Проблемы развития системы субнациональных заимствований. Институциональные аспекты

1. Потребности в финансировании инфраструктуры

Значимой проблемой экономики страны является нарастающее старение объектов социально-экономической инфраструктуры регионального и муниципального уровня: тепловых и коммунальных сетей, зданий и сооружений организаций бюджетной сферы.

На протяжении последних десяти лет объемы строительства объектов коммунальной инфраструктуры неуклонно снижались, что привело к ощутимому росту их аварийности и увеличению расходов на текущий ремонт. В 2000 г. наметился перелом тенденции, однако объем строительства еще не вернулся на уровень даже докризисного 1997 г., уступая объему строительства 1990 г. в 4,5-6 раз (Табл.1).

Таблица 1

Ввод в действие объектов коммунального хозяйства

Расчеты ИЭПП по данным Госкомстата РФ

В условиях высокой напряженности территориальных бюджетов, связанной с наличием значительного объема текущих расходных обязательств, установленных вышестоящими бюджетами, но не подкрепленных достаточным объемом доходных поступлений (нефинансируемые мандаты), а также – объективным давлением к увеличению расходов на социальные программы, значимым потенциальным источником финансирования необходимых капитальных расходов являются заимствования.

2. Динамика рынка субнациональных заимствований

Региональные и муниципальные займы в большинстве стран с рыночной экономикой являются одним из традиционных источников финансирования социально-экономической инфраструктуры, позволяющим распределять издержки по финансированию строительства объектов инфраструктуры на весь период их эксплуатации, и обеспечивая тем самым равномерную расходную нагрузку на территориальные бюджеты.

Однако, несмотря на сохраняющуюся потребность в финансировании капитальных расходов и постепенный рост кредитных рейтингов, в отличие от предшествующих пяти лет консолидированный региональный бюджет сводился с профицитом, а чистые заимствования были отрицательными – территориальные администрации погашали займы в объемах больших чем брали новые кредиты. Так, в 2000 г. размер профицита составлял 34,0 млрд. рублей, или 3,41% от расходной части консолидированного бюджета (Табл.2).

Таблица 2

Чистые заимствования региональных и местных бюджетов (в % к ВВП)

Источник: расчеты ИЭПП на основе данных Минфина РФ

В 2001 размер профицита консолидированного бюджета резко сократился и составил лишь 1,5 млрд. рублей, т.е. менее 0,12% его расходной части и менее 0,02% ВВП. При величине профицита бюджетов регионов в размере 8,948 млрд. руб., или 0,98% их расходной части, дефицит муниципалитетов составил более 15,191 млрд. руб. или 2,63% их расходов. [3]

По сравнению с 2001 г. [Г1] относительный размер дефицита муниципальных бюджетов (к расходной части) возрос более чем в полтора раза, в то же время как уровень профицита региональных бюджетов сократился более чем в четыре раза. Таким образом, можно говорить о возрастании напряженности в исполнении территориальных бюджетов, связанной в том числе с перераспределением объемов доходных и расходных полномочий, при общей сбалансированности кассового исполнения регионального консолидированного бюджета. (Табл. 3)

Таблица 3

Отношение профицита (дефицита) территориальных бюджетов к величине их расходной части (в %)

Источник: расчеты ИЭПП на основе данных Минфина РФ

С дефицитом в 2001 г. был сведен консолидированный региональный бюджет 43 субъектов федерации, их число выросло более чем в полтора раза по сравнению с 26 регионами, имевшими бюджетный дефицит в 2000 г. Суммарный объем дефицита бюджетов составил 15,0 млрд. руб.

По состоянию на 1 января 2002 г. в 46 из 89 субъектов РФ консолидированный региональный бюджет был исполнен с профицитом, суммарный объем которого составил 20,2 млрд. руб. или 2,6% от доходов соответствующих бюджетов. Медианное значение бюджетного профицита составило 1,6% к доходам соответствующего бюджета. Наибольшее отношение профицита к доходам бюджета было достигнуто в Санкт-Петербурге (4,6% к доходам бюджета), республике Алтай 4,3%, Москве и Татарстане – 3,8%. С профицитом в размере 8,9% был исполнен бюджет Чеченской республики.

Таким образом, в России субнациональные заимствования использовались преимущественно для рефинансирования нового долга и не служили источником инвестиций. Даже имеющие страновой уровень кредитного рейтинга Москва и Санкт-Петербург сокращали уровень долга и не имели возможности финансировать за счет заимствований новые инфраструктурные проекты.

Несмотря на позитивное влияние сокращения накопленного долга с точки зрения бюджетных характеристик (в частности процентных расходов будущих периодов), неразвитость альтернативных механизмов привлечения инвестиций для финансирования объектов социально-экономической инфраструктуры позволяет говорить о высокой потребности в развитии рынка субнациональных заимствований.

3. Проблема кредитного риска

Одним из ключевых препятствий к развитию рынка является высокий уровень кредитных рисков по обязательствам территориальных администраций, у подавляющего большинства из них значительно превышающий страновой (из субнациональных органов власти страновой уровень B+ по шкале Standard and Poor’s имели лишь Москва и Санкт-Петербург).

Основными причинами высокого уровня кредитного риска являются:

• неустойчивость доходной базы большинства территорий [4] ;
• существование нефинансируемых мандатов - необеспеченных доходными бюджетными поступлениями расходных обязательств территориальных бюджетов, установленных вышестоящими органами власти [5] ;
• недостаточная юридическая защищенность прав кредитора субнациональны органов власти в случае их дефолта [6] ,

Последовательное решение проблемы нефинансируемых мандатов и повышение устойчивости доходных поступлений территориальных бюджетов предусмотрено «Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584, что позволяет рассчитывать на постепенное формирование предпосылок развития рынка субнациональных заимствований.

К числу критических и пока не преодоленных барьеров на пути развития рынка также относится проблема взыскания средств с территориального органа власти в случае дефолта. Проблема усугубляется тем, что сейчас многие субъекты Федерации и муниципалитеты практически не имеют действенных стимулов к своевременному обслуживанию долга даже в сравнительно благоприятных условиях экономического роста и благоприятной экономической конъюнктуры.

До сих пор не урегулированы проблемы выпуска субфедеральных ценных бумаг, выпущенных еще в преддефолтный период. Так, по данным депозитария Росбанка на 1 ноября 2001 г. 11 субъектов Федерации даже не начали расплачиваться по «сельским» облигациям, эмитированным в соответствии с Постановлением Правительства РФ N 224 "Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса РФ в 1997 году" от 26.02.97 г., срок погашения первого транша которых наступал еще в 1998-1999 гг.

Менее 3% от объема задолженности погасил такой успешный регион как Саратовская область. Не приступали к их погашению Архангельская обл., Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Коми-Пермяцкий автономный округ, Магаданская обл., Приморский край, Таймырский автономный округ, Республика Тыва, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Чукотский автономный округ, Эвенкийский автономный округ (Табл.4).

Таблица 4

Сводные данные по погашению номинальной стоимости первого транша «сельских» облигаций субъектами РФ
(по состоянию на 1 ноября 2001 года)

Источник: Депозитарий «Росбанка»

Свободные остатки средств на бюджетных счетах регионов, даже не приступивших к погашению сельских облигаций, в разы, а то и в десятки раз превышают накопленную задолженность (Табл. 5). Очевидно, что могли бы расплатиться с долгами по сельским облигациям и Приморский край, и Магаданская область.

Таблица 5

Задолженность по основной сумме «сельских» облигаций регионов, не приступивших к их погашению (тыс.руб.)*

* без учета задолженности по процентам, а также – пеням и штрафам.
** по состоянию на 1 октября 2001 г.
*** по состоянию на 1 ноября 2001 г.

Источник – расчеты ИЭПП на основе данных Минфина РФ и депозитария «Росбанка»

«Сельские» облигации - далеко не единственный финансовый инструмент, по которым территориями был допущен дефолт, (они являются лишь самым «прозрачным» инструментом, с точки зрения публикуемой статистики дефолтов территориальных органов власти). Существуют прецеденты просроченных банковских займов территориям, дефолтов по иным эмиссиям субфедеральных и муниципальных ценных бумаг, встречается просроченная кредиторская задолженность по товарным поставкам и заработной плате. Одним из возможных мотивов непогашения «сельских облигаций являются более крупный размер просроченного долга по иным финансовым инструментам и обязательствам.

Тем не менее слабость позиций кредитора, даже получившего судебную поддержку очевидна – проблемой является существующий порядок исполнения решений судов о взыскании средств с бюджетных счетов в случаях, если ассигнования на погашение долговых обязательств не были включены в состав расходов бюджета или оказались секвестрированы в процессе его исполнения.

Так, согласно статьям 286-287 Бюджетного Кодекса размер средств, списываемых со счета бюджета по решению судов, не может превышать разницу между суммой средств, находящихся на счете бюджета, и совокупной суммой средств, указанных в своде лимитов финансирования на месяц по всем получателям бюджетных средств.

Учитывая, что все бюджетные средства имеют своего получателя, эта формулировка означает, что списание средств со счетов бюджета по решению суда (если только речь не идет о предусмотренных, но не исполненных бюджетных ассигнованиях) практически невозможно. Указанные нормы превращают в фикцию закрепленный Гражданским кодексом принцип ответственности государства по своим обязательствам, что подрывает доверие кредиторов к государству и негативно сказывается на его способности привлекать заимствования. С другой стороны, лишение бюджета всякого иммунитета при определенной критической массе долговых обязательств может сделать невозможным реализацию государством своих функций. [7]

Поэтому, представляется целесообразным выработать разумный компромисс путем внесения симметричных изменений в Бюджетный Кодекс, предусматривающих, что исполнительные документы судов на сумму, не превышающую определенный процент от общего объема доходов бюджета (например, 10%), подлежат безусловному взысканию с бюджетных счетов, что является основанием для последующего применения секвестра. Не погашенные в течение года ввиду исчерпания лимита списаний требования кредиторов переносятся на следующие годы вплоть до полного погашения. Тем самым в случае превышения некоторого критического порога госдолга должна автоматически применяться отсрочка исполнения долговых обязательств по заранее известным для кредиторов правилам.

Однако в случае устойчиво кризисного экономического положения при большом объеме накопленного долга существует опасность неопределенного затягивания срока полного погашения долга субнационального органа власти, даже при введении обязательного 10% отчисления от общего объема бюджетных доходов. Поэтому наряду с внесением поправок в Бюджетный кодекс, необходимо также на законодательном уровне конкретизировать порядок урегулирования задолженности субъектов Федерации и муниципальных образований, отвечающих признакам несостоятельности, кратко прописанный в статье 112 Бюджетного кодекса.

В декабре 2001 г. впервые в отечественной практике в Самарской области под «государственный финансовый контроль» органов власти субъекта Федерации было взято исполнение бюджетов трех муниципальных образований (Волжского и Приволжского р-нов и г.Самары), нарушавших ограничения Бюджетного кодекса на предельный объем заимствований и при этом своевременно не погасивших взятые кредиты.

Вместе с тем областные нормативные акты Самарской области сводят процесс взятия под контроль муниципального бюджета лишь к введению более жесткой процедуры отчетности, но не ограничивают возможности муниципалитета по расходованию бюджетных средств, что может привести к неэффективности данной процедуры с точки зрения повышения рациональности расходов муниципалитета «банкрота» и защиты интересов кредиторов.

С другой стороны, предусмотренный Бюджетным кодексом порядок принятия расходов территориального бюджета под контроль вышестоящего органа власти, напрямую не подразумевает судебной процедуры, что может привести к нарушению принципов бюджетного федерализма и ущемлению прав избирателей, проживающих на допустившей дефолт территории.

Наиболее эффективный путь – утверждение в судебном порядке плана урегулирования долговых обязательств территориального органа власти, предполагающего принятие комплекса мер в области увеличения доходных поступлений, рационализация системы бюджетных расходов, повышение прозрачности бюджетных процедур и др.

Перспективным может являться введение положения о возможности предоставления территории, находящейся в тяжелой долговой ситуации, но готовой реализовать программу санации, целевого бюджетного кредита вышестоящим органом власти на условиях платности и возвратности, позволяющего реструктуризировать накопленную задолженность (при условии обязательного выполнения детальной программы согласованных мер по оздоровлению бюджетной системы).

Необходимость четкой формализации процедуры финансового оздоровления бюджетов территорий-«банкротов» и обеспечения практической реализации прав кредиторов, делает целесообразным принятие федерального закона о порядке урегулирования задолженности субъектов Федерации и муниципальных образований.

4. Мировой опыт регулирования рынка субнациональных заимствований

Увеличение объемов субнациональных заимствований, ожидаемое при решении большинства названных проблем и снижении кредитных рисков территориальных администраций само по себе не способно решить проблемы развития социально-экономической инфраструктуры регионов. Более того, существует опасность неэффективного использования заемных средств, в условиях неэффективной системы управления бюджетными расходами, при очевидных негативных эффектах роста расходов на обслуживание долга и вытеснения частных инвестиций, характерных для бума субнациональных займов 1996-1998 годов.

В этих условиях особое внимание должно быть уделено повышению эффективности системы регулирования рынка территориальных заимствований. Обычно выделяются четыре модели контроля центральных органов власти за территориальными заемщиками [8] :

• Исключительная, либо преимущественная опора на рыночные силы;
• Сотрудничество различных органов власти в создании и применении процедур контроля за территориальными заимствованиями;
• Контроль, основанный на утвержденных в законодательном порядке правилах (контроль на основе жестких правил);
• Административный контроль.

Опора на рыночные механизмы регулирования рынка территориальных заимствований предполагает соблюдение следующих требований:

• финансовые рынки должны быть свободными и открытыми; не должно быть ограничений, которые бы ставили территориальные органы власти в привилегированное положение (например, как включение территориальных обязательств в обязательные резервы банков или закрепление в качестве обязательного компонента структуры инвестиционного портфеля для институциональных инвесторов);
• наличие и доступность адекватной информации для потенциальных кредиторов о задолженности заемщика и способности осуществлять выплаты;
• ясная и четкая процедура реализации прав кредитора в случае дефолта заемщика;
• наличие политических институтов (в том числе неформальных) обеспечивающих ответственную финансовую политику территориальных органов власти (например, традиции, опыт негативных последствий дефолта и др.) [9] .

В большинстве стран мира, особенно в развивающихся, рынки территориальных заимствований не отвечают подобным критериям. Так, типичным явлением является недостаточность и ненадлежащее качество информации о финансовом положении территориальных органов власти. Во многих странах используются различные формы неналоговых преференций в отношении инвестиций в муниципальные и региональные ценные бумаги, не существует эффективной судебной защиты прав кредиторов, отсутствуют эффективные институты общественного контроля над долговой политикой территориальных властей. Вследствие этого, использование исключительно рыночных механизмов контроля за заимствованиями встречается нечасто. [10]

Самой крупной из стран, осуществляющих рыночный контроль за субфедеральными заимствованиями, является Канада. Канадские провинции не имеют конституционных и иных ограничений по своим заимствованиям (как внутренним, так и внешним) и не подконтрольны по данному вопросу федеральному правительству.

Обзор трендов задолженности провинциальных правительств за последние годы говорит о том, что даже при хорошо развитом и относительно прозрачном рынке такой страны, как Канада, рыночные механизмы контроля над заимствованиями территориальных властей не совсем эффективны. Несмотря на ухудшение кредитных рейтингов и относительно большой рост процентных ставок в первой половине 90-х годов, долги канадских провинций неуклонно росли, достигнув в 1995-1996 гг. 23% ВВП. Объем задолженности начал снижаться только в ходе реализации программы Министерства финансов, направленной на достижение бездефицитности региональных бюджетов. [11]

Другим примером государства, изначально избегавшего юридического административного контроля над заимствованиями штатов и муниципальных властей, является Бразилия. Результатом этой политики в 60-80 гг. стал значительный рост внешней и внутренней задолженности страны, что в условиях долгового кризиса 80-х годов привело к распространению дефолтов штатов и перехода ответственности к федеральному правительству – в 1989 г – для внешних долгов, в 1993 г. – по долгам федеральным банкам. Результатом стало введение правительством Бразилии ограничений на новые заимствования штатов, прибегнувшим к реструктуризации части долгов – например выпусков облигационных займов, на цели иные, чем обслуживание и погашение существующих долгов. [12] В конце 1995 г. федеральным правительством через один из государственных банков (Caixa Economica Federal) были учреждены кредитные линии для обеспечения краткосрочной финансовой поддержки штатов-должников. Условиям предоставления средств являлось реструктуризация накопленной задолженности, согласие на приватизацию большинства своих предприятий (для финансирования из вырученных средств погашения основной части долга) и введения мер жесткой привязки величины долга к величине доходов соответствующего бюджета (пропорции 1 к 1).

Таким образом, на смену «рыночной» системе регулирования в Бразилии пришла система административного контроля, предполагающая зависимость финансовой поддержки провинций от их политики в области заимствований.

Совместный механизм контроля подразумевает подход, при котором лимиты, устанавливающие предельный объем задолженности властей, не установлены законодательно, и не диктуются центром, а осуществляются через переговоры между федеральным и более низкими органами власти (т.н. совместный контроль). Такой подход в частности применяется в некоторых европейских странах, таких как Бельгия, и в Австралии. Подобный механизм предусматривает активное участие в формулировке параметров макроэкономической политики, включая дефицит, структуры доходных и расходных статей бюджета центрального правительства, согласование объема и условий заимствований региональных властей.

В Бельгии региональные заимствования проводятся под надзором Высшего финансового совета, формирующего разделение дефицита между центральными и региональными правительствами и лимитирующего заимствования регионов [13] .

В Австралии процесс согласования идет в рамках Совета по заимствованиям (Loan Council), где представлены как центр, так и все штаты. Совет по заимствованиям обеспечивает переговорный процесс в отношении установления общих границ задолженности для штатов и мониторинг выполнения установленных лимитов. [14]

Практика широко распространенных попыток со стороны штатов обойти эти лимиты через внебюджетные операции заимствования предприятий, находящихся в собственности штата, и др., привели к перенесению центра внимания Совета с величины официальной задолженности на мониторинг всей совокупной финансовой системы. Австралийские штаты в настоящее время должны представлять детальные проекты бюджетных операций, и дискуссия ведется о направлениях их коррекции. Совет также предпринимает меры по усилению рыночной дисциплины в вопросах заимствования штатов посредством обеспечения сбора и распространения информации об изменениях в их финансовом положении.

Лимиты заимствований, установленные для правительств каждого штата, включают заимствования местных властей в рамках региональных лимитов. На практике, лимиты устанавливаются гибко, и главную роль при постановке задачи по определению их величины играет уровень финансовой дисциплины штата.

Совместный подход при осуществлении контроля за субфедеральными заимствованиями имеет очевидные преимущества в развитии диалога и обмена информацией между различными уровнями власти. Однако он не может быть эффективным в стране со слабой рыночной дисциплиной, либо при слабом, по отношению к лоббистским воздействиям регионов, правительстве.

Контроль на основе жестких правил предполагает установление законодательных норм, прямо ограничивающих объемы и характер территориальных заимствований. Такие нормы, в частности, могут определять максимально возможный объем задолженности, предельный объем расходов на обслуживание долга, полностью или частично запрещать внешние заимствования, ограничивать направления использования заемных ресурсов (например целями. финансирования инвестиционных проектов).

Правила, ограничивающие использование средств территориальных займов инвестиционными целями (так называемое золотое правило), типичны для ряда индустриально развитых стран (большинство штатов США, Германия, Швейцария). Действующие в этих странах правила, регламентирующие краткосрочные заимствования, допускают их осуществление только на условиях погашения до конца каждого финансового года. [15]

Для ряда штатов США, а также для таких государств, как Япония, Испания, Корея также характерны ограничения на объем заимствований территориальных органов власти, установленные в качестве определенных пропорций к показателям способности обслуживать долг, таким как объем доходов или налогооблагаемой базы [16] .

Преимуществами подхода к контролю на основе жестких правил являются его прозрачность и неподверженность политическому лоббированию территориальных органов власти, отсутствие процедур «торга» между органами власти различных уровней. С другой стороны, подобному методу не хватает эластичности, что приводит к поиску путей осуществления заимствований в обход существующих правил, таких как:

• Отнесение текущих расходов бюджета к инвестиционным;
• Использование территориальными органов власти бюджетных учреждений и предприятий, находящихся в их собственности для осуществления заимствований на собственными цели;
• Наращивание кредиторской задолженности перед поставщиками и др. [17]

Таким образом, эффективное использование механизмов регулирования, основанных на жестких правилах, предполагает использование четкой, прозрачной, единой системы бухгалтерского учета бюджетных организаций и государственных (муниципальных) предприятий, современной системы финансового управления и контроля за бюджетной ситуацией нижестоящих органов власти стороны правительства.

Административный контроль над политикой заимствования территориальных правительств предполагает установление ограничений на объем и характер объем заимствований территориальных органов власти центральным правительством в «индивидуальном порядке». При этом могут устанавливаться годовой лимит на объемы заимствований, разрешительный порядок конкретных операций заимствований (включая утверждение условий займа) или прямая централизация всего объема государственных и муниципальных заимствований, с дальнейшей передачей средств территориальным правительствам на утвержденные цели. Разрешительный порядок контроля за субнациональными заимствованиями установлен в частности в Корее, Норвегии, Чили.

Характерным пример государства с системой административного контроля является Великобритания. [18] Так, лимиты заимствований определяются Министерством финансов исходя из целей требуемого займа, его величины и процентных платежей.

В Японии центральное правительство также оказывает сильное влияние на весь бюджетный процесс местных властей через принятие ежегодного Бюджетного плана местного управления, принимаемого парламентом одновременно с национальным бюджетом. В Испании требуется разрешение центрального правительства на осуществление заимствований в объеме, превышающем 25 процентов доходной части бюджета за прошлый год [19] .

В Индии разрешение центрального правительства требуется на осуществление заимствований штатов, имеющих слишком большую задолженность перед центральным правительством. Однако вследствие значительных вертикальных дисбалансов подобное требование оказывается действующим в отношении всех штатов государства.

К преимуществам административного контроля можно отнести его гибкость, а также экономию на трансакционных издержках и процентных ставках при централизации заимствований. К числу основных недостатков относится подверженность политическому воздействию, и трудность принятия обоснованных решений в отношении каждого конкретного муниципального образования центральным органом власти вследствие проблем асимметричности информации.

Анализируя рассмотренные четыре основных типа регулирования территориальных заимствований, можно сделать выводы относительно высокой степени обусловленности их выбора особенностями государственного устройства, степенью прозрачности бюджетной системы, устойчивостью центрального правительства к лоббистскому давлению нижестоящих органов власти. Значимое влияние оказывает и уровень компетентности центрального правительства с точки зрения возможности принятия обоснованных решений об индивидуальных возможностях заимствований для отдельных регионов и муниципальных образований.

5. Проблемы регулирования рынка субнациональных заимствований в России

Российская система регулирования построена па основе модели «жестких правил». Так Бюджетным Кодексом установлены следующие ограничения на объемы заимствований:

• предельный объем долга субъектов Федерации и муниципальных образований не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы (статья 107 БК).
• предельный объем расходов на обслуживание долга не должен превышать 15 процентов объема расходов соответствующего бюджета (статья 111 БК).
• предельный объем заимствований, которые могут направляться на финансирование дефицита бюджета в течение года, ограничен 15 процентами объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации, без учета финансовой помощи из вышестоящего бюджета, но с возможным превышением на объем включенных в бюджет поступлений от продажи имущества (статья 92 БК). Ограничения заимствований бюджета для муниципальных образований установлены на уровне 10 процентов доходов бюджета, с вышеуказанными оговорками.

Последняя норма может ограничивать возможности субнациональных органов власти в реализации крупных инвестиционных проектов, требующих привлечения значительного объема финансовых ресурсов дискретно, в условиях, когда их мобилизация за счет снижения иных расходных статей бюджета невозможно, или сопряжено с неоправданно высокими издержками. Кроме того, в некоторых случаях повышение масштаба единовременных заимствований, например через размещение ценных бумаг одного выпуска, позволяет добиться снижения стоимости обслуживания долга, что также является аргументом в пользу отмены ограничения на предельный объем заимствований в течении года. В связи с вышеизложенным предлагается снять количественные ограничения на предельный размер дефицита

Вместе с тем в существующих условиях, характеризующихся низким уровнем бюджетной ответст