Финансовая политика: гарантии и стимулы экономического роста

Тем не менее, с моей точки зрения, достаточно очевидны и признаки замедления экономического роста за последние 4-5 месяцев. Так, рост ВВП четвертого квартала по отношению к третьему кварталу прошлого года составил менее 1,5%. К сожалению, тенденция к замедлению свойственна и промышленности, и ВВП в целом в январе и феврале текущего года. Наиболее опасно (с точки зрения оценки факторов конечно спроса), что вместе с сокращением чистого экспорта в январе и феврале наблюдается некоторое замедление и прироста инвестиций, который наряду с потреблением населения были основными двигателями экономического роста в прошлом году.

Ряд специалистов и экспертов считает, что, как и в прошлом году, это временная пауза, а с марта вновь начнется увеличение темпов роста российской экономики. Некоторые сомнения в этом вызывает значение сводного опережающего индекса, который определяет ожидания руководителей промышленных предприятий. Февральский расчет сводного опережающего индекса показывает, что он достиг минимально значения за последние полтора года. Индекс потребительских настроений в январе хотя и вырос, но его значение ниже сентября 2001 года.

Конечно, мы должны учитывать сохраняющуюся высокую зависимость России от сырьевого экспорта и повышение цен на нефть в последнее время, и достаточно быстрое восстановление американской и европейской экономики, что, возможно, обещает для России достаточно благоприятный год.

Однако основной вывод, который мы должны сделать, состоит в том, что темпы роста замедляются, и наша общая задача предложить те меры экономической политики, которые могут все-таки обеспечить устойчивый рост и преодолеть тенденцию к замедлению экономического роста.

Я остановлюсь на финансовой политики и на тех мерах, которые мы обсуждаем в Государственной Думе и которые, с моей точки зрения, должны дать определенные среднесрочные гарантии макроэкономической стабильности и экономического роста. Я выделил бы пять мер, которые сейчас активно дискутируются и которые должны быть внедрены в ближайшем будущем.

Первое. Полемика по внедрению стабилизационного фонда в российскую бюджетную практику. Вы знаете, что дискуссия ведется уже около года. В этом году сделан квази шаг в этом направлении: в федеральном бюджете на 2002 год создан финансовый резерв в размере 82 миллиарда рублей или 2,7 миллиардов долларов. Правительство не может их тратить на текущие процентные расходы, если такого решения не принимает Парламент. Средства финансового резерва могут направляться на инвестирование в государственные бумаги внутри страны и за ее пределами, но только в первоклассные бумаги.

Сейчас мы с Егором Тимуровичем Гайдаром, с Александром Дмитриевичем Жуковым и с рядом коллег обсуждаем законопроект, который должен сделать следующий шаг в создании полноценного механизма стабилизационного фонда. Я хочу в двух словах на этой идеи остановиться.

Институт экономики переходного периода выполнил достаточно подробную работу, касающуюся международной практике функционирования стабилизационных фондов, у нас есть наработки Международного валютного фонда с анализом международной практики. В этих документах достаточно четко разделяются задачи стабилизационных фондов: либо стабилизационный фонд, сглаживающий колебания бюджетных доходов разных периодов странах с высоким экспортом энергоресурсов или других сырьевых товаров, либо фонд будущих поколений.

С моей точки зрения в России можно совместить две эти задачи, т.е. строить стабилизационный фонд одновременно как фонд, сглаживающий краткосрочные колебания мировой конъюнктуры и одновременно все таки создающий задел для будущих поколений. Поэтому, по всей видимости, источниками формирования этого фонда может быть фиксированная часть доходов от определенных сырьевых ресурсов, прежде всего нефти и газа. Использовать этот фонд можно только по специальному закону, который должен быть принят Парламентом, что ограничивает его использования на текущие расходы. Управляться этот фонд должен отдельно от золотовалютных резервов Центрального Банка и, по всей видимости не Центральным Банком, а Минфином.

При прохождении данного законопроекта нас ждет достаточно серьезная дискуссия, с одной стороны, с Правительством (Правительство не слишком охотно идет на эту бюджетную процедуру), а, с другой стороны, и с рядом коллег у нас есть серьезные разногласия, которые хотят использовать эти средства на инвестиции во внутреннюю экономику, т.е. как дополнительный инвестиционный ресурс для бюджетных инвестиций. Тем не менее, мне кажется, что перспектива принятия подобного законопроекта Парламентом достаточна высока.

Вторую меру, которую нужно рассмотреть в ближайшем будущем, это среднесрочное, а именно трехлетнее бюджетное планирование. В 1996-97 годах Правительство пыталось внедрить эту практику, но финансовый кризис сделал фактически невозможным на некоторый период времени продолжение среднесрочного бюджетного планирования. Но сегодня, с моей точки зрения, возникли все предпосылки для возврата к идеи среднесрочного бюджетного планирования, сделав его постоянным инструментом для Правительства и Парламента.

Что именно должно войти в программу среднесрочного бюджетного планирования? Макроэкономический прогноз, который должен стать неотъемлемой частью такого бюджетного планирования и определенные ориентиры для каждого из раздела бюджета, закрепленные на трехлетний период. Сейчас уже существует достаточно отработанный механизм для подготовки некоторых разделов федерального бюджета: расходы ряда силовых структур, инвестиционная программа. Эту практику можно расширить и на остальные разделы бюджета, кроме того, в таком среднесрочном планировании нуждаются расходы на обслуживание и погашение государственного долга. Переход к среднесрочному планированию дает достаточно четкие ориентиры не только для самого федерального бюджета, региональных бюджетов, но и для всех экономических агентов, многие из которых работают с государством.

Третий элемент, который также сейчас обсуждается в Парламенте гораздо более дискуссионный - включение в среднесрочное бюджетное планирование или в годовое бюджетное планирование регулирования тарифов естественных монополий. Суть нашего предложения в то, чтобы включить практику планирования этих тарифов, т.е. установления предельных уровней тарифов на следующий год или на среднесрочную перспективу в бюджетную процедуру, т.е. чтобы правительство принимало решения об определьных уровнях тарифов до внесения проекта бюджета на соответствующий год. Кроме того, инвестиционные программы естественных монополий, которые многократно превышают бюджетные инвестиции, соединяясь с бюджетным планированием, могли бы также стать элементом среднесрочного бюджетного планирования. ГосДума уже приняла соответствующие поправки в закон об установлении тарифов на электрическую энергию. Сейчас рассматриваются такие же поправки в целый ряд законов о естественных монополиях. Мне кажется очень важным соединить работу в этом направлении с работой по федеральному бюджету на следующий год и среднесрочную перспективу.

Четвертый элемент касается налоговой политики. В этом вопросе абсолютно согласованная позиция правительства и парламента о необходимости дальнейшего снижения налогового бремени. Эта работа уже прошла середину пути и к следующему году работа над Налоговым кодексом может быть в основном завершена. С нашей точки зрения, очень важно, наряду с закреплением бюджетных полномочий, рассмотреть вопрос о закреплении налоговых источников и неналоговых источников доходов за тремя уровнями государственного управления - за федеральным бюджетом, региональными бюджетами и бюджетами муниципальными. В случае создания устойчивых закрепленных доходных источников за муниципальным и региональным уровнями, мы можем получить достаточно существенный прирост доходов даже при действующих ставках налогов. Было бы целесообразно создать в Бюджетном кодексе систему закрепления доходных источников за каждым из уровней государственного управления.

На мой взгляд, сейчас существуют достаточно серьезный перекос в пользу федерального бюджета, т.е. федеральный бюджет уже слишком много берет на себя доходных источников и естественно за этим будут следовать полномочия и ответственность по расходам. Закрепление доходных источников было бы позитивно в среднесрочной перспективе. Конечно, оборотной стороной этого движения является фиксация и расходных полномочий. Мы должны перейти от практики последних трех лет, когда просто приостанавливались действия целого ряда федеральных законов, к практике отказа государства от целого ряда действующих законов и к пересмотру бюджетных обязательств государства.

И, наконец, пятый вопрос, который серьезно будет влиять в среднесрочной перспективе на темпы экономического роста. Это проблема государственного долга, который по существу сегодня сводиться к проблеме внешнего долга. Несмотря на то, что действительно в бюджете расходы на обслуживание внешнего долга заметно сократились, тем не менее, суммарные расходы на обслуживание и погашение внешнего долга сегодня составляют 5% ВВП. Сопоставимая величина в расходах федерального бюджета будет вплоть до 2008 года, а может быть и дольше. Долг остается серьезным внешним ограничителем для экономического роста. Поэтому мы не только должны просто управления государственным долгом, снижая нагрузку на следующие периоды, что успешно было сделано за последние полтора года, но и при любой политической возможности добиваться все-таки и сокращения обязательств государства перед нашими кредиторами.

Я назвал те пять элементов, которые, с моей точки зрения, мы можем уже сейчас внедрить в законодательство и в практику бюджетного планирования, причем мы должны это сделать, не дожидаясь окончания бюджетного цикла на 2003 год.

В заключение я бы хотел остановиться на нескольких конкретных мерах финансовой и денежной политики, которые обсуждаются в последнее время, которые рассматриваются как возможные стимулы для экономического роста.

Обсуждаются три вопроса: реальный и эффективный курс рубля и необходимость ускоренной девальвации или продолжение той курсовой политики, которая проводилась в последнее время; уровень налогообложения экспортеров; уровень непроцентных расходов и их влияние на экономический рост.

Очень коротко остановлюсь на этих трех позициях. Достаточно подробно последние месяцы говорилось о том, что реальный курс рубля уже приблизился к курсу рубля в июле 1998 года и что это является достаточно серьезным ограничителем для конкурентоспособности российских товаров. Раздаются призывы к тому, чтобы перейти к ускоренному обесцениванию рубля как к элементу политики, которая поддерживала бы экономический рост.

С моей точки зрения этот тезис ошибочный, ошибочный по двум причинам, во-первых, совершенно очевидно, что через цикл ускоренного обесценения и увеличения инфляции мы вновь приходим к необходимости повторять определенную девальвация, т.е. мы вынуждены будем двигаться по замкнутому циклу; во-вторых, при изменении курсовой политики цели по инфляции становятся не достижимыми. И, наконец, если перейти к более быстрому обесцениванию рубля, то будут подорваны возможности для технологического обновления российской промышленности. Мы знаем, что подавляющую часть современных технологий мы закупаем по импорту и изменения курсовой политики сделает эти закупки не эффективными для импортеров. Поэтому, с моей точки зрения, правительство и Центральный Банк должны не менять курсовую политику, а более четко выработать меры антиинфляционной политики и с этой стороны воздействовать на реальный курс рубля, т.е. методом ограничения темпа ростов цен.

Вторая тема - уровень налогообложения экспортеров. Сейчас уже есть достаточно эмпирических данных по итогам налогообложения сверхдоходов экспортеров основных сырьевых отраслей. За последние два года по различным оценкам, которые делали и институты Минтопа и другие специализированные центры, государство смогло изъять не более половины сверхприбыли. Я подчеркиваю не только сверхприбыли экспортеров нефти, поскольку сравнительные оценки показывают, что уровень налогообложения и черной и цветной металлургии даже ниже, чем уровень фактического налогообложения нефтяной отрасли. Поэтому естественно возникает вопрос о том, чтобы использовать часть доходов экспортеров сырьевых товаров, во-первых, для формирования стабилизационного фонда, а во-вторых, для снижения налоговой нагрузки для остальных несырьевых секторов экономики. Этот вопрос должен достаточно внимательно рассмотрен и здесь возможны подвижки в сторону увеличения фактического уровня налогообложения для изъятия арендных доходов экспортных отраслей.

И, последнее, по непроцентным расходам. С моей точки зрения все-таки есть определенная связь между уровнем непроцентных расходов и экономическим ростом. и государству вряд ли стоит отказываться все таки от использования непроцентных расходов для обеспечения условий экономического роста. Конечно, это не прямая связь и далеко не всегда деньги федерального бюджета идут туда, куда они должны идти в идеальной схеме. Это мы все прекрасно понимаем, тем не менее, мне кажется, нужно учитывать то, что социальная инфраструктура финансируется по остаточному принципу. И такие сферы, как образование и здравоохранение, нуждаются в обновлении базовой инфраструктуры. Мы должны учитывать, что целый ряд объектов производственной инфраструктуры нуждаются именно в государственных инвестициях.

На мой взгляд, мы все-таки должны использовать федеральный бюджет и расходы федерального бюджета, как один из факторов создания условий для развития бизнеса в частном секторе и для стимулирования конечного спроса. С этой точки зрения, все разговоры о том, что у нас завышенный уровень непроцентных расходов по сравнению с сегодняшними возможностями государства и федерального бюджета, неверны. По существу все послекризисные три года мы лишь на 0,5-1% ВВП увеличили непроцентные расходы и федерального и региональных бюджетов, то есть консолидированного бюджета, по сравнению с уровнем 1999 года. И, совершенно очевидно, что послекризисный уровень являлся недостаточным, с точки зрения долговременных интересов страны. Мы можем и должны, наряду с реформой бюджетных организаций, рассматривать возможность увеличения непроцентных расходов, конечно, в увязке с производительностью труда в промышленности и в целом в экономике, и с общей макроэкономической ситуацией.