Мобилизация политической поддержки реформ: мотивации, стратегии, результаты

Аннотация
Мое выступление будет посвящено проблемам мобилизации политической поддержки реформ. Прежде чем перейти собственно к теме сегодняшнего выступления остановлюсь на мотивации моего собственного доклада. В исследовании экономико-политических аспектов экономических реформ у нас все время присутствуют сравнительные подходы. То мы сравниваем градуализм с шоковой терапией, то вашингтонский консенсус сравнивается еще с чем-то, как если бы это что-то было сколько-нибудь цельным. Придуман даже специальный совершенно потрясающий термин - эволюционная институционалистская перспектива, в рамках которой можно рассматривать большинство построений критиков вашингтонского консенсуса. Однако при этом упускается из вида, что иногда критики вашингтонского консенсуса спорят между собой еще более яростно, чем с вашингтонским консенсусом, как таковым. Чтобы понять логику рассмотрения проблематики политической поддержки реформ, необходимо остановиться на основных вопросах, которые должны анализироваться в этом контексте.

Первый вопрос, который всегда возникает при изучении политической поддержки реформ, является ли она (поддержка) вообще сколь либо существенным элементом успеха экономических реформ. Если на этот вопрос дан утвердительный ответ, мы можем сразу переходить ко второму вопросу, относительно того могут ли экономические реформы сами генерировать свою собственную политическую поддержку. Если мы отвечаем утвердительно и на этот вопрос, т.е. реформы генерируют свою собственную политическую поддержку, то, строго говоря, проблемы не возникает. Но даже если мы говорим о том, что политическая поддержка, наверное, не является таким уж важным фактором для успеха реформ, тем не менее, возникает следующий вопрос. Вообще оказывает ли наличие политической поддержки или ее природа, если она есть, какое-либо влияние на характер проводимой экономической политики. И здесь, насколько я могу судить, существует достаточно полный консенсус относительно того, что - да, оказывает. Если мы согласились с утвердительным ответом на вопрос, что реформам нужна поддержка, но при этом реформы свою собственную поддержку не регенерируют, то мы переходим к следующему вопросу. А что же нужно делать, чтобы эта поддержка возникала. В ответе на этот вопрос, на мой взгляд, ключевую роль играют четыре блока проблем, которые я бы обозначил, как нижний уровень изучения проблемы.

Во-первых, существует ли у нас выбор между экономической и политической эффективностью? Иными словами, являются ли меры, которые способны генерировать политическую поддержку экономически эффективными или наоборот. Можем ли мы утверждать, как часто утверждалось и в нашей стране, и как в частности утверждают сторонники вашингтонского консенсуса, что хорошая политика это всегда плохая экономика.

Во-вторых, это вопрос о том каковы политические издержки и выгоды проводимой политики. В данном случае я использую термин, изобретенный не мной, который ориентируется на взвешивание числа голосов, полученных на выборах, или числа взносов от лоббирующих групп, которые привлекает соответствующая политика.

В-третьих, кто те группы, от которых следует ожидать политической поддержки?

В-четвертых, является ли эта политическая поддержка стабильной? Условно говоря, если прирост политической поддержки куплен за счет некоторых экономических мероприятий, то можно ли надеяться, что эта поддержка останется и в том случае, если курс экономической политики чуть-чуть изменится либо трансформируется радикально. Или же эта поддержка испарится столь же быстро, как и появилась?

Обозначив эти вопросы, можно перейти к рассмотрению тех ситуаций, при которых правительство может быть заинтересовано в получении политической поддержки. Теперь остановимся на некоторых типичных или базовых вариантах статуса правительства в экономико-политической системе. И специалисты в области политической науки и экономисты, которые рассматривают различные варианты поведения правительства в области экономической политики, формулируют три варианта, три представления о поведении правительства.

Во-первых, это представление о том, что правительство функционирует автономно и способно самостоятельно фиксировать и проводить некоторые цели экономической политики.

Во-вторых, это представление о том, что правительство ограничено политическим рынком и субъекты, оперирующие на этом рынке, так или иначе могут влиять на деятельность правительства.

В-третьих, это ситуация коррумпированного правительства, которое полностью подконтрольно тем или иным группам давления и действует в их интересах.

В рамках автономного правительства, в свою очередь, можно выделить три варианта статуса правительства в зависимости от того какую политику оно может реализовывать.

Во-первых, это то, что можно назвать правительством победителей. Почему правительство автономно? Потому что все оппоненты разгромлены. Оно способно самостоятельно проводить свою собственную политику.

Второй вариант - это беспристрастное правительство. Почему правительство автономно? Потому, что в обществе существует консенсус относительно тех ценностей, которые правительство будет реализовывать. Соответственно правительству делегируется функция от имени общества эти ценности реализовывать.

Третий вариант - это правительство камикадзе. Когда у нас существует ситуация политического пата, когда оппоненты не могут договориться или когда никто не хочет брать на себя политическую ответственность, правительство, условно говоря, может действовать так, как оно считает нужным. Соответственно, если мы будем говорить о правительстве, ограниченном политическим рынком - это будет политический баланс, вокруг альтернативных источников поддержки.

Источники политической поддержки могут рассматриваться, как базовые силы, определяющие мотивацию поиска политической поддержки. Очевидно, что для правительства победителей и для правительства, ограниченного политическим рынком, приоритет - создание стабильной политической базы. Для беспристрастного правительства - это поддержание политического консенсуса, который собственно и обеспечивает его статус. Что касается правительства камикадзе и коррумпированного правительства, здесь в дело вступают факторы, которые определяют статус этих правительств в политической системе.

Как мотивации влияют на выбор стратегии? Во-первых, рассмотрим проблему временного горизонта экономической политики, которая, так или иначе, затрагивается практически во всех моделях формулировки экономической политики. Мы видим, как это не парадоксально, что на долгосрочные цели может быть ориентировано либо беспристрастное правительство, это тот самый благонамеренный диктатор, который реализует в экономической политике принцип благосостояния, либо коррумпированное правительство, у которого существующая политическая поддержка вполне достаточна, чтобы продолжать свою политику до тех пор, пока ему это позволят. Я использую в данном случае, может быть не очень корректно, термин стационарный бандит.

Какова база поддержки, которую правительство может создать, реализуя ту или иную экономическую политику. Что касается правительства победителей применительно к рыночной трансформации, все мы еще помним, что основная надежда на поддержку возлагалась на предпринимателей, занятых в новом рыночном секторе. В случае правительства консенсуса, то здесь речь идет о поддержке всех избирателей.
Самое интересное, на мой взгляд, касается природы политического выбора, с которым сталкивается правительство. Выступавший до меня В.А.Мау несколько предупредил рассуждения на эту тему, сказав, что в 1992 году примерно было ясно, что делать. В условиях правительства триумфаторов, строго говоря, выбор достаточно фиксирован. Достаточно очевидны проблемы, которые так или иначе приходится решать. Точно также обстоит дело с правительством камикадзе. Строго говоря, всем понятно, что нужно делать. Есть ситуация, которая вызвала политический кризис, ситуация в экономике. Так или иначе, правительство должно ее решать. Во всех остальных случаях выбор естественно сложнее. Все зависит от того, каким образом развивается динамика политических рынков, либо какова структура того консенсуса, который возник в обществе.

Теперь мы подошли к вопросу реализации стратегий. Если у нас главный источник поддержки - это новый сектор, то единственный путь - предпринимать, как можно более радикальные усилия для того, чтобы этот сектор возник.

В случае ограниченного правительства или консенсусного правительства возникает гораздо более интересная вещь. Эти правительства вынуждены выбирать наиболее экономически эффективные меры из тех, которые политически возможны. Поскольку, проведение неэффективной политик можем вызвать отчуждение избирателей. А почему из тех, которые политически возможны? Потому, что если мы будем наступать на хвост группам давления, то потеряем поддержку с их стороны. Это верно и в случае правительства, которое ориентируется на политический баланс, и для правительства, которое ориентируется на консенсус. В конце концов, группы давления, их деятельность, это такой же демократический механизм, как и поход избирателей к урнам раз в четыре года.

Давайте рассмотрим нормативные характеристики поведения правительства. Существует ли выбор между политической и экономической эффективностью политики? С точки зрения правительства триумфатора - безусловно, существует. Замечательный тезис о необходимых, но непопулярных мерах - подтверждение этому. Мы не можем позволить себе осуществлять политически-эффективные мероприятия, если они противоречат целям проведения реформ. Точно также правительство, ограниченное политическим рынком, признает наличие этого выбора, поскольку оно не может себе позволить проведение экономически эффективных мероприятий, если они ведут к размыванию политической поддержки. Они смогут успеть на протяжении нескольких месяцев осуществить только первую волну таких мероприятий, после чего правительство прекратит свое существование.

В случае беспристрастного правительства и правительства камикадзе, ситуация гораздо более сложная. В случае беспристрастного правительства в обществе действительно существует консенсус и общество побуждает правительство реализовывать именно ту концепцию экономической политики, которая соответствует ценностям этого общества. Трудно себе представить, что политические и экономические цели такого общества и такого правительства будут противоречить друг другу. Точно также перед правительством камикадзе стоит очень простая задача. Оно должно решить проблемы, которые встали перед ним, поскольку все остальное для него не имеет значения.

Наконец, я перехожу к самому противоречивому месту своего выступления, за которое меня можно ругать и с которым можно не соглашаться. Я предлагаю некоторую классификацию, точнее типологию моделей трансформации и особенно моделей трансформации России в соответствие с предложенной выше схемой. Правительство триумфаторов, ориентированное на проведение единовременных мероприятий по созданию нового сектора, - это то, о чем идет речь в вашингтонском консенсусе. Беспристрастное правительство - это правительство, сформировавшееся на почве консенсуса во имя реформ.

Ограниченное правительство - это то, что во всех моделях рассматривается как политика градуализма, которая нужна для пошагового осуществления реформ в условиях, когда их одномоментное осуществление невозможно.

Коррумпированное правительство - это нечто, делающее что-то, что в принципе можно назвать реформами, но результатов практически никаких.

Относительно России я предложил свою периодизацию или классификацию периода экономических реформ. Это, конечно, достаточно условно, но, на мой взгляд, рациональное зерно в этом есть.

Я развел достижение экономических и политических целей, поскольку, очевидно, что здесь присутствуют существенные различия. Строго говоря, поддержка политики и поддержка политиков - вещи разные. Мы не можем говорить о том, что поддержка политика развязывает ему руки в осуществлении той политики, которая ему нравится. Потому, что если этот политик пользуется поддержкой в обществе, но реформы или меры экономической политики, которые он выдвигает на первый план - непопулярны, то успех этих реформ или преобразований может быть достаточно ограниченным.

К каким выводам мы можем придти на основании рассмотрения этих проблем? Я предложу пять кратко сформулированных выводов.
Во-первых, из рассмотрения природы источников политической поддержки выясняется, что, строго говоря, варианты экономической политики не ограничиваются рамками градуализма или шоковой терапии, или вашингтонского консенсуса.

Во-вторых, противоречия между экономической и политической эффективностью существуют не всегда. Например, в правительствах, действующих консенсусным образом, или в правительствах, которые решают текущие, критические для экономики задачи, эти противоречия могут не возникать. И анализ такой экономической политики может вестись совершенно другим способом, нежели анализ влияния перераспределительных процессов на экономическую систему, как это делается, например, в теории общественного выбора.

В-третьих, стратегии, которые актуальны в рамках одной модели политического выбора, совершенно не актуальны в рамках другой модели. Самый, на мой взгляд, показательный пример - это правительство Кириенко, которое, по сути дела, было правительством камикадзе, но выступало так, как если бы было правительством триумфаторов. Это правительство предлагало массу инициатив во всех сферах экономики, как будто у них были развязаны руки, вместо того, чтобы сконцентрироваться на решении конкретных вопросов, в первую очередь проблем, связанных с финансовой системой, о которых с конца 1997 года писал и Институт экономики переходного периода и Бюро экономического анализа.

В-четвертых - политическая поддержка политиков это не поддержка политики. Если мы будем об этом забывать, то мы можем не заметить роста оппозиции относительно проводимой политики. В этой аудитории в одном из выступлений прозвучала мысль о том, что, строго говоря, реального улучшения институционального климата в России следует ждать года четыре-пять, как минимум. Если мы будем исходить из таких предположений и считать, что года четыре-пять, как минимум, правительство в состоянии делать все, что ему хочется, опираясь на поддержку Владимира Владимировича, то это достаточно серьезная ошибка по той простой причине, что поддержка Владимира Владимировича как человека, отнюдь не означает поддержки политики правительства, которое сформировано президентом В.В.Путиным.

И, наконец, последний вопрос, который связан с тем, что в России остается проблема создания реального политического консенсуса во имя реформ. Не знаю, связано ли это с моими внутренними предпочтениями, либо с анализом того, что реально происходит в странах Центральной Восточной Европы, которые считаются успешными реформаторами. Проблема консенсуса во имя реформ, точнее механизм консенсуса во имя реформ, кажется, с учетом опыта последнего десятилетия, наиболее эффективным с точки зрения решения вопросов экономической политики. Создается впечатление, что правительство России исходит из того, что этот консенсус уже существует. Напомню, что в 2000 году были дискуссии относительно того, каким должен быть общественный договор в сфере экономической политики. После того, как была принята программа Грефа, все комментаторы, поднимавшие эту тему, исходят из того, что это и есть общественный договор: все программу Грефа поддерживают и у правительства опять оказываются развязаны руки. На самом деле такого рода аргументы совершенно беспочвенны, как я пытался показать в своем выступлении, и в случае каких-либо политических или экономических событий, связанных, например, с ухудшением экономической ситуации, вдруг может оказаться, что никакого консенсуса в помине не было.

В заключение хотелось бы заметить, что если мы действительно хотим проводить экономическую политику, которая была бы эффективна и генерировала свою собственную поддержку в обществе, мы, в первую очередь, должны ориентироваться на механизмы создания консенсуса, а не на построение схемы экономической политики по принципу правительства победителей.