Основные направления налоговой реформы

Уже в самом начале проведения рыночных реформ стало ясно, что обеспечить в России сохранение традиционного для Советского Союза уровня обязательных налоговых изъятий в размере 45% - 50% ВВП не удастся. Это определяется целым набором причин. Во-первых, сохранение политической нестабильности в стране ограничивает готовность и способность власти собирать налоги. В работах ИЭПП было показано, что наиболее резкие скачки налоговых недоимок происходили в моменты резкого ослабления политических позиций федеральной исполнительной власти, а улучшение сбора налогов происходило тогда, когда власть временно консолидировалась.

Во-вторых, хроническая несбалансированность бюджета приводила к росту долгов федерального бюджета, что, в свою очередь, обусловливало быстрый рост в экономике общего уровня неплатежей, в том числе и налоговых.

В-третьих, важнейшим фактором является ограниченная возможность государства собирать налоги сверх определенного уровня. Опыт различных стран, обобщенный во многих эмпирических работах, показывает, что существует устойчивая связь между уровнем экономического развития той или иной страны и налоговой (точнее, бюджетной) нагрузкой на экономику. Экономически более развитые страны могут перераспределять через бюджет большую долю производимого в них продукта. Содержательно возможный уровень сбора налогов определяется такими факторами, зависящими от уровня экономического развития страны, как структура экономики; образовательный уровень населения, позволяющий использовать развитое налоговое законодательство и соответствующие правила бухгалтерского учета; уровень развития налоговой администрации; общий уровень законопослушности граждан и складывающиеся в обществе традиции уплаты налогов.

Разумеется авторитарные режимы могут позволить себе концентрировать в руках государства гораздо большую долю ресурсов, чем это возможно при демократическом политическом устройстве. Именно так обстояли дела в коммунистических странах.

Величина снижения обязательных налоговых изъятий как доли ВВП в странах с переходной экономикой определяется как отмеченными выше общими мировыми закономерностями (в первую очередь, структурой экономики, уровнем образования населения, развитостью налогового законодательства, зависящими от уровня экономического развития страны), так и экономической политикой, осуществляемой в ходе постсоциалистической трансформации. В частности, серьезное влияние на уровень налоговых доходов бюджета в постсоциалистических странах оказывают темпы экономических преобразований. Содержательно такая зависимость объясняется тем, что в условиях мягкой финансовой политики широкое распространение получает бартер, неплатежи, отрицательно воздействующие на величину сбора налогов. Одновременно у экономических агентов формируются стереотипы поведения, не совместимые с высоким уровнем налоговой дисциплины, и соответствующий набор приемов и методов легального и нелегального уклонения от налогов. Одновременно в таких условиях государство не проявляет должной твердости в борьбе с уклонением от налогов, с ростом налоговых недоимок и с разрастанием налоговых льгот, т.к. оно имеет возможность покрывать часть своих потребностей с помощью сеньоража, а также не полностью индексировать бюджетные расходы.

Из сказанного становится понятным, что попытки резкого повышения налоговых изъятий в России вряд ли возможны. Можно спорить о том, какой именно уровень налоговых поступлений в наибольшей степени соответствует уровню развития отечественной экономики, ее отраслевой структуре, уровню благосостояния граждан, структуре их потребления, традициям подчинения законодательству, степени его проработанности и многим другим факторам. Однако тот факт, что этот уровень возможного сбора налогов не превышает 30% ВВП плюс - минус несколько процентных пунктов является совершенно очевидным.

Такая ситуация с доходной базой государственного бюджета предопределила кризис государственных финансов в условиях отсутствия политической воли и желания власти в России приводить свои обязательства в соответствие с имеющимися доходами. Ключевым моментом балансирования бюджета в пореформенные годы должна была стать реструктуризация расходов, включая их сокращение, - вопрос исключительно болезненный как с политической, так и с социальной точек зрения. Анализ динамики государственных расходов показывает, что во-первых, общий объем сокращения расходов государства проходил крайне медленно и явился совершенно недостаточным для установления бюджетного равновесия. Структура расходов государства, сложившаяся под давлением различных лоббирующих групп (АПК, ВПК, банковский и минерально-сырьевой сектор и др.), не способна обеспечивать ни условий экономического роста, ни поддержания достаточного уровня социально-политической стабильности. В то же время в краткосрочной перспективе большая часть конкретных видов расходов не поддается дальнейшему сжатию. Сокращение расходов на управление, на оборону, на правоохранительные органы, на дотации региональным бюджетам и т.д. требует проведения радикальных реформ в соответствующих сферах, призванных повысить эффективность бюджетных расходов.

Сказанное нисколько не умаляет важнейшего значения и не отменяет необходимость проведения налоговой реформы в России. Однако ее цель заключается не в том, чтобы собирать больше налогов и тем самым решить проблему бюджетного кризиса, а в том, чтобы сделать российскую налоговую систему более справедливой по отношению к налогоплательщикам, находящихся в различных экономических условиях (в частности, ликвидировать ситуации, при которых одни налогоплательщики несут полное налоговое бремя, а другие уклоняются от налогов законными и незаконными методами) и одновременно повысить уровень ее нейтральности по отношению к установлению общего экономического равновесия (налоги должны вносить минимум искажений в систему относительных цен, в процессы формирования сбережений, в распределение времени между досугом и работой и т.д.).

В полном объеме налоги платят не все предприятия и граждане, а только добросовестные налогоплательщики, соблюдающие налоговое законодательство, не имеющие налоговых льгот и недоимок по налоговым платежам. Для таких плательщиков уровень налогов в России является весьма высоким. В то же время значительное число налогоплательщиков имеет экономически неоправданные льготы, наращивает недоимку и (или) противозаконно уклоняется от налогов. Это приводит к несправедливости налоговой системы и низкому уровню ее нейтральности. Одновременно процесс снижения налоговых поступлений вследствие возникновения негативного отбора носит самоподдерживающийся характер. Это проявляется в том, что добросовестные налогоплательщики, выполняющие требования налогового законодательства, оказываются неконкурентоспособными и либо выталкиваются с рынка, либо начинают уклоняться от налогов.

Таким образом, нашей задачей была разработка предложений по совершенствованию налоговой системы, направленных на повышение уровня ее справедливости и нейтральности и тем самым на некоторый рост бюджетной эффективности налоговой системы. В ходе наших исследований, которые подробно обсуждаются в других докладах на нашей конференции, мы опирались как на теоретические работы по оптимальному налогообложению, так и на практический опыт, накопленный различными странами. Важным источником представляемых Вашему вниманию предложений является анализ российской хозяйственной практики, как наш собственный, так и тот, который был нам доступен по публикациям. Ряд гипотез, на которых основываются выносимые на обсуждение предложения, нам удалось проверить с помощью эконометрических методов.

В своем выступлении я попытаюсь дать общее представление о том направлении налоговой реформы, которое, по нашему мнению, является необходимым условием, преодоления фискального кризиса и начала экономического роста в России.

Налоговое администрирование. В начале текущего года вступила в силу Общая часть Налогового кодекса РФ, посвященная вопросам структуры налоговой системы и налогового администрирования. Однако, по нашему мнению, принятый вариант кодекса, содержит слишком много компромиссов и положений, принятых под давлением различных лоббирующих группировок. Это определяет необходимость внесения в него ряда важных поправок.

Следует отметить один достаточно очевидный факт, определяющий важность мер по совершенствованию налогового администрирования, вытекающий из нашей работы по моделированию налоговых поступлений. Анализ построенных моделей динамики налоговых поступлений демонстрирует лучшее качество моделирования налоговых обязательств по сравнению с фактическими налоговыми поступлениями.

Таблица.

Уравнения приведены после устранения автокорреляции остатков методом Прайса-Уинстена.

Таблица.

Это указывает на то, что динамика недоимки в большей степени определяется дискреционными решениями налоговой администрации и отражает налоговые усилия властей. На величину разрыва между налоговыми обязательствами и фактическими поступлениями помимо налоговых усилий воздействует также политическая обстановка (растущая неопределенность будущей экономической политики, например, в периоды отставки правительства или непосредственно перед выборами, приводит к сокращению платежей и увеличению недоимки). Таким образом, значительное необъясненное варьирование приростов недоимки указывает на то, что приближение поступлений к величине обязательств возможно за счет улучшения налогового администрирования.

Среди мер по совершенствованию налогового администрирования следует выделить следующие группы:

1) Меры по обеспечению исполнения налогового обязательства должны строиться исходя из того, что, если основная сумма налоговой задолженности и пени исчислены налогоплательщиком самостоятельно, то они могут взыскиваться за счет его имущества в бесспорном порядке. Если налоговая задолженность исчислена по результатам проверки, то следует запретить бесспорное взыскание за счет имущества налогоплательщика. На период обжалования требования об уплате налога следует предоставить налогоплательщику право предоставить обычные гражданские способы обеспечения исполнения налогового обязательства: залог, поручительство, банковскую гарантию. Следует либерализовать режим ареста имущества налогоплательщика, сняв ограничения на владение и пользование арестованным имуществом. Следует исключить из мер обеспечения исполнения налогового обязательства приостановление операций по счетам в банке. Необходимо отказаться от судебного порядка взыскания штрафов за нарушения налогового законодательства. Взимание штрафа должно производиться в судебном порядке, только, если налогоплательщик обжаловал требование о его уплате.

2) Важнейшее значение в современных российских условиях имеет борьба с противозаконным уклонением от налогов, осуществляемым в т.ч. путем проведения ряда хозяйственных операций наличными деньгами, не учитываемыми в официальной бухгалтерии. Проведенный нами анализ показывает, в частности, наличие зависимости между величиной налоговых поступлений и долей наличных денег в денежном агрегате М₂, характеризующей масштабы теневой экономической активности.

Таблица

Уравнения приведены после устранения автокорреляции методом Прайса-Уинстена.

В целях борьбы с так называемыми "короткоживущими предприятиями", которые специализируются на "оналичивании", т.е. оказании фиктивных услуг (возврате заказчику наличных денег за вычетом комиссионных вместо предоставления оговоренных в договоре услуг), через которые осуществляется нелегальный оборот наличных денег, следует предпринять ряд мер. Среди них: придание срочного характера налоговой регистрации (в случае неподачи налоговой отчетности в течение определенного срока налоговая регистрация предприятий должна аннулироваться); ужесточение правил государственной регистрации юридических лиц (наличие офисного помещения, проверка сведений о физических лицах-учредителях, повышение требований к уставному капиталу предприятий.

Для борьбы с "оналичиванием" денег через заключение фиктивных сделок на оказание услуг (маркетинг, консалтинг, реклама, НИОКР и пр.) следует ввести процедуру специальной регистрации в налоговых органах поставщиков подобных услуг. Условиями такой регистрации могут быть: полная ответственность учредителей по долгам организации, либо наличие определенной налоговой истории, либо предоставление обеспечения исполнения налоговых обязательств (залог, банковская гарантия и пр.) При отсутствии у поставщика таких услуг лицензии налоговых органов условием принятия к вычету из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль и зачета по НДС средств, потраченных заказчиком на их приобретение, должно быть внесение заказчиком авансового платежа по налогу на прибыль и по НДС за своего контрагента.

3) Действующая налоговая система не обеспечивает поступление доходов от региональных и местных налогов в бюджеты тех регионов и муниципальных образований, где реально осуществляется хозяйственная деятельность. Поэтому необходимо уточнить порядок уплаты налогов филиалами предприятий и изменить определение места деятельности налогоплательщика, которым должно считаться не место государственной регистрации, а то место, где сосредоточена основная масса работников и активов.

4) Следует расширить перечень случаев, когда налоговым органам предоставляется право доначислять налоговое обязательство сторон сделки исходя из рыночных цен.

5) Следует отменить ввиду неэффективности Закон "О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам" и использовать альтернативные методы налогового контроля. Для этого имеющуюся у налоговых органов информацию о сверхкрупных расходах граждан на потребление, не соответствующих уровню их декларируемых доходов, следует использовать не для доказательства вины налогоплательщика, состоящей в попытке уклонения от налогов, а для альтернативной оценки налогооблагаемой базы и доначисления подоходного налога.

6) Следует предусмотреть в Кодексе четкое определение понятий благотворительности, религиозной деятельности и т.д. для целей налогообложения. В целях повышения нейтральности налоговой системы необходимо запретить установление налоговых льгот индивидуального характера.

Необходимо упрощение системы бухгалтерского учета, его приведение в вид, максимально близкий к международным стандартам. Следует еще раз отметить необходимость немедленного перехода на обязательное ведение бухгалтерского учета реализованной продукции и прибыли по методу счетов (начислений) взамен применяющегося в настоящее время кассового метода учета при одновременном введении симметричного метода учета затрат, на основе возникновения обязательств (т.е. реализация продукции и приобретение ресурсов должны фиксироваться в наиболее ранний из трех моментов: поступление денег, отгрузка продукции, выставление счета). Данный метод учета должен применяться для исчисления налога на прибыль, НДС и акцизов. Следует отметить, что достаточно очевидный факт о наличии отрицательной связи между налоговыми поступлениями и дебиторской задолженностью, говорящий о необходимости перехода к другому методу определения момента возникновения обязательств по налогам, подтверждается эконометрическими методами.

Меры, касающиеся совершенствования структуры налоговой системы должны включать в себя сокращение числа применяемых налогов за счет отмены в короткие сроки, а не поэтапно, как это предлагается сейчас, налогов, базой которых является оборот предприятия: на содержание жилого фонда и объектов социально-культурной сферы (1,5%), на пользователей автодорог (от 1,25% до 3,75%); заработная плата (целевые сборы на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и др., суммарная ставка которых не может превышать размера 3 процентов от годового фонда заработной платы, рассчитанного исходя из установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда). Следует установить закрытый перечень региональных и местных налогов, не включающий налог с продаж, поскольку нам представляется нерациональным администрировать два сходных налога. Выпадающие доходы местных бюджетов должны быть компенсированы путем ускорения проведения жилищной реформы, реформы образования, здравоохранения и других отраслей бюджетной сферы, а также разрешения установления дополнительной местной ставки налога на прибыль и подоходного налога.

Говоря о налоговой системе в целом нельзя не затронуть проблему закрепления налогов за уровнями бюджетной системы. Речь идет о налоговых источниках доходов федерального, региональных и местных бюджетов. От их определения во многом зависит построение всей системы межбюджетных отношений. Однако эта проблема во многих случаях преувеличивается. Частое требование региональных лидеров заключается в повышении нормативов отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты как альтернатива прямой финансовой помощи.

Проведенные нами расчеты показывают, что даже при полном закреплении всех налоговых доходов за бюджетами субъектов Федерации в условиях 1997 года у 40 регионов расходы превышают доходы без учета федеральной финансовой помощи, а у 30 регионов разрыв между доходами региональных бюджетов без учета федеральной финансовой помощи и фактическими расходами превышает 10% расходов. Таким образом, как бы мы не изменяли ставки закрепления налоговых доходов в пользу регионов, существенно сократить число дотационных регионов не удастся.

При разработке подходов к решению проблемы межбюджетных отношений важнейшим вопросом является определение налогового потенциала соответствующих территорий. Лишь ориентируясь на возможности территории собирать налоги, а не на фактические сборы, можно говорить о выравнивании душевых бюджетных доходов регионов с помощью федеральных финансовых ресурсов. Мы построили несколько вполне удовлетворительных моделей оценки налогового потенциала регионов, пригодных, по нашему мнению, для практического применения в процессе бюджетного планирования.

,

где

- как и ранее, налоговые обязательства регионов, определяемые как сумма налоговых поступлений и прироста недоимки;
- объем промышленной продукции;
- валовой объем продукции сельского хозяйства;
- объем предоставленных услуг населению;
- объем подрядных работ строительства;
- доля трудоспособного населения.

Таблица. Результаты оценки коэффициентов модели для 1994-1997 годов, с исключением "выбросных" точек.

Рисунок. Диаграмма рассеяния фактических и предсказанных значений логарифма налоговых обязательств, оцененных из модели на объединенных данных (1994-1997гг.).

В части исследований, посвященным конкретным налогам, мы сосредоточили внимание на следующих основных блоках: налог на прибыль, НДС, подоходный налог, акцизы, налог на недвижимость, налог на сверхприбыль при добыче углеводородного сырья, единый сельскохозяйственный налог, налог на малый бизнес.

Подоходный налог. Построенные модели динамики подоходного налога показывают, что в 1993-1996 гг. не денежные доходы населения, а выплаченная заработная плата служили лучшей оценкой базы подоходного налога.

Таблица

Уравнения приведены после устранения автокорреляции остатков методом Прайса-Уинстена.

Это подтверждает несправедливость обложения дохода: основными плательщиками подоходного налога являются те, кто получает заработную плату, то есть лица, для которых малы возможности уклонения. Лица же с высокими доходами используют целый ряд возможностей для уклонения, например, трансформацию заработной платы в проценты и страховые выплаты, маскировку доходов под корпоративные издержки, осуществление оплаты труда неучтенными наличными деньгами, и др. При использовании данных за последние годы ситуация несколько меняется: заработная плата лишь незначительно лучше объясняет динамику поступлений подоходного налога. По нашему мнению, это может означать, что обложение ранее не облагавшихся форм дохода приводит к применению иных схем уклонения, при которых получаемые средства не учитываются в статистике по денежным доходам. Наиболее распространенной формой подобного уклонения является осуществление оплаты труда неучтенными наличными деньгами, что подтверждается отмеченной выше отрицательной зависимостью поступлений от доли наличных денег в экономике.

Таким образом, основными плательщиками подоходного налога являются те, кто получает заработную плату, то есть лица, для которых малы возможности уклонения. В результате подоходное налогообложение носит выраженный регрессивный характер. Нам представляется, что преодолеть такое положение путем повышения степени прогрессивности шкалы подоходного налога невозможно. Рост предельных ставок налогообложения вызовет лишь интенсификацию дальнейшего уклонения от налога с помощью использования различных лазеек в законодательстве и противозаконных действий.

Для того чтобы налог был налогом на доход, а не на заработную плату, необходим ряд мер, которые должны привести к выравниванию налогового беремени, ложащегося на плательщиков: плоская шкала для уменьшения стимулов трансформации высоких доходов в незарплатные формы, шедулярное обложение всех видов доходов у источников их выплаты, совершенствование техники налогообложения (обложение процентных доходов, дивидендов, страховых выплат и т.д.). Налог с фиксированной ставкой резко сократит стимулы сокрытия доходов и повысит эффективную ставку налога для высокодоходных групп населения. Значительное увеличение необлагаемого минимума при этом приведет к прогрессивности подоходного налога.

Важным аспектом реформы должна быть гармонизация налогообложения доходов экономических агентов, заключающаяся в установлении равной предельной ставки налога на прибыль и подоходного налога в совокупности с отчислениями в социальные внебюджетные фонды. В результате согласованных шкал налогообложения доходы физических лиц должны облагаются по единой пропорциональной ставке, не изменяющейся в зависимости от величины или вида дохода. Фиксированная ставка подоходного налога должна составлять 12%, суммарная ставка начислений социального налога на доход для работников предприятий - 35,4%, а для граждан, получающих доходы отличные от заработной платы - 23%. При таком подходе значительно снижается значение предельной ставки налогообложения, по которой облагаются высокие доходы (с 54%, а с 2000 г. почти с 60%, если учитывать только отчисления в социальные внебюджетные фонды, до 35%). Такое снижение может серьезно снизить мотивации сокрытия высоких доходов и тем самым действительно (в отличие от снижения ставки налога на прибыль и/или НДС) способствовать увеличению базы обложения подоходным налогом и социальными платежами. Одинаковая налоговая нагрузка на заработную плату и прибыль также уничтожает ряд стимулов уклонения от налогообложения. Важным макроэкономическим последствием снижения предельной ставки может стать увеличение предельной нормы сбережений, что является условием дл