает нескольких раз.. В этой связи необходимо дальнейшее развитие межбюджетных отношений, создание новых механизмов в предоставлении финансовой помощи. Мы считаем, что в современных условиях механизмы предоставления финансовой помощи должны быть, прежде всего, механизмами софинансирования, т.е. средства федерального бюджета предоставляются регионам в том случае, если они сами предпринимают определенные шаги для решения соответствующей задачи. Уже в 2002 году создан Фонд софинансирования социальных расходов для решения важных социальных задач. Мы уже в этом году из него будем частично финансировать обязательства, связанные с зарплатой бюджетников на уровне субъектов Федерации. У нас нет прямой ответственности за это обязательство, но есть косвенная ответственность, поскольку единая тарифная сетка обязательна для всех, поэтому там, где возникают финансовые разрывы и опасность невыполнения этого обязательства, мы будем заключать определенные соглашения с субъектами Федерации. Соглашения, согласно которым они обязуются предпринимать меры по инвентаризации своих активов и пассивов в части наведения порядка с обслуживанием долга, в части уточнения бюджетной классификации и т.д. В этом случае мы готовы оказывать им финансовую поддержку.

Еще хотелось бы остановиться на таком прогрессивном механизме, как Фонд развития реформирования региональных финансов, который как бы приглашает регионы к участию в конкурсе на оптимизацию своих бюджетов, на следования известным принципам "лучшей финансовой практике". Регионы сами формируют для себя программы, Федерация лишь оценивает эти программы как бы в бальной системе и победители, которые берут амбициозные задачи и выполняют их в течение двух лет в два этапа, получают непосредственные средства из федерального бюджета. Мы уже в этом направлении работаем с шестью регионами и должен сказать, что результаты очень хорошие, а у некоторых из этих регионов уже нам пора самим учиться прозрачности устройства системы государственных финансов. Все это, на наш взгляд, позволит в ближайшей перспективе создать ситуацию, при которой бюджетная политика, политика бюджетных расходов, налоговая политика, политика межбюджетных отношений будут способствовать продолжению экономического роста и решению социальных проблем.