Финансовое состояние и перспективы реформирования пенсионной системы в РФ

Прежде всего это выражается в запаздывании индексации пенсионных выплат, которое привело к беспрецедентному за всю историю реформ сокращению размеров пенсий в реальном выражении. За период с лета 1998 г. по март 1999 г. средний размер начисленной пенсии по отношению к прожиточному минимуму пенсионера сократился почти в 2 раза, в то время как размер минимальной пенсии упал ниже 50% прожиточного минимума пенсионера, то есть почти в 2 раза ниже отметки в 80% прожиточного минимума пенсионера, на котором он должен находиться в соответствии с действующим законодательством.

С учетом складывающихся макроэкономических тенденций в 1999 г. можно ожидать снижение поступлений страховых взносов в Пенсионный фонд России приблизительно на 30% в реальном выражении по сравнению с уровнем первого полугодия 1998 г. в пересчете на год. В значительной мере это обусловлено тенденцией к опережающему снижению регистрируемой заработной платы в реальном выражении по отношению к ВВП, что характерно для периодов макроэкономической нестабильности. Так, в IV квартале 1998 г. реальная средняя начисленная заработная плата составила 65% от уровня соответствующего периода 1997 г., в то время как в январе 1999 г. она составила лишь 60% от уровня января 1998 г.

В случае отказа от дополнительной бюджетной помощи Пенсионному фонду фактический среднемесячный уровень пенсионных выплат в расчете на одного пенсионера может составить в 1999 г. порядка 88% от величины прожиточного минимума пенсионера.

Столь резкое ухудшение финансового состояния пенсионной системы, с одной стороны, делает практически неисполнимым действующее пенсионное законодательство, особенно в части индексации пенсий, а с другой стороны, ставит под вопрос реализуемость многих мер, заложенных в Программу пенсионной реформы в Российской Федерации, одобренную Правительством России в мае 1998 г. Таким образом, обострение экономического кризиса поставило на повестку дня вопрос о механизмах адаптации пенсионной системы к новым, крайне неблагоприятным для нее финансовым условиям и о направлениях корректировки среднесрочных мер в области пенсионной реформы.

Основной целью представленного доклада является анализ воздействия нового этапа экономического кризиса в России на финансовое состояние пенсионной системы и перспективы ее развития, а также подготовка предложений по корректировке Программы пенсионной реформы в Российской Федерации, с целью приведения ее в соответствие с ситуацией, сложившейся в период после кризиса.

Прогнозные расчеты финансового состояния пенсионной системы на 1999 г., содержащиеся в докладе, основываются на данных прогноза социальных расходов расширенного правительства России, подготовленных авторами доклада в сотрудничестве с Институтом экономических проблем переходного периода.

Среднесрочные сценарные прогнозы экономического роста, использованные при анализе последствий финансового кризиса для пенсионной системы и в долгосрочном актуарном прогнозе предлагаемого сценария пенсионной реформы, разработаны Бюро экономического анализа.

В долгосрочных сценарных прогнозах развития пенсионной системы использован демографический прогноз, разработанный на период до 2056 г. в Центре экологии и здоровья человека Института народнохозяйственного прогнозирования РАН.

Представленные предложения по корректировке пенсионной реформы и из финансовые последствия проанализированы с помощью актуарных расчетов, включая расчеты с использованием модели PROST, разработанной Всемирным банком в 1997-1998 гг. в сотрудничестве с Министерством труда и социального развития Российской Федерации.

Представленный доклад охватывает основные направления реформирования системы государственного пенсионного обеспечения, включая реформирование государственных трудовых пенсий, пересмотр сроков и условий внедрения накопительных элементов финансирования пенсий, а также реформирование досрочного пенсионного обеспечения.

Анализ, представленный в разделах 1 и 2 доклада, показал, что Программа пенсионной реформы в Российской Федерации, утвержденная Правительством России в мае 1998 г., нуждается в существенной корректировке с учетом ухудшения финансового состояния пенсионной системы под влиянием обострения экономического кризиса.

Как показывают расчеты, проведенные в рамках данного исследования, в новых экономических условиях поддержание значительной дифференциации пенсий, финансируемых из распределительной системы, длительное время будет затруднено в связи с недостаточным уровнем поступлений страховых взносов в Пенсионный фонд России. Это создает дополнительные препятствия для предусмотренного Программой пенсионной реформы перехода с 2001г. к назначению страховых пенсий на основе условно-накопительных счетов, которые должны быть открыты на каждого застрахованного в Пенсионном фонде России в рамках системы персонифицированного учета.

Концепция условно-накопительных счетов предполагает фактическое упразднение понятия максимальной пенсии. При этом ограничение максимальной величины пенсии после введения условно-накопительных счетов должно осуществляться косвенным путем - в результате ограничения максимального заработка, на который начисляются страховые взносы, регистрируемые на условно-накопительных счетах.

Ослабление ограничений на максимальный размер пенсии является одним из ключевых условий финансовой жизнеспособности системы условно-накопительных счетов. Только при этом условии для большинства работников возникает непосредственная связь между объемом уплаченных страховых взносов и размером их будущей пенсии, при наличии которой появляются действенные стимулы для добросовестной уплаты страховых взносов. Чем выше максимальный размер заработка, на который начисляются страховые взносы, регистрируемые на условно-накопительных счетах, тем больше база для начисления страховых взносов, на которую распространяются действенные стимулы к их уплате, и тем выше объем поступающих страховых взносов. Соответственно, увеличиваются и возможности Пенсионного фонда по финансированию текущих пенсионных выплат, поскольку система условно-накопительных счетов организована по распределительному принципу.

Расчеты, представленные в докладе, свидетельствуют, что дифференциация пенсий в 2,5 раза является минимально допустимой для успешного внедрения условно-накопительных счетов. При меньшей дифференциации пенсий внедрение условно-накопительных счетов может привести не к увеличению, а к снижению поступлений страховых взносов по сравнению с действующей пенсионной системой. Но и при этой относительно высокой дифференциации пенсий прирост поступлений страховых взносов в результате гипотетического введения условно-накопительных счетов в 1999 г. по сравнению с действующей пенсионной системой может составить лишь около 7%, то есть будет сведен к минимуму.

В Программу пенсионной реформы заложено требование о поддержании минимальной пенсии на уровне не ниже 80% прожиточного минимума пенсионера. Если исходить из этого положения, то, согласно нашим расчетам, дифференциация пенсий в 2,5 раза будет возможна лишь при средней пенсии, примерно равной 185% прожиточного минимума пенсионера. Между тем, на протяжении всего периода рыночных реформ средняя пенсия с поправкой на задолженность по выплате пенсий практически ни разу не превысила 2/3 от указанной величины. Иными словами, при дифференциации пенсий в 2,5 раза и поддержании минимальной пенсии на уровне 80% минимальной пенсии в условиях 1999 г. расходы Пенсионного фонда должны были бы почти в два раза превысить существующий уровень.

При столь значительном потенциальном дефиците Пенсионного фонда экономический рост, ведущий к увеличению фонда оплаты труда и поступлений страховых взносов, становится наиболее значимым фактором, способным предотвратить нарастание дефицита Пенсионного фонда при переходе к системе условно-накопительных счетов.

Согласно промежуточному по размерам падения ВВП варианту прогноза Бюро экономического анализа на 1999-2003 гг. и с учетом предположения о среднегодовом росте ВВП на 3,5% после 2003 г., увеличение ВВП на 90% от нижней точки экономического спада может быть достигнуто лишь к 2021 г. (линия 2 на рис. 1). Это соответствует росту ВВП на 75% по отношению к уровню 1996 г. Таким образом, даже при условии устойчивого экономического роста в пределах 3,5% в год в период после 2003 г. полное внедрение системы условно-накопительных счетов с финансовой и социальной точки в течение по меньшей мере ближайших 20 лет будет затруднено.

В период, когда Правительство России рассматривало вариант программы пенсионной реформы, предусматривавший внедрение условно-накопительных счетов, (1997 - начало 1998 г.), представления о перспективах экономического роста в России были иными. Об этом можно судить, в частности, по данным прогноза, заложенного в Программу Правительства России "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 гг.", утвержденную постановлением Правительства России от 31 марта 1997 г. № 360 (линия 1 на рис. 1).

Как видно из диаграммы 1, увеличение ВВП на 75% от уровня 1996 г. в этом макроэкономическом сценарии ожидалось бы в районе 2010 г., то есть приблизительно на 11 лет раньше, чем макроэкономическом сценарии, разработанном после кризиса 1998 г. На прогнозы, аналогичные прогнозу, представленному линией 1 на рис. 1, были ориентированы и актуарные расчеты, готовившиеся в 1997 г. в качестве обоснования Программы пенсионной реформы и предусмотренного в ней перехода к условно-накопительным счетам с 2001 г.

Как нетрудно заметить, согласно Программе пенсионной реформы, внедрение условно-накопительных счетов предполагалось начать по меньшей мере на 10 лет раньше, чем возникали финансовые предпосылки для обеспечения необходимого для этого уровня дифференциации пенсий. Однако такой лаг представлялся вполне оправданным, поскольку назначение пенсий по методу условно-накопительных счетов предполагалось осуществлять лишь для вновь выходящих на пенсию. Для того, чтобы они составили подавляющее большинство получателей пенсий, потребовалось бы не менее 10 лет.

1 - среднесрочный прогноз на 1997-2000 гг., заложенный в Программу Правительства России "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 гг.", утвержденную постановлением Правительства России 31 марта 1997 г.

2 - среднесрочный прогноз на 1999-2003 гг. по сценарию 1, разработанный Бюро экономического анализа в декабре 1998 г.

Таким образом, к тому моменту, когда дифференциация пенсионных выплат приблизилась бы к максимальной расчетной величине, объем финансовых ресурсов пенсионной системы уже был бы достаточен для поддержания требуемой дифференциации пенсий и сохранения минимальной пенсии на уровне 80% прожиточного минимума пенсионера.

Однако для послекризисного сценария экономического роста лаг в 10 лет оказывается уже недостаточным для своевременного достижения финансовой сбалансированности Пенсионного фонда.

Следует также принять во внимание, что приведенные выше оценки не учитывают наметившийся процесс старения населения, который приведет к тому, что увеличение ВВП на 75% в 2022 г. по отношению к уровню 1996 г. в условиях сохранения действующей пенсионной системы окажется недостаточным для обеспечения средней пенсии на уровне 185% прожиточного минимума пенсионера.

Сценарий 1 - среднесрочный прогноз на 1997-2000 гг, заложенный в Программу Правительства России "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 гг", утвержденную постановлением Правительства России 31 марта 1997 г.

Сценарий 2 - среднесрочный прогноз на 1999-2003 гг по сценарию 1, разработанный Бюро экономического анализа в декабре 1998 г

На рис. 2 показана величина средней пенсии в процентах к прожиточному минимуму пенсионера, которая может быть обеспечена в действующей пенсионной системе по двум рассмотренным выше макроэкономическим сценариям с учетом старения населения. Как видно из диаграммы, в связи с предстоящим ухудшением демографической ситуации, в обоих сценариях рост средней пенсии в процентах к прожиточному минимуму пенсионера запаздывает по сравнению с ростом ВВП. В результате, в первом ("докризисном") сценарии средняя пенсия достигает 185% прожиточного минимума пенсионера лишь в 2020 г., а во втором ("послекризисном") сценарии - лишь в 2040 г., то есть почти на 20 лет позже, чем следовало бы из динамики ВВП.

Как свидетельствуют результаты долгосрочного актуарного моделирования пенсионной системы, проведенные в Минтруде России с участием авторов доклада, меры по повышению пенсионного возраста, упорядочению пенсионных льгот и поэтапному переводу финансирования досрочного выхода на пенсию в профессиональные пенсионные системы (часть из этих мер предусмотрена Программой пенсионной реформы) могут смягчить негативные последствия старения населения. Однако они в принципе не в состоянии компенсировать отставание в темпах роста ВВП между докризисным и послекризисным сценариями экономического роста, которые представлены на рис. 1.

Поэтому даже с учетом полной реализации всех возможных мер в этой области вывод средней пенсии на уровень 185% прожиточного минимума пенсионера в "послекризисных" сценариях экономического роста возможен не ранее 2025-2030 гг.

В среднесрочной перспективе состояние финансовых рынков является основным препятствием для начала внедрения накопительных элементов финансирования пенсий, предусмотренных Программы пенсионной реформы. В силу дефолта Российской Федерации и ее субъектов по внутренним и внешним долговым обязательствам, кризиса рынка корпоративных ценных бумаг, а также последствий системного банковского кризиса, в среднесрочной перспективе будет ощущаться серьезный недостаток надежных инструментов для инвестирования пенсионных резервов.

Размещение на внутреннем рынке более или менее значительных объемов государственных ценных бумаг, пользующихся доверием инвесторов, станет возможно лишь после реализации ряда структурных реформ, обеспечивающих приведение финансовых обязательств расширенного правительства в соответствие с его доходами. Эти реформы включают в первую очередь налоговую реформу, жилищную реформу, военную реформу, а также комплекс реформ отраслей социальной сферы.

Практическая реализация большинства из этих реформ возможна лишь после президентских выборов 2000 г. и даже при довольно благоприятных обстоятельствах потребует не менее 2-3 лет. Тем самым, ближайшие 5 лет будут отмечены отсутствием или недостатком на рынке инвестиционных инструментов с повышенной надежностью, которые должны составлять значительную часть пенсионных резервов.

Более или менее устойчивое оживление на рынке корпоративных ценных бумаг может начаться в период возобновления экономического роста (то есть после 2001 г. согласно имеющимся макроэкономическим прогнозам) при условии предсказуемости политической ситуации в период после президентских выборов. Вместе с тем, это будет благоприятный момент для инвестирования пенсионных резервов, поскольку курсы многих ценных бумаг существенно занижены по сравнению с реальной стоимостью активов соответствующих корпораций и доходность вложений в них в начале периода оживления фондового рынка может оказаться достаточно высокой.

Размещение средств на счетах в коммерческих банков еще долгое время будет отличаться высокой рискованностью. Как уже сейчас становиться более или менее очевидно, реструктурирование банковского сектора будет осуществляться непоследовательно.

Международная диверсификация пенсионных активов (частичное их инвестирование за пределами России) в среднесрочной перспективе также представляется проблематичной. В результате девальвации 1998 года курс рубля по-видимому является заниженным относительно паритета покупательной способности. Высока вероятность того, что улучшение экономической ситуации и возобновление экономического роста может привести к повышению реального курса рубля и соответствующему обесценению валютных активов в рублевом выражении.

Программой пенсионной реформы в Российской Федерации, одобренной Правительством России в мае 1998 г., был намечен поэтапный переход на накопительные принципы финансирования льготного пенсионного обеспечения через профессиональные пенсионные системы (ППС) начиная с 1999 г.

Формирование официальной правительственной позиции по реформированию льготного пенсионного обеспечения в рамках подготовки Программы пенсионной реформы происходило в период, когда степень согласия в обществе по этому вопросу оставалась низкой, а политические возможности для реализации каких-либо реформ были ограниченными. Подготовка предложений по реформе льготного пенсионного обеспечения предполагала поиск компромисса между многими взаимоисключающими точками зрения, включая позицию профсоюзов, работодателей, представителей северных регионов, негосударственных пенсионных фондов.

В результате учета многочисленных предложений и замечаний удалось существенно снизить конфронтационность механизма реформирования льготных пенсий. Однако следствием компромиссов явилась пере усложненность и дороговизна предлагаемых решений, за которые они неоднократно подвергались критике, в том числе и со стороны представителей негосударственных пенсионных фондов.

Одним из важнейших недостатков предложенной реформы льготного пенсионного обеспечения было то, что она исходила из необходимости охвата практически всех категорий работников, которые имеют право на льготное пенсионное обеспечение в действующих условиях. Между тем, подавляющее большинство из них не утрачивает трудоспособности к моменту достижения льготного пенсионного возраста и продолжает активную трудовую деятельность после выхода на пенсию. Чрезмерно широкий охват работников льготным пенсионным обеспечением ведет к существенному росту налоговой нагрузки на работодателей, которые обязаны будут уплачивать за таких работников взносы в профессиональные пенсионные системы. Для ряда отраслей и регионов полное перенесение на работодателей расходов по льготному пенсионному обеспечению было бы невозможно по финансовым причинам. Для них потребовались бы субсидии со стороны государства.

Обязательный характер системы льготного накопительного пенсионного обеспечения предполагал наличие государственных гарантий и контроля за уплатой страховых взносов и выплатой пенсий. В результате возникали элементы дублирования функций ППС со стороны Пенсионного фонда России, что в свою очередь могло привести к неоправданному возрастанию административных издержек.

Наконец, реформа не создавала необходимых условий для последующего сокращения сферы охвата льготным пенсионным обеспечением. В качестве единственного возможного механизма сокращения числа участников ППС предлагался лишь механизм аттестации рабочих мест, который рассматривался в качестве факультативной меры, используемой по инициативе работодателей. Методика аттестации рабочих мест оставалась не отработанной, а расходы на проведение массовых аттестаций рабочих мест могли оказаться непосильными для работодателей.

Неясным остается и вопрос о пересмотре в сторону уменьшения ставок страховых взносов в социальные внебюджетные фонды. С одной стороны, правительство в принципе одобрило корректировку ставок в сторону уменьшения, что в принципе открывает возможность для введения дополнительных страховых взносов в ППС. Однако, существуют серьезные основания ожидать, что данная инициатива не сможет получить необходимой поддержки в Государственной Думе. В любом случае, ставки страховых взносов на 1999 г. сохранены на прежнем уровне и пока неизвестно, будут ли они снижены в 2000 г.

Дефолт по внутренним долговым обязательствам, кризис банковской системы, обвал фондового рынка и возобновление высокой инфляции не позволят в течение ближайших 2-3 лет осуществлять инвестирование дополнительных страховых взносов в надежные инструменты, обеспечивающие положительную доходность в реальном выражении.

Еще одним обстоятельством, препятствующим началу реформы, служит кризис негосударственных пенсионных фондов.

Свыше 40% пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов в первом полугодии 1998 г. были инвестированы в ценные бумаги Российской федерации и ее субъектов, выплаты по большинству из которых в настоящее время практически прекращены, либо осуществляются в неполном объеме, с задержками, а также подвергаются инфляционному обесценению.

Еще около 40% резервов были инвестированы на рынке корпоративных ценных бумаг, котировки большинства из которых оказались отброшены на уровень трехлетней давности. Часть пенсионных резервов была утрачена и в результате системного банковского кризиса. В результате, суммарные активы негосударственных пенсионных фондов по состоянию на начало 1999 г. сократились в реальном выражении по меньшей мере на 75% по сравнению с уровнем января 1998 г.

Таким образом, негосударственные пенсионные фонды оказались в числе субъектов финансового рынка, в наибольшей степени пострадавших в результате кризиса. Даже самые благополучные из них для исполнения своих обязательств вынуждены прибегать к дотациям со стороны учредителей. Как и все остальные субъекты российских финансовых рынков, негосударственные пенсионные фонды еще длительное время будут испытывать на себе последствия кризиса доверия со стороны населения.

Новая ситуация делает целесообразным пересмотр условий реформы льготного пенсионного обеспечения. Снижение реальных размеров государственных пенсий и их дифференциации в условиях кризиса обнажают финансовую несостоятельность действующей практики досрочного выхода на пенсию и делают все более актуальной задачу ее коренной реорганизации.

Раздел 3 доклада, а также приложения к нему содержат предложения по возможной корректировки действующей программы пенсионной реформы, непосредственно вытекающие из представленного анализа воздействия нового кризиса на финансовое состояние пенсионной системы.

Предлагаемые меры по корректировке Программы пенсионной реформы исходят из принципа минимизации изменений тех положений реформы, по которым в обществе уже достигнута значительная степень политического согласия, и, по-возможности, внесения лишь тех из них, которые непосредственно предопределяются последствиями обострения социально-экономического кризиса в 1998-1999 гг. С учетом этих последствий приоритетными направлениями корректировки Программы пенсионной реформы являются пересмотр подходов к реформированию государственных трудовых пенсий, финансируемых на распределительных принципах, изменение сроков внедрения накопительных элементов финансирования пенсий, пересмотр механизмов корректировки общеустановленного возраста выхода на пенсию и рассмотрение альтернативных подходов к реформированию системы досрочного выхода на пенсию.

Помимо предложений по корректировке реформы, доклад содержит проекты Федеральных законов, регулирующих внедрение накопительных элементов финансирования пенсий и реформирование досрочного пенсионного обеспечения с учетом предлагаемых в докладе изменений.

Невозможность значительной дифференциации пенсий в среднесрочной перспективе препятствует внедрению системы условно-накопительных счетов. В этих условиях вполне оправданным было бы отказаться от их внедрения и добиться существенного уменьшения дифференциации пенсий путем опережающей индексации минимальных пенсий. Подобные меры будут призваны предотвратить опасное снижение размеров минимальных пенсий по отношению к прожиточному минимуму пенсионера.

В дальнейшем, по мере возобновления экономического роста и увеличения реальных поступлений в Пенсионный фонд России целесообразно не увеличивать дифференциацию пенсий, а равномерно повышать размеры всех пенсий, с тем, чтобы обеспечить по возможности быстрое приближение величины минимальной пенсии к 80% прожиточного минимума пенсионера, что предусматривается действующей Программой пенсионной реформы.

Важное преимущество подобного подхода заключается в том, что выравнивание размеров государственных пенсий позволяет существенно ограничить применение категориального подхода к определению размеров пенсий. В настоящее время, дифференциация пенсий по признаку принадлежности к какой-либо из льготных категорий работников является одним из важнейших факторов дифференциации пенсий. Между тем, категориальность не имеет прямого отношения к страховым принципам назначения пенсий инередко предопределяется не социальной приоритетностью подобных выплат, а иными обстоятельствами, включая политическое лоббирование различных групп давления, формирующихся по профессиональному или иным признакам. С учетом существующих финансовых ограничений пенсионной системы, поддержание большинства подобных льгот достигается ценой крайне нежелательного снижения размеров минимальной пенсии и потому не может быть признано социально оправданным.

В перспективе дифференциация пенсий должна возрасти, однако основным фактором увеличения дифференциации пенсий предпочтительно будет сделать не распределительный, а накопительный компонент обязательного государственного пенсионного страхования.

В течение нескольких ближайших лет средняя ставка замещения (соотношение между средней пенсией и средней начисленной заработной платой в стране) для государственных пенсий, финансируемых на распределительных принципах, может поддерживаться на уровне 33%, который фактически сложился к началу 1999 г. Фактически это предполагает индексацию государственных пенсий в указанный период по заработной плате, что позволит более быстрыми темпами вывести ее размер на уровень прожиточного минимума пенсионера.

В более отдаленной перспективе (через 5-7 лет), когда начнутся значительные выплаты государственных накопительных пенсий, речь должна идти о поддержании на уровне 33% суммарной ставки замещения для государственных пенсий, финансируемых на распределительных и накопительных принципах. Это означает, что ставка замещения для государственных распределительных пенсий должна снижаться по мере роста выплат государственных накопительных пенсий.

Как показывают актуарные расчеты, для поддержания ставки замещения на уровне 33% ставка страховых взносов, направляемых на текущее финансирование государственных пенсий, может поддерживаться на уровне 27,7% для предприятий в пересчете на единую ставку для работодателей по существующей базе для начисления страховых взносов. Такой уровень ставки синхронизируется с предложениями по уменьшению совокупного бремени налогообложения фонда оплаты труда, которые предполагают установление суммарной ставки страховых взносов в социальные внебюджетные фонды для предприятий на уровне 35,4%.

В процессе введения обязательных страховых накопительных взносов, ставку которых предлагается поэтапно повысить с 2 до 8% в течение первых 4 лет после начала реформы, ставка взносов в распределительную систему будет снижаться на величину накопительных взносов. Согласно представленным актуарным расчетам, благодаря повышению собираемости страховых взносов вследствие персонификации их накопительной составляющей, а также в связи с неизбежной корректировкой пенсионного возраста и реформирования досрочного выхода на пенсию, это снижение не вызовет дефицита средств для выплаты пенсий, финансируемых на распределительной основе.

В результате введения накопительных элементов финансирования пенсий, на 5-й год реформы ставка страховых взносов для предприятий для финансирования распределительных пенсий должна составить 19,7%. В более отдаленной перспективе, по мере роста удельного веса накопительной составляющей в совокупных выплатах государственных пенсий, возможно дальнейшее постепенное снижение ставки страховых взносов для финансирования распределительных пенсий примерно до 13% для предприятий к середине следующего столетия. При этом создаются финансовые предпосылки для повышения суммарной средней ставки замещения для государственных накопительных и распределительных пенсий до 35% или выше.

С учетом последствий финансового кризиса представляется целесообразным перенос сроков внедрения накопительных элементов финансирования пенсий. Внедрение элементов обязательного накопительного финансирования пенсий предполагается начать не ранее 2002 г. по мере возникновения хотя бы минимально необходимых экономических условий для инвестирования пенсионных резервов. Появление этих условий тесно связано с возобновлением экономического роста. В случае, если экономический рост возобновится позднее, чем это следует из имеющихся среднесрочных прогнозов, начало внедрения накопительных элементов финансирования государственных пенсий потребуется перенести на более поздний срок.

Как и предусматривалось Программой пенсионной реформы, в рассматриваемом сценарии предлагается установить для всех граждан, независимо от их возраста, единую ставку взносов на именные накопительные пенсионные счета, открываемые в Пенсионном фонде России. Однако в связи с тем, что накопительная составляющая государственной пенсии в предлагаемом сценарии реформы становится основным фактором дифференциации пенсий, целесообразно сократить период повышения ставки накопительных взносов до максимального уровня. В предлагаемом варианте реформы ставка накопительных взносов устанавливается в размере 2% в первый год реформы и затем ежегодно в течение 3 лет увеличивается еще на 2% вплоть до максимального уровня 8% по базе начисления для предприятий.

Впервые несколько лет реформы уменьшение страховых взносов, направляемых на финансирование распределительных пенсий, будет полностью компенсировано за счет повышения собираемости страховых взносов в связи с их частичной персонификацией, увеличения пенсионного возраста и реформирования системы досрочного пенсионного обеспечения. В долгосрочной перспективе наиболее существенным фактором, ведущим к относительному уменьшению потребности в выплате пенсий на распределительной основе, будет увеличение объемов выплат государственных пенсий, финансируемых на накопительных принципах. Это позволяет избежать появления значительного дефицита Пенсионного фонда России на всем прогнозируемом периоде.

В целях упрощения налогообложения фонда оплаты труда и усиления стимулов к уплате страховых взносов для работников с высокими заработками, начисление страховых взносов на именные накопительные пенсионные счета работников предлагается производить на все заработки, независимо от их размера. В этом состоит еще одно существенное отличие от действующей Программы пенсионной реформы, в которой предусмотрено установление максимальной годовой величины заработка, на который начисляются взносы, подлежащие персонификации на именных пенсионных счетах.

Для ликвидации излишних диспропорций между размерами пенсий по накопительному пенсионному страхованию в законопроекте вводится принцип установления максимальной пенсии, выплачиваемой за счет обязательных пенсионных накоплений. Одновременно, в законопроекте предусмотрен ряд решений, призванных создать дополнительные стимулы работникам для полной уплаты страховых взносов.

В частности, средства, отраженные на именном счете застрахованного на момент назначения ему накопительной пенсии, сверх средств, необходимых для получения максимальной государственной накопительной пенсии, выплачиваются застрахованному в виде разовой суммы. Суммы, отраженные на именных счетах застрахованных, которые не достигли общеустановленного пенсионного возраста, превышающие суммы, необходимые для выплаты им максимальной государственной накопительной пенсии, могут быть использованы ими вплоть до достижения общеустановленного пенсионного возраста на оплату приобретения и строительства личного дома (квартиры), оплаты образования детей в возрасте до 25 лет, приобретения медицинской страховки и для личного долгосрочного страхования жизни.

В части процедур инвестирования пенсионных резервов представленный законопроект не предполагает существенных отступлений от действующей Программы пенсионной реформы. Законопроектом, как и действующей Программой пенсионной реформы, предусматривается, что страховые взносы, регистрируемые на именных накопительных пенсионных счетах в Пенсионном фонде России, образуют пенсионные резервы, подлежащие инвестированию через систему уполномоченных инвестиционных компаний (управляющих компаний).

В качестве дополнительных мер по корректировке Программы пенсионной реформы предлагается рассмотреть возможность реализации альтернативных подходов к финансированию досрочного выхода на пенсию через систему страхования фактической утраты трудоспособности в льготном пенсионном возрасте. Подобное решение позволило бы существенно упростить механизм финансирования досрочных пенсий, а также резко сократить размеры страховых резервов и ставки дополнительных страховых взносов, необходимые для финансирования этих пенсий.

Вариант реформирования досрочного пенсионного обеспечения путем поэтапного перевода выплаты досрочных пенсий в профессиональные пенсионные системы (ППС), предусмотренный Программой пенсионной реформы в Российской Федерации, имеет целый ряд недостатков, которые еще более усугубляются в результате обострения экономического кризиса. Это не создает непреодолимых препятствий к реализации данной части реформы в том виде, в котором она предусмотрена Программой, однако делает целесообразным и рассмотрение альтернативных подходов, которые в большей мере могут соответствовать послекризисной ситуации.

В связи с принципиальной возможностью выбора альтернативных вариантов, существующих в отношении реформирования досрочного пенсионного обеспечения, в данном докладе представлены два возможных подхода к этой задаче.

Первый из представленных вариантов реформы исходит из сохранения принципов реформирования досрочных пенсий, предусмотренных Программой пенсионной реформы в Росси