Перспективы создания Стабилизационного фонда в РФ

Аннотация
Значительные колебания цен на нефть на мировом рынке приводят к сильным колебаниям налоговых доходов федерального бюджета, создавая серьезные проблемы для всей бюджетной системы. Анализ международного опыта стран (Венесуэла, Чили, Норвегия, штат Аляска, США и др.), сталкивающихся с подобными проблемами, показывает, что в такой ситуации целесообразно использовать специальный механизм, осуществляющий накопление доходов в периоды благоприятной конъюнктуры мировых цен и позволяющий использовать накопленные средства для осуществления государственных расходов в периоды, когда цены на экспортируемые ресурсы снижаются.

Целесообразность создания Стабилизационного фонда можно показать, например, анализируя эффект повышения цены на экспортируемые минеральные ресурсы или открытия нового месторождения ("голландская болезнь"). Увеличение мировых цен на экспортируемые товары добывающего сектора сопровождается ростом текущего сальдо торгового баланса, что с учетом повышения притока иностранной валюты в страну и эффекта увеличения благосостояния приводит к укреплению реального обменного курса. В целом в экономике сектор торгуемых товаров, цены на которые остаются прежними, начинает развиваться медленнее по сравнению с долгосрочной кривой экономического роста, экономика в целом становится все более зависимой от добычи полезных ископаемых и конъюнктуры цен на мировых рынках, в долгосрочном периоде сокращаются темпы роста. Эти эффекты возникают лишь в том случае, если увеличение дохода от экспорта сопровождается увеличением потребления внутри страны ("spending effects"). Они проявляются в меньшей степени, если значительная часть дополнительных доходов, то есть доходов выше среднего уровня, изымается при помощи налогов и специальным образом накапливается государством (в Стабилизационном фонде) с целью предотвратить отрицательные эффекты и сгладить государственные расходы и потребление населения в будущем, когда доходы будут снижаться.

Наиболее простое применение механизма Стабилизационного фонда в российских условиях - это накопление средств в период благоприятной конъюнктуры цен на мировых рынках (высокие цены на продукты экспорта и, как следствие, - высокие доходы бюджета) и расходование данных средств на текущие расходы в неблагоприятные периоды. Здесь необходимо учитывать, что проблема изменяющихся доходов бюджета от добывающей и экспортирующей отраслей содержит в себе несколько эффектов. Прямое влияние мировых цен на доходы бюджета проявляется через изменение прибыли предприятий-экспортеров, прогрессивную шкалу экспортных пошлин в зависимости от цен на нефть и др. Помимо этого, благоприятная ситуация для предприятий экспортеров приводит к увеличению спроса со стороны данной отрасли и людей, занятых в ней, на другие товары, вызывая временный экономический подъем - срабатывает эффект мультипликатора (косвенный эффект). Это указывает на то, что возможно, в Стабилизационный фонд следует отчислять долю от общих налоговых поступлений от всех отраслей.

При образовании фонда необходимо решить вопрос о том, кто должен управлять средствами Стабилизационного фонда. В некотором смысле аналог Стабилизационного фонда уже существует и действует при проведении валютной политики - это международные резервы Центрального Банка, вопрос инвестирования которых - достаточно отработанный механизм, который с некоторыми оговорками можно применять и для Стабилизационного фонда. По этой причине управление инвестициями имеет смысл доверить Центральному Банку, оговаривая при этом, как распределяются доходы от инвестирования средств фонда между самим фондом, увеличивая объем средств в нем, и ЦБ, - вторая часть необходима, чтобы создать стимулы для Центрального Банка вкладывать средства фонда эффективно. Этот вариант также предпочтителен с точки зрения использования средств фонда для согласования денежно-кредитной политики и политики обменного курса.

Со стороны бюджетного планирования, а также управления внешним долгом имеет смысл, чтобы средства фонда находились под управлением Министерства Финансов, а если Стабилизационный фонд используется сразу для нескольких целей, за управление его средствами может отвечать специально создаваемое агентство. В последнем случае необходимо сформировать механизм наполнения фонда таким образом, чтобы снизить вероятность того, что в фонде не будет средств какое-либо длительное время, с целью избежать потерь, связанных с издержками обслуживания ненаполненного Стабилизационного фонда. Для обеспечения сохранности средств, а также для сдерживания темпов роста реального обменного курса в условиях высоких цен на нефть средства Фонда должны храниться в иностранной валюте и инвестироваться в первоклассные высоколиквидные зарубежные финансовые активы.

Еще одна проблема, которая должна быть решена при законодательном закреплении основных положений и правил Стабилизационного фонда, - это учет средств, направляемых в фонд и из фонда, в доходах и расходах бюджета. Здесь же следует обратить внимание и на механизм определения объема средств, направляемых в фонд (из фонда) в каждом периоде, - необходимость осуществления расходов может потребовать введения авансовых платежей из фонда с перерасчетом по итогам месяца (квартала, года).

Базовой ценой на нефть для России можно считать, например, 15 долларов за баррель нефти марки Urals. Соответственно механизм Стабилизационного фонда может, например, предполагать следующий порядок составления проекта федерального бюджета. Доходы бюджета рассчитываются исходя из прогнозируемой мировой цены на нефть марки Urals. В случае, если прогнозируемая цена на нефть выше базовых 15 долларов за баррель, то есть ожидается благоприятная конъюнктура цен на нефть, то расходы (сумма процентных и непроцентных расходов) прогнозируются таким образом, чтобы их объем соответствовал доходам при базовой цене. Если же прогнозируемая цена ниже, то и доходы и расходы бюджета должны рассчитываться исходя из базовой цены, далее в течение года расходы могут быть увеличены до уровня базовой цены за счет средств Стабилизационного фонда, если есть такая возможность. Дополнительное преимущество такого механизма состоит в том, что установленные правила расчета отчислений в Фонд будут препятствовать взятию бюджетом на себя непомерных обязательств в периоды высоких цен на нефть.

Необходимо также отметить, что механизм формирования Стабилизационного фонда должен находиться в соответствии с программой реформирования налоговой системы с учетом общих направлений реформирования соглашений о разделе продукции, общей системы налогообложения месторождений, добывающих, обрабатывающих и экспортирующих предприятий в краткосрочной и долгосрочной перспективе. При образовании фонда также должна быть предусмотрена система проверки механизмов зачисления средств в фонд и расходования средств из фонда, а также система оценки эффективности вложения средств и контроль за их использованием.

Ресурсы Стабилизационного фонда могут использоваться в двух целях, - для погашения государственного внешнего долга и для поддержания относительно стабильного уровня расходов федерального бюджета в периоды неблагоприятной внешнеторговой конъюнктуры. Создание Стабилизационного фонда и инвестирование его средств за рубежом, либо погашение и досрочный выкуп внешнего долга помогут сгладить проблемы, связанные с положительным текущим сальдо платежного баланса и укреплением реального обменного курса.

Применение перечисленных выше процедур должно применяться таким образом, чтобы обеспечить формирование Фонда в соответствии с зависимостью налоговых доходов федерального бюджета от мировой цены на нефть. Для того, чтобы подобный механизм работал, необходимо законодательно запретить возможность для уклонения от формирования Стабилизационного фонда путем занижения прогноза цены на нефть и (или) доходов федерального бюджета в процессе его разработки и утверждения.

Анализ международного опыта создания подобных фондов показывает, что на начальном этапе во время накопления первичного объема средств, Стабилизационный фонд следует использовать только для погашения долга и выравнивания расходов. В том случае, если внешнеполитическая обстановка и обстановка на мировых рынках минеральных ресурсов будет длительное время складываться благоприятно, Стабилизационный фонд позволит аккумулировать достаточное количество средств, чтобы их можно было использовать на социальные программы, добавляя к предлагаемым механизмам цель увеличения благосостояния будущих поколений.