Фискальная независимость местных бюджетов

Аннотация
В последние годы все больше внимания уделяется роли властей в таких областях как защита прав собственности и принудительное исполнение договоров, в определении экономической эффективности стран с экономиками переходного периода. Значение эффективности властей для экономики страны в период 1990-х годов можно проиллюстрировать, например, на контрасте эффективности экономик Польши и Китая с одной стороны и России с другой. В то время как существует ряд очевидных различий между этими странами, остается фактом, что, несмотря на проведение очень различных по своему характеру экономических реформ экономики Польши и Китая показывали значительный рост, а экономика России сокращалась. Одним из возможных выводов, следующих из этого наблюдения, может быть то, что определять эффективность экономики в ее переходный период могут и факторы, не являющиеся в виде аспектами экономической политики. Особенно показателен контраст между Польшей и Россией, поскольку экономики этих стран в дореформенный период были деформированы по большей части одинаковым образом, и обе эти страны прибегли к сходной политике экономических реформ. Сравнение с Китаем также важно, поскольку несмотря на то, что экономическая политика в Китае часто шла вразрез с общепринятыми экономическими знаниями, экономика Китая показывает неплохие результаты.

Фрай и Шлейфер (1997) были, возможно, первыми, кто представил основанные на исследованиях данные о различиях эффективности властей в Польше и России в отношении защиты прав собственности и принудительного исполнения контрактов. Они брали интервью у владельцев магазинов в Москве и Варшаве и обнаружили, что кроме всего прочего роль организованной преступности в обеспечении выполнения контрактов и защиты прав собственности, а также в вымогательствах у предпринимателей была гораздо важнее в России, чем в Польше. Кроме этого предписания российских властей оказались гораздо более жесткими, чем в Польше.

Почему же одни правительства работают неплохо в условиях одной экономики и не справляются со своей работой в условиях другой?. В одном из самых значительных исследованиях по этому вопросу Шлейфер (1997), изучавший различия эффективности властей в Польше и России, предложил несколько возможных объяснений этих различий. Отвергнув такие причины как шоковая терапия, объемы "социального капитала" и "доверия" в обществе, а также культурного антагонизма по отношению к капитализму, он предположил, что эти различия в эффективности властей объясняются, в основном, следующими двумя причинами: (1) притоком новых политиков во власти различных уровней в Польше против отсутствия изменений в составе политических кадров в России и (2) различиями в стимулах для политиков на местах в этих двух странах.

Соглашусь с тем, что оба этих фактора сыграли значительную роль. Уже было показано, что смена руководства, ведущая к притоку нового "человеческого капитала" на приватизированные предприятия была важной для их реформирования и инноваций. Однако одной смены кадров, оказывается, не достаточно для улучшения эффективности властей. В конце концов, хоть кадровые замены в рядах местных политиков в Польше и были значительно заметнее, чем в России, явные свидетельства того, что власти российских регионов, где смена кадров действительно имела место, начинали работать лучше, отсутствуют. Кроме того оказывается, что смена местных политических кадров в Китае, по крайней мере, в начале процесса реформ, не была особо значительной.

Каким бы ни было значение обновления кадров местных политиков, явно ключевой остается роль стимулов для них. Свежие кадры, у которых отсутствуют соответствующие мотивации, вряд ли смогут улучшить функционирование властного аппарата. Поэтому оставшуюся часть этой статьи я хочу посвятить моментам, связанным со стимулами для политиков, поскольку они чаще всего обсуждаются в литературе по этим вопросам.

Шлейфер особо выделяет два фактора, влияющих на наличие мотиваций у местных политиков. Во-первых, он подчеркивает благотворную роль выборов. Понятно, что выборы важны, поскольку политики, которым эти выборы предстоят по крайней мере как-то подотчетны своим избирателям, и потому у них есть причины соотносить свои действия с интересами избирателей. Кроме этого необходимость финансирования предвыборной кампании создает стимул к тому, чтобы политики на местах благосклонно относились к своим потенциальным спонсорам (в основном это мелкий бизнес). Однако выборы не являются абсолютно необходимыми для придания правильной мотивации действиям политиков на местах. У отнюдь не избранных китайских политиков существует необходимость в предоставлении своим избирателям надлежащих общественных благ. И коль скоро средства на предоставление этих общественных благ возникают из местной налоговой базы, у политиков всегда будет стимул увеличивать эту налоговую базу.

Однако местные налоговые базы не единственный источник средств предоставления общественных благ. Существуют еще два источника. Во-первых местные политики могут искать субсидий и субвенций из бюджета более высокого уровня. Я бы назвал это паразитарным подходом. Во-вторых, они могут получать средства, используя нелегальные методы, такие как вымогательство взяток с местных предпринимателей. Все эти три метода получения средств с точки зрения социальной эффективности очень разнятся.

Паразитарный подход явно неэффективен с социальной точки зрения. Лоббирование на более высоком бюджетном уровне стоит дорого и имеет чисто перераспределительный характер. Даже в случаях, когда выделение средств из бюджета более высокого уровня сравнительно неизбирательно, и возможности для лоббирования, таким образом, ограничены, сам факт того, что средства поступают откуда-то еще не создает мотивов для развития местной налоговой базы. Собственно, это может заставить политиков скрывать ее, чтобы усилить очевидность того, что субсидии и субвенции действительно необходимы.

Вымогательство взяток с местных предпринимателей и других субъектов экономики поначалу может показаться средством мотивации политиков к увеличению возможностей этих объектов по даче взяток. Однако коррупция связана со значительными социальными затратами. Шлейфер и Вишны (1993) подчеркивают необходимость сохранения тайны, что само по себе требует затрат, и с легкостью может выразиться в значимых искажениях, если вымогательство взяток с одних видов деятельности происходит легче, чем с других. Кроме того, особый вред децентрализованной коррупции может проявляться в том, что независимые взяточники будут требовать суммы, превышающие суммы оптимальных с социальной точки зрения взяток, даже в случаях, когда сохранение тайны не является значимым фактором. Помимо этого необходимость сохранения секретности не позволяет эффективно управлять процессом дачи взяток. Например, взяточники вряд ли могут проводить ревизии или обосновывать размеры взяток на основе более или менее сложных показателей, таких как прибыль, что потребовало бы подробного изучения бухгалтерской отчетности. Получается, что размер взятки часто определяется на основании общих объемов продаж, что является способом сбора средств с предпринимательской деятельности, крайне искажающим общую картину. Вей (1997) подчеркивает неопределенность, которую создает наличие коррупции. Этот фактор особенно важен в плане ограничения инвестиций тех предпринимателей, которые мошут не быть знакомы с правилами, установленными местными должностными лицами. В добавление к этому с целью увеличения своих возможностей по вымогательству взяток местные должностные лица части вводят новые нормы и правила, ставящие законопослушных предпринимателей в сложные для работы условия. После этого взятки можно выкачивать за получение возможности обойти эти правила. В то же время эти нормы и правила налагают дополнительные расходы на тех предпринимателей, которые стремятся работ совершенно легально.

При прочих равных данных сбор средств с местной налоговой базы посредством налогов по разумным ставкам (во всяком случае по минимально допустимым) представляет собой наиболее действенный с социальной точки зрения метод получения ресурсов для предоставления местных общественных благ. Что еще более важно, этот метод создает сильную мотивацию у политиков для развития своих налоговых баз. Этот метод также не подвержен влиянию вышеназванных недостатков, происходящих из коррупции.

Каким из трех способов сбора средств пользуются местные политики в большой мере определяется степенью фискальной независимости местного бюджета. Я определяю степень фискальной независимости как тот предел, до которого бюджет данного уровня может по остаточному принципу претендовать на ту часть налоговых сборов, которая зависит от усилий местных должностных лиц. Обратим внимание на то, что уровень сбора налогов зависит как от усилий налоговых органов, так и от размера налоговой базы. Местные органы власти в России сами не занимаются сбором налогов, хотя и могут влиять на работу местных органов по сбору налогов. Однако размер местной налоговой базы в большой степени зависит от действий местных органов власти.

В отсутствие фискальной независимости изменения объемов местных налоговых сборов мало влияют на ту часть средств, которая остается в распоряжении местных политиков. Напротив, прирост налоговых поступлений достается властям более высокого уровня, тогда как их уменьшение компенсируется ростом субсидий со стороны бюджета более высокого уровня. В таким условиях местным политикам достанется больше, если они попытаются получить субсидии от властей более высоких уровней, нежели будут развивать свои собственные легальные налоговые базы. Кроме того, у политиков есть стимулы сбора средств через систему коррупции, поскольку полученными таким образом деньгами не надо делиться с властями более высоких уровней. Поэтому в отсутствие фискальной независимости у местных органов власти нет стимулов для развития своих налоговых баз.

В фискальной независимости существуют также и возможные негативные стороны, поскольку она может повлечь за собой фискальную децентрализацию, которая вызовет к жизни различия в системе налоговых правил и нормативов. Обратите, все же, внимание на то, что фискальная независимость не обязательно сопровождается децентрализацией правил и нормативов налоговых сборов. Децентрализация налогов может быть необходима для установления уровней налогов и правил для определенных местных условий, но, как уже было указано выше, фискальная независимость может быть достигнута даже при единой налоговой системе, но только при условии того, что усилия местных должностных лиц могут влиять на размеры налоговой базы.

Признав ее значение в создании стимулов для политиков, понятно, почему несколько недавно проведенных исследований попытались оценить степень фискальной независимости в некоторых странах с переходными экономиками. Такую оценку можно проводить, по меньшей мере, используя два различных подхода. Первый способ - оценить формализованные и неформализованные правила, по которым налоговые доходы и субсидии зачисляются в бюджеты различных уровней. Например, в Китае местные власти обязаны отчислять в бюджеты высших уровней более или менее фиксированные суммы доходов, однако после отчисления они регулируют использование оставшихся в их распоряжении средств, в основном, самостоятельно. В России, напротив, региональные власти имеют большую свободу в определении объемов средств, оставляемых в распоряжение властей на местах.

Возможно, еще лучше изучить то, что происходит с субсидиями, предоставляемыми властями более высокого уровня, когда местные сборы либо увеличиваются, либо сокращаются. Самое скрупулезное исследование по этому вопросу было проведено на уровне бюджетов регионов. Так, Журавская (2000) проанализирована бюджеты 35 крупных городов России в середине 1990-х годов и обнаружила, что во всех случаях изменения уровней собственных доходов этих муниципальных образований в ту или другую сторону сопровождались изменениями в направляемых региональными властями субсидиях в противоположную сторону примерно на ту же сумму. Другими словами, в случаях, когда местным органам власти удавалось увеличить свои доходы на 1 рубль, субсидии, направляемые с регионального уровня, снижались на1 рубль. Алексеев и Курляндская (2001) обнаружили ту же тенденцию в отношении бюджетов малых городов ростовской области.

Оказалось, что в Китае такого типа компенсирование почти полностью отсутствовало. В исследовании под руководством Джин (1999) говорится, что рост собственных доходов какой-либо китайской провинции на 1 юань вызывал снижение в объемах субсидий из центра всего на 0,16 юаня. Подобная схема, вероятно, существует и в отношении более низких уровней власти. Я не знаком с какими-либо работами по этому вопросу в отношении Польши, однако Шлейфер (1997) считает, что основная часть средств в распоряжении местных властей в Польше состоит из местных налогов и сборов, и что субсидиями из центра изменения в объемах средств, собираемых на местном уровне, не регулируются.

В то время как фискальная независимость усиливает мотивацию местных политиков по развитию их собственных налоговых баз, она в то же время пораждает некоторые важные затраты. В той мере, в которой недостаток средств возникает независимо от усилий местных властей и не компенсируется субсидиями из бюджетов более высоких уровней, местное население может испытывать недостаток в предоставление социальных благ. Оптимальность уровня фискальной независимости в большой степени зависит от предпочтений при такого рода выборе между равенством и эффективностью. Алексеев и Курляндская показывают, однако, что в случаях, когда усилия местных властей существенно влияют на объемы налоговых поступлений, оптимальным решением для политиков более высокого уровня, оценивающих свои собственные денежные возможности, было бы предоставление этим местным властям хоть какой-нибудь степени фискальной независимости. Объясняется это, в основном, тем, что при отсутствии мотиваций у местных должностных лиц для расширения своих налоговых баз бюджету более высокого уровня придется в среднем затрачивать больше ресурсов на субсидии этому местному бюджету.

Отсутствием фискальной независимости местных властей в России и ее наличим в Польше и Китае можно объяснить различия в мотивациях, а, следовательно, в эффективности местных властей этих стран. Все это, однако, не объясняет ПОЧЕМУ власти более высоких уровней в России не хотят предоставить какую-либо степень фискальной независимости более низким уровням власти. В частности, какие отличия ситуации региональных властей в России от ситуации в Польше и Китае приводят к различиям в их отношении к предоставлению фискальной независимости муниципальным бюджетам?

По моему мнению, объяснение этому лежит в дореформенных условиях и в политических ситуациях на ранних стадиях реформ в этих странах. Во-первых, с точки зрения регионов фискальная независимость полезна только когда действия муниципалитетов могут серьезно влиять на их доходы. (В противном случае нет оснований предоставлять им мотивацию попытаться увеличить свои налоговые поступления.) В большинстве стран обычно собственная налоговая база, в большей или меньшей степени реагирующая на усилия местных властей в краткосрочной перспективе, представляет собой сектор мелкого предпринимательства. Поэтому регион был бы заинтересован в предоставление фискальной независимости своим муниципалитетам только в случаях, когда эти муниципалитеты могут в значительной степени влиять на собираемость налогов с сектора малого бизнеса. В краткосрочной перспективе усилия муниципалитетов в этом направлении вряд ли сработают через создание новых предприятий, поскольку здесь, по всей вероятности, необходима значительная уверенность в постоянстве политики благоприятствования местных властей по отношении к предпринимательству. Кроме того начинающие фирмы обычно не создают прибылей или доходов и поэтому не участвуют в формировании налоговых доходов в течение некоторого периода после их создания. Поэтому работа по увеличению муниципальных доходов дает результаты только путем увеличения производства уже существующих фирм. Этот эффект, однако, в очень значительной мере зависит от первоначальных размеров сектора малого предпринимательства. Если этот сектор невелик, несмотря ни на какие усилия муниципальных властей местные доходы значительно не вырастут и в отношении большей часть изменений в их налоговых поступлениях в краткосрочной перспективе можно будет с уверенностью предположить, что они происходят независимо от усилий властей. Если же сектор малого бизнеса был значителен, усилия муниципальных властей могут сказаться на сравнительно большом росте их собственных доходов даже в краткосрочной перспективе.

Накануне реформ в Польше частный сектор (вероятно, небольшие предприятия) насчитывал 29% занятых в промышленности и давал 16% промышленной продукции. В отношении экономики в целом соответствующие цифры равнялись 47% и 30% (под руков. Эрнста, 1996). Этот довод подразумевает, что в Польше фискальная независимость местных административных образований должна была быть важной для властей более высоких уровней уже в самом начале, что в свою очередь создавало стимулы для властей на местах по созданию условий для дальнейшего развития сектора малого бизнеса.

С другой стороны, сектор легального частного бизнеса в России в несельскохозяйственной сфере до начала реформ был ничтожен. Осенью 1991 году на официальных негосударственных предприятиях в России производилось не более 2,5% промышленной продукции (Иванов и Колбасова, 1992). В 1991 году количество занятых в кооперативах, представлявших собой малые частные предприятия, составляло около 3% всех занятых в несельскохозяйственных секторах (Россия-1993, 1993). Даже в 1992 году, первом году реформ, в малом бизнесе было занято чуть более 10% несельскохозяйственных работников. Более того, четверть всех занятых была сосредоточена в Москве и Санкт-Петербурге (ОЭСР, 1997)

Имея в виду небольшие размеры сектора малого бизнеса в России, усилия муниципальных властей не сыграли бы какой-либо значительной роли в отношении развития налоговых баз в краткосрочной перспективе. Поэтому региональные власти вполне оправданно не оценивали значение фискальной независимости сколько-нибудь высоко, во всяком случае, на ближайшую перспективу. И, разумеется, поскольку регионы не предоставили фискальную независимость муниципалитетам, последние не получили стимулов для развития своих секторов малого бизнеса, что в свою очередь продолжало оправдывать нежелание регионов предоставлять фискальную независимость муниципалитетам, создавая порочный круг, замедлявший экономический рост. Такую аргументацию поддерживает тот факт, что занятость в сфере малого бизнеса в России росла очень средне в период 1992-96 годов (ОЭСР, 1997).

Если вышеприведенным доводом можно объяснить разницу в действиях властей высших уровней в Польше и России, то он неприменим к различиям между Россией и Китаем, где в дореформенный период легального частного предпринимательского сектора также не существовало. Обратим внимание, однако, на то, что первоначальные размеры сектора малого бизнеса играют значительную роль только в случаях, когда регионы планируют свою деятельность на очень приближенную перспективу. При долгосрочном планировании значение объемов создания новых предприятий возрастает значительно в большей степени, чем развития существовавшего до этого бизнеса. Дальность горизонта планирования для властей более высоко уровня определяется, в основном, степенью институциональной стабильности политической системы страны и общим уровнем неуверенности в стране. В обоих отношениях Китай имел существенные преимущества перед Россией, если иметь в виду, что китайские власти всех уровней, наверняка, ориентировались на более дальние перспективы, чем соответствующие российские власти. Это в свою очередь обеспечивало заинтересованность властей высоких уровней в предоставлении некоторой степени фискальной независимости властям более низких уровней. Более того, долгосрочная перспектива, по всей видимости, также должна усиливать мотивацию предпринимателей к расширению существующих предприятий и закладке новых при любом данном инвестиционном климате.

Подводя итог, можно сказать, что и начальные размеры секторы малого бизнеса и степень политической и экономической неопределенности на ранних стадиях реформ могли повлиять на объяснимое нежелание властей высших уровней в России предоставлять значительную степень фискальной независимости нижележащим уровням власти, снижая тем самым мотивацию властей нижних уровней к ускорению экономического роста на местах.

Российские реформаторы уже некоторое время назад поняли значение фискальной независимости бюджетов более низких уровней, в особенности муниципального уровня. Они также поняли то, что у региональных властей не было мотивов предоставления этой фискальной независимости. В большой степени многие попытки и предложения в отношении проведения реформ фискального федерализма в России с 1997 года были направлены на то, чтобы заставить регионы предоставить большую степени фискальной независимости своим административно-территориальным единицам. Не пытаясь приуменьшить важность этих реформ, вышеприведенная аргументация свидетельствует о том, что пока регионы и центральные власти сами не придут к пониманию преимуществ фискальной независимости более низких уровней власти, эти реформы будут, в лучшем случае, неполными.

Литература

Alexeev, M. and G. Kurlyandskaya. 2001. "Fiscal Federalism and Incentives in a Russian Region,", существует в копиях

Barberis, N., M. Boycko, A. Shleifer, and N. Tsukanova. 1996. "How Does Privatization Work? Evidence From the Russian Shops," журнал Journal of Political Economy, 104,4:764-90.

Ernst, M., M. Alexeev, and P. Marer. 1996. Transforming the Core: Restructuring Industrial Enterprises in Russia and Central Europe, изд-во Westview, Боулдер, Колорадо, США

Frye, T, and A. Shleifer. 1997. "The Invisible Hand and the Grabbing Hand,", журнал American Economic Review, 87, 2:354-8, май.

Иванов В. и Колбасова А., соредакторы. 1992 "Российская экономика в 1991 году", Москва, Россия, Институт экономики переходного периода

Jin, H., Y. Qian and B. Weingast. 1999. "Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style,", Стэнфордский университет, рабочий доклад, SWP-99-013.

ОЭСР. 1997. Russian Federation 1997, экономические обзоры ОЭСР, Организация экономического сотрудничества и развития, Париж, Франция.

Polishchuk, L. and A. Savvateev. 1997. "Spontaneous Emergence Of Property Rights: A Critical Analysis,", существует в копиях.

Roland, G. 2000. Transition and Economics: Politics, Markets, and Firms, изд-во "The MIT Press", Кеймбридж, Массачусетс, США

"Россия-1993: экономическая конъюнктура". 1993. № 1, Москва, Центр по изучению рыночных условий и прогнозов, февраль.

Shleifer, A. 1997. "Government in Transition", журнал European Economic Review, 41:385-410.

_______, and R. Vishny. 1993. "Corruption", журнал Quarterly Journal of Economics, 108, 3:599-617.

Tanzi, V. 2001. "Pitfalls on the Road to Fiscal Decetralization,", рабочие доклады фонда Карнеги, доклад № 19, апрель

Treisman, D. 2001. "Corruption, Fiscal Incentives, and Output in Federal States:

On the Neutrality of Fiscal Decentralization,", существует в копиях, март.

Wei, S. 1997. "Why is Corruption So Much More Taxing than Taxes? Arbitrariness Kills," серия рабочих докладов NBER, рабочий доклад 6255, ноябрь.

Zhuravskaya, E. 2000. "Incentives to Provide Local Public Goods: Fiscal Federalism, Russian Style," журнал Journal of Public Economics, 76:337-68.