Стратегическое бюджетное и инвестиционное планирование

Бюджетное и инвестиционное стратегическое планирование, то есть планирование на период больший чем 3-7 лет, предполагает соблюдение по крайней мере трех условий, которые заключаются в следующем:

Первое. Макроэкономическая стабильность или, по крайней мере, знание того, как будет развиваться макроэкономическая ситуация. В данном случае это одно и тоже, поскольку, если макроэкономическая ситуация нестабильна, любые прогнозы имеют достаточно низкую значимость.

Второе. Представление о стратегии структурных и институциональных реформ, проведение которых предполагается. Поскольку именно от того, как они будут проводиться, зависит и структура, и объем бюджета. Что, в свою очередь, в значительной мере определяет перспективы притока инвестиций в те или иные отрасли.

Третье. Механизм реализации этих реформ, т. е. насколько эффективно будет реализовываться то, что закреплено законодательно в виде программы реформ. Эффективность реализации программы реформ определяет микроклимат для осуществления инвестиционной деятельности.

Рассмотрим выделенные выше три элемента более подробно.

Достаточно ли стабильна макроэкономическая ситуация, чтобы сегодня начать осуществлять именно стратегическое бюджетное и инвестиционное планирование? С формальной точки зрения относительная стабильность достигнута, но говорить о полной макроэкономической устойчивости еще нельзя. С одной стороны, валютный курс изменяется абсолютно предсказуемо. Так, например, дисперсия прогнозов валютного курса сразу после кризиса 98 года или даже через год после него и прогнозы в настоящее время у разных исследователей и экспертов резко уменьшилась. Сегодня можно говорить о том, что все приблизительно одинаково понимают, как будет развиваться ситуация в области валютной политики в ближайшие, по крайней мере, три года. В этом смысле никто не ожидает каких-либо сюрпризов. Все предполагают, что будет медленное удорожание национальной валюты. Никто не ожидает ни девальвации, ни быстрого укрепления рубля. Эти ожидания поддерживаются уже стабильно высоким и достаточным уровнем золотовалютных резервов, накопленных банком России. Неправильно было бы говорить, что сегодняшний номинальный уровень золотовалютных резервов в 37 млрд. долларов является достаточной величиной на 3 - 5 - 10 лет вперед. По мере роста товарооборота и импорта это цифра возможно даже несколько возрастет. С другой стороны, государственный внешний долг снижается и поэтому быстрый рост резервов, вообще говоря, не обязателен.
С другой стороны, по мере развития финансовых рынков будут накапливаться внешние обязательства, валютные пассивы частного сектора. В связи с этим необходимо увязывать политику накопления резервов с общим объемом потенциальных обязательств страны перед внешним миром. Мне кажется, что на ближайшие годы, совершенно разумной является политика не очень быстрого, но постепенного накопления резервов. По нашим прогнозам на 10-летний период, если резервы возрастут примерно в 1,5 раза по сравнению с сегодняшним уровнем, это будет совершенно нормально.

Вторая ключевая составляющая макроэкономической стабильности - инфляция. Достигнута ли в этой области стабильность? И в этом случае можно говорить о том, что прогнозный интервал, который дают абсолютно все исследователи, достаточно узкий. Никто не ожидает, что инфляция будет выше 25%, а 90% исследователей считают, что инфляция выше 20% не может быть. Никто также не ожидает, что инфляция может быть ниже 10% в самое ближайшее время, хотя многие считают, что она может быть ниже 10% через 3 - 4 года. В чем основной риск, связанный с прогнозом инфляции? Риск это носит, в основном, структурный характер. В период, когда достаточно быстро меняются относительные цены в связи с проведением значительных институциональных, структурных преобразований в экономике, в частности в отношении субъектов естественных монополий, любые слишком оптимистичные прогнозы инфляции часто оказываются неправильными. Более того, существует опасность, что чрезмерный оптимизм в установлении ориентиров инфляции может приводить к негативным последствиям с точки зрения экономического роста. Так, например, обсуждаемые ориентиры инфляции на 2003 год взяты в интервале от 10 до 13%. В чем разница между установлением ориентира инфляции на уровне 13% и на уровне 10%? Разница в следующем. Мы предполагаем, что тарифы естественных монополий будут расти на 8 -10% быстрее, чем среднеотраслевые цены, что необходимо для повышения эффективности использования энергоресурсов и для обеспечения инфраструктурных преобразований в стране. При этом, если расчетный уровень инфляции принимается равным 13%, то это означает, что во всех других отраслях цены могут вырасти примерно на 9 -10%. Если же мы расчетную инфляцию определяем на уровне 10%, то это означает, что в других отраслях цены могут вырасти на 5- 6%. Получается, что в первом случае, т.е. при более высокой расчетной инфляции, сокращение рентабельности в других отраслях, связанных с естественными монополиями, меньше, чем сокращение рентабельности во втором случае. Другими словами, устанавливая меньшую расчетную инфляцию, есть опасность чрезмерного подавления рентабельности в других секторах, а значит, сокращения инвестиций в них. Разница небольшая, макроэкономически трудноощутимая, но один процентный пункт рентабельности означает на самом деле десятки миллионов долларов для производства каждого товара внутри страны, десятки миллионов долларов инвестиций.

Эти две составляющие - валютная политика и политика в отношении инфляции - ключевым образом связаны с независимостью Центрального банка. Дискуссия, которая развернулась в последнее время, имеет серьезные последствия для независимости Центрального банка. Наша позиция заключается в том, что ни в коем случае правительство, Дума и другие органы власти не должны покушаться на независимость Центрального банка в проведении денежно-кредитной и валютной политики, т.е. в тех областях, за которые он несет ответственность. С другой стороны, мы считаем, что необходима большая прозрачность в расходовании средств самим Центральным банком, в административных расходах, непосредственно несвязанных с проведением денежно-кредитной и валютной политики. Мы считаем, что любые дополнительные ограничения в деятельности Центрального банка, в отношении определения его политики, в отношении механизмов реализации этой политики может привести к плачевным последствиям для макроэкономической стабильности.

Третья составляющая макроэкономической стабильности - устойчивость экономического роста. Насколько устойчив сейчас экономический рост? По нашим оценкам нет оснований опасаться снижения темпов экономического роста ниже уровня 2 - 3% в год. Такими темпами валовой внутренний продукт будет расти при любой достаточно разумной экономической политике, т.е. такой рост является устойчивым на ближайшие 10 лет. Разумеется, если не будет делаться уж совсем каких-то катастрофических вещей. С другой стороны, такие темпы экономического роста недостаточны, чтобы решить основные проблемы, существующие сегодня в российском обществе, в российской экономике, связанные, в том числе с бедностью, с неконкурентоспособностью российских товаров. В более широком интервале, в 15-20 лет, есть значительный риск возникновения спада в российской экономике, т.е. остановки таких темпов роста. Если же в ближайшие 2 - 3 года мы сможем обеспечить темпы роста в 4 - 5% в год, то риск дальнейшего спада примерно через 10 лет снизится на порядок.

Насколько серьезно нужно относиться к замедлению темпов роста, которое происходило в конце 2001 года? С одной стороны, это достаточно тревожный сигнал о том, что правительству нужно более активно проводить те реформы, которые уже намечены. Это серьезный сигнал со стороны рынка, что замедление в действиях правительства грозит замедлением роста экономики. С другой стороны, мы считаем, что это замедление было временным фактором и фундаментальных причин для остановки роста пока нет.

Февральские статистические данные и опросы руководителей предприятий показывают, что рост постепенно возобновляется и может достичь тех ориентиров, которые правительство установило на этот год. Почему темпы роста критичны для макроэкономической стабильности, а значит для стратегического планирования. Прежде всего, потому что темпы роста влияют на показатели спроса на деньги и через этот показатель на инфляционные процессы и на валютную политику. Мы думаем, что сегодня для активизации краткосрочных факторов роста необходимы особые меры, не связанные с реализацией общей стратегии экономических реформ, особые меры, направленные на осуществление инвестиционных проектов в ключевых отраслях российской экономики. Инвестиционных проектов в частном секторе, которые не связаны с государственной финансовой поддержкой, но по которым нужно обеспечить максимально благоприятные условия для их реализации.

В настоящее время при реализации любого инвестиционного проекта возникает столько препятствий, столько барьеров, что зачастую у инвесторов либо опускаются руки, либо выход на эффективное производство откладывается на годы. Известны случаи, когда инвестиционные проекты не начинались, потому что уже на начальной стадии инвесторы сталкивались со множеством проблем административного характера, которые им не удавалось решить собственными силами без помощи правительства. Если мы сегодня говорим о том, что нужны свободные экономические зоны, то не из-за любви к ним, не из-за того, что мы считаем, что вообще нужны льготы. Мы говорим это исключительно по причине, что не видим возможности очень быстро создать благоприятные административные условия на территории всей страны. Исключительно поэтому мы пытались найти такой режим, который, прежде всего без создания дыр налогового характера, сможет обеспечить существенное увеличение инвестиций, главным образом в наукоемкие отрасли экономики.

Если суммировать те вопросы макроэкономической стабильности, которые создают условия для возможности стратегического планирования, то мы очень близки к тому моменту, когда эти условия будут выполнены. В настоящее время в связи с проблемами 2003 года, связанными с обслуживанием внешнего долга, еще сложно загадывать на 10 - 15 лет вперед в отношении макроэкономических прогнозов. Но уже через 2 - 3 года, когда ситуация с относительными ценами и с выплатами по государственному долгу стабилизируется, стратегическое планирование будет возможно.

Второй компонент - стратегия реформ. Есть ли она и если есть, то насколько успешно реализовывается. Мне кажется, что события последних двух лет показывают, что правительство следует одной линии, что нет шараханья в стороны, нет серьезного отступления от тех принципов экономической политики, которые были объявлены два года назад. Если сравнить законопроектный процесс с долгосрочной программой, со среднесрочными установками, то они практически совпадают. Главная проблема заключается в том, что в законопроектном плане все делается одновременно, без установки каких-либо приоритетов. Но каждый раз, когда мы пытались их определить, мы сталкивались с проблемой, что слишком сильно все связано между собой. Тянуть процесс только за одну ниточку слишком рискованно, эта ниточка имеет большой шанс разорваться. Поэтому мы пытаемся тянуть процесс сразу за несколько ниточек. Естественно это получается медленнее, но, нам кажется, что это наиболее продуктивный путь. В данном выборном цикле мы почти уже исчерпали резерв активных законотворческих действий и следуюшие год - полтора могут быть отведены на реализацию того, что уже было сделано в законопроектном плане.

Сегодня и у правительства, и у инвесторов не должно быть серьезных опасений отхода от намеченной стратегии в области планирования, как бюджета, так и инвестиций. Мне кажется, что можно достаточно уверенно говорить о том, что правительство будет придерживаться объявленной экономической и бюджетной политики. Именно, исходя из этого, можно планировать инвестиции на ближайшие несколько лет и делать долгосрочные инвестиционные вложения. Многие инвесторы так и поступают, причем как внутренние инвесторы, так и внешние, которые понимают, что рынок огромен, потенциал велик и можно, ориентируясь уже на объявленную экономическую политику, планировать инвестиции на несколько лет вперед. Хотя большинство из них предпочитает пошаговое движение, т.е. за год создать какое-то небольшое производство, потом, посмотрев, все ли нормально, вкладываться уже значительно более крупные средства.

Серьезной проблемой является негативный PR в отношение проводимых реформ. Так, например, в СМИ налоговая реформа иначе как безобразной не называется, денежно-кредитная политика именуется исключительно беспомощной и т.д. Критика правительства, критика действий правительства является самоцелью. Это абсолютно очевидно при прочтении практически любых центральных газет. Такая позиция является серьезным препятствием для притока инвестиций. Поскольку очень часто гораздо более важно представление о политике, а не сама политика. Причем представление со стороны общества, а не только правительства. Правительство может говорить, что его политика прекрасная, что все его решения адекватны, но если общество не воспринимает это именно таким образом, то и инвесторы это не будут воспринимать таким образом.

С точки зрения бюджета ситуация столь же непростая, поскольку у нас нет уверенности в том, что через год будет можно принять закон о бюджете именно с теми финансовыми параметрами, которые сегодня закладываются в бюджет на среднесрочную перспективу. Это, с одной стороны, говорит о том, что мы немножко задыхаемся от скорости реформ, а с другой стороны, свидетельствует, что для стратегического планирования с точки зрения проведения реформ нет пока надежных оснований. Это особенно касается реформы здравоохранения и образования. Это касается реформ в любой сфере, в которой государство непосредственно принимает участие. Они напрямую влияют на бюджетную политику, и пока у нас нет определенности с этими реформами, трудно планировать бюджетные показатели вперед на несколько лет.

Наконец, третий компонент -микроклимат. Насколько хорошо реализуются те реформы, которые законодательно уже приняты. Так, например, для развития малого предпринимательства в законодательном плане сделано очень много и это уже серьезная предпосылка для изменения ситуации в стране, то в плане реализации этих законов сделаны пока только самые первые шаги.

Мы надеемся, что пауза в активном законодательном процессе, связанная с выборами, будет максимально эффективно использована правительством для реализации того, что уже сделано. Прежде всего, это касается ключевых законов: Земельного кодекса, пакета по дебюрократизации, который на практике пока еще не заработал ни в коей мере. Это те законы, которые будут приняты, я надеюсь, в этом году, прежде всего, по налогообложению малого предпринимательства и Таможенный кодекс. Здесь резервы с точки зрения бюджета настолько огромны, что таможне сейчас какое задание не установи, она может собрать любое количество денег, поскольку в разы отличаются номинальные и эффективные ставки. С точки зрения предпринимательства резервы также значительны, поскольку как для экспорта, так и для эффективного импорта таможенные процедуры сегодня являются зачастую непреодолимым препятствием. В настоящее время "в белую" растаможить товары невозможно: либо занимает значительное время, либо просто отторгает участников внешнеэкономической деятельности от занятий предпринимательством, или в 99% случаев толкает их к "серым" схемам. Микроклимат, который мы постепенно сегодня создаем для бизнеса, очень важен для стратегического планирования. Пока предприниматель не чувствует себя комфортно сегодня, загадывать на 10 лет вперед он не будет. Он просто не может думать о таких горизонтах, пока у него есть проблемы, связанные с завтрашним днем. Причем, проблемы не нормального рутинного характера, а проблемы глобальные: потеряет он бизнес или сохранит его. Как можно в такой ситуации планировать на много лет вперед. Это касается не только мелкого бизнеса но и крупного, поскольку у нас практически еженедельно происходят серьезные скандалы, связанные с правами собственности на крупных предприятиях.

Подводя итоги, я хочу сказать, что мы только подходим к возможности стратегического бюджетного и инвестиционного планирования. Мы еще не на той стадии, когда реально можем им заниматься, поскольку для стратегического бюджетного и инвестиционного планирования еще не созданы необходимые предпосылки. В ближайшие 2-3 года необходима серьезно работа, чтобы можно было начать стратегическое планирование. Спасибо.