Реформа образования

Группами специальных интересов принято называть совокупности индивидов, имеющие в течение достаточно продолжительного времени схожие или близкие интересы, связанные с сохранением или улучшением их экономического положения, определяемого действующими нормативными актами, фиксирующими их права собственности и возможности получения доходов. Важно подчеркнуть, что группы интересов не являются чем-то, схожим с организациями: между их участниками может не существовать никаких особых взаимодействий, типа разделения труда, подчинения и т.п. Участники различных групп интересов объединяются в них исключительно по упомянутому общему свойству.

От понятия "группа интересов" следует отличать понятие "группа давления". Последняя представляет собой совокупность индивидов, являющихся участниками той или иной группы интересов и одновременно занимающих определенные позиции в структурах органов управления, как государственных, так и негосударственных. Например, потребители (население) сами по себе образуют множество различных групп интересов. До появления в России обществ потребителей в ней отсутствовали соответствующие группы давления, представляющие интересы "простых" потребителей в законодательном процессе, процедурах выработки решений исполнительной властью и т.д. Иными словами можно сказать, что группы давления суть те части групп интересов, которые представляют эти интересы во властных структурах. Существенно и такое различие этих групп: группы интересов существуют объективно, не зависимо от воли и сознания их участников, в то время как группы давления формируются в результате сознательных решений совокупностей участников групп интересов.

Наиболее известный тип групп давления - так называемые лоббистские группы, или лобби. Будучи широко распространенными в развитых рыночных экономиках, в России такие группы имеют давнюю историю в отраслях ВПК, ТЭКа, других ресурсодобывающих отраслях, а также в банковском секторе [Нещадин и др., 1995]. Отрасли социально-культурного комплекса в настоящее время находятся лишь в самом начале процесса формирования своих групп давления.

Исследования групп интересов и их влияния на экономические и политические процессы широко распространены в современной экономической науке. Классическими в этой области являются работы Г.Беккера [Becker, 1983], М.Олсона [Olson, 1982], Т.Ромера и Г.Розенталя [Romer and Rosenthal, 1979], Б.Вайнгаста, К.Шепсли и К.Джонсона [Weingast, Shepsle and Johnson, 1981] и др. В России исследования в данном направлении в последнее время также начали развиваться. Кроме упомянутого исследования, выполненного под руководством А.А.Нещадина, отметим доклады Я.Ш.Паппе [Паппе, 1994] и С. Перегудова [Peregudov, 1994], а также ряд наших разработок: [Рождественская, Шишкин, 1995], [Рождественская, Шишкин, 1996].

Исходя из сформулированных посылок, рассмотрим систему групп интересов, существующих в связи с функционированием и реформированием сферы образования в переходной российской экономике.

При анализе групп специальных интересов в данной сфере существенно выделить следующие группы в составе населения: во-первых, собственно учащихся, во-вторых, членов их семей.

Учащиеся естественно классифицируются по таким признакам как возраст, место жительства (село, город), тип получаемого образования, наличие (отсутствие) желания учиться, способности к обучению и т.д.

Членов семей учащихся естественно подразделить на: а) родителей, что существенно для последующего анализа поведения несовершеннолетних учащихся; б) супругов учащихся - для взрослых потребителей образовательных услуг. Семьи учащихся важно различать по уровню образования, уровню дохода, роду занятий и т.д.

Очевидно, что об учащихся, как самостоятельной группе с осознанными интересами и способностью осуществить их в форме организованных социальных действий реально можно говорить, начиная с возраста подростков, т.е. с уровня выпускных классов неполной средней школы (7-8 кл.). Интересы учащихся более младших возрастов должны выражаться их родителями. Однако очевидно, что адекватность этого выражения существенно зависит от уровня образования, профессиональной принадлежности, уровня доходов последних.

Для учащихся подросткового возраста содержание их интересов и отношение к реформам определяется прежде всего желанием, материальными возможностями и способностями продолжать образование в старших классах средней школы, а затем классических высших учебных заведениях. Для учащихся, ориентированных на дальнейшее продолжение образования, характерно стремление к стабильности системы образования, поскольку реформы в ней означают для них дополнительные трудности при поступлении в вузы. Они заинтересованы также и в стабильности системы последних. Таким образом, данная группа имеет в основном негативное отношение к организационно-педагогическим инновациям.

Учащиеся же, ориентированные на последующую работу, напротив, заинтересованы в трансформации действующей образовательной системы, возникновении в ней новых образовательных институтов, которые позволяли бы им в будущем по мере возникновения потребностей совмещать практическую деятельность с продолжением образования в виде вечерних и заочных курсов, профессионального тренинга и т.д.

Очевидно при этом, что интересы уже упомянутых групп не обязательно совпадают с интересами старшего поколения их семей в силу различия оценок ценности образования у разных возрастных групп.

Рассмотрим теперь интересы родителей по отношению к формам и видам образования. Здесь определяющим является стремление части семей, характеризующихся высоким уровнем доходов, обеспечить для своих детей высокий уровень образования, способный по их (родителей) мнению способствовать повышению социального статуса их детей зачастую безотносительно к реальным способностям последних. Такое стремление выражается в формировании спроса на разного рода "элитарные" школы, для которых характерна запретительно высокая для средне- и низкодоходных слоев населения плата за обучение.

Поскольку оплата учителей в государственных средних школах продолжает оставаться низкой, то следует ожидать перетока наиболее квалифицированных учителей в подобные школы. Однако это происходит далеко не всегда, поскольку в наиболее известных своими инновациями, так называемых "авторских" школах, где сконцентрирована основная часть высококвалифицированных преподавателей, число носителей миссии школы как некоммерческой организации весьма велико.

"Элитарные" школы с высокой платой за обучение, привлекающие родителей с высокими доходами, но не всегда высоким уровнем образования, достаточно часто не в состоянии обеспечить качественную подготовку своим учащимся, получая в то же время большую ренту со своего якобы существующего значительного творческого потенциала. Нередко единственное реальное позитивное отличие таких школ от бесплатных заключается в обеспечении комфортных условий обучения.

"Авторские" школы, и в дореформенный период отбиравшие талантливых детей, в новых условиях продолжают выполнять свою миссию, при большем уровне поддержки со стороны органов управления народным образование. Поскольку в настоящее время бывшая советская интеллигенция преимущественно оказалась в составе средних и низкодоходных слоев населения, то именно "авторские" и иные школы с углубленным изучением тех или иных предметов являются ныне объектом притяжения интересов этой группы.

Аналогичная ситуация в распределении интересов родителей с различным уровнем доходов и образования имеет место и для системы детских дошкольных учреждений, и для системы высшего образования. При этом следует отметить, что в семьях со средними и низкими доходами и невысоким уровнем образования родителей проблемы выбора учебного заведения для своих детей и формулирования каких-либо специфических интересов к системе образования просто не стоит.

В силу сказанного можно утверждать, что в обозримом будущем в России нельзя ожидать резкого расширения сети платных (с полным покрытием издержек) учебных учреждений: платные учебные заведения, не способные обеспечить высокий уровень образования, перестанут пользоваться спросом со стороны высокодоходных семей, а для основной массы населения введение платности образования неприемлемо по причине низкого уровня доходов. В результате естественного отбора в России будет небольшое количество высококачественных ("элитарных") платных школ и большее, чем сейчас, число "авторских" и специализированных государственных школ. Основную часть общеобразовательных учреждений будут составлять традиционные государственные (муниципальные) средние школы. То есть, распределение школ будет соответствовать распределению интересов родителей в соответствии с уровнем их образования и доходов.

В описанной ситуации найдут свое естественное отражение и интересы преподавательского состава. В школах первых двух групп сосредоточится основная масса высококвалифицированных преподавателей, в то время как в основной массе школ по-прежнему будет сохраняться нынешняя ситуация, т.е. нехватка кадров, высокая текучесть, попытки коммерциализации и т.д.

Интересы управленческих работников системы региональных (областных, городских, районных) органов исполнительной власти в ходе осуществления реформ ориентированы главным образом на: а) обеспечение отсутствия острых социальных конфликтов со слоем преподавателей высших и средних учебных заведений, что означает поддержание приемлемого уровня удовлетворения требований последних к местным органам власти; б) предотвращение социальных конфликтов с населением, которые могут быть вызваны явно недостаточным уровнем бюджетного финансирования среднего (общего) образования и дошкольного воспитания.

Итак, проведенный анализ позиций групп специальных интересов, объективно существующих в рамках взаимодействия образовательных учреждений с потребителями их услуг, показывает наличие разнообразных противоречий между этими группами.

Во-первых, это распределительный конфликт (а) между группами давления управленческих работников различных подотраслей образования за доступ к ограниченным бюджетным средствам и (б) между разноуровневыми группами давления управленческих работников внутри подотраслей за возможности использования бюджетных средств.

Во-вторых, это конкуренция производителей за денежные средства потребителей образовательных услуг, включая конкуренцию между государственным и негосударственным секторами, а также конкуренцию внутри каждого из этих секторов. В силу недостаточного развития материально-технической базы сферы образования, эта конкуренция имеет отдельные черты, присущие монополистической конкуренции, т.е. связана не со снижением цен на предоставляемые услуги, а с их недопроизводством и относительным снижением качества (особенно льготных и бесплатных услуг).

В-третьих, это конкуренция потребителей за доступ к ограниченно предоставляемым высококачественным и относительно недорогим услугам учреждений образования. Как правило, это услуги, производимые государственными образовательными учреждениями, сохранившими относительно высокий уровень кадрового потенциала и материально-технической базы. Кроме того, в таких учреждениях обычно продолжает работать руководящий персонал, рассматривающий свою деятельность как осуществление определенной социальной миссии, присущей некоммерческим организациям.

Выявленные позиции групп специальных интересов, существующих в связи с функционированием сферы образования и процессами ее реформирования дают возможность предложить следующий методический подход к оценке осуществимости предлагаемых преобразований. Под осуществимостью того или иного предлагаемого преобразования мы будем понимать соответствие его последствий наиболее сильных из групп специальных интересов затрагиваемых данным преобразованием. При этом под силой группы специальных интересов понимается ее переговорная сила в рамках торга на политическом рынке, деятельность которого опосредует преобразование проекта изменения в тот или иной нормативный документ (закон, указ Президента РФ, правительственное постановление, и т.п.). Переговорная сила группы специальных интересов, в свою очередь, определяется тремя группами факторов: во-первых, потенциальным объемом финансовых и иных экономических ресурсов, которые она способна мобилизовать для достижения своих целей; во-вторых, наличием той или иной формальной организации, представляющей интересы данной группы; в-третьих, уровнем и масштабами представительства членов группы во властных структурах.

Очевидно, перечисленные факторы в состоянии взаимно компенсировать друг друга, т.е. слабая выраженность какого-либо из них может быть существенно восполнена другим. В этой связи оценка силы группы специальных интересов имеет в значительной мере качественный характер и не может строго формализована. Тем не менее использование данной характеристики группы специальных интересов при оценке той или иной меры реформирования с точки зрения ее осуществимости представляется весьма важным.

В рамках проекта, в полном тексте отчета по нему, представлены результаты анализа всех имеющихся на сегодняшний день предложений по реформированию образования. Здесь мы остановимся только на двух их них.

В дискуссиях последних лет не раз предлагался такой способ стабилизации финансирования образовательной сферы как введение нормативов минимума расходов государства на образование. Еще в Президентском послании Федеральному Собранию 1995 г. прозвучали слова, что "впредь при формировании бюджета должен стать обязательным учет государственных минимальных стандартов - по основным показателям уровня жизни, затратам на науку, культуру, образование, медицинское обслуживание, экологию". А в Программе Правительства РФ на 1995-1997 гг. в числе мер по совершенствованию механизма предоставления регионам федеральной помощи в 1996-1997 гг. было названо "включение в методику определения размеров федеральной помощи регионам более объективных оценок потребностей территорий в бюджетных ресурсах на основе дифференцированных по территории социальных и бюджетных нормативов."

Государственные нормативы (стандарты), определяющие гарантированный минимум затрат на образование могут определяться по двум различным основаниям:

1) как затраты государства на предоставление определенного набора образовательных услуг в расчете на душу населения; при этом должен определяться перечень, количественные и качественные характеристики услуг, предоставляемых населению; иными словами, должен устанавливаться минимальный социальный стандарт потребления этих услуг населением;

2) как расходы на содержание существующей сети образовательных учреждений; при этом должны нормироваться затраты по отдельным статьям их расходов (расходы на заработную плату, на приобретение материалов, оборудования, на оплату коммунальных услуг и т.д.).

Нужно заметить, что эти два подхода не альтернативны, а допускают совмещение и комбинирование.

При нормировании услуг на душу населения возникают сложности из-за наличия существенных различий между регионами в доступности, объеме, качестве предоставляемой населению образовательных услуг. Показатели обеспеченности населения образовательными учреждениями, показатели интенсивности их использования и соответственно размеры затрат на образование в расчете на душу населения сильно разнятся по регионам. Эти различия отражают, с одной стороны, разную степень урбанизированности регионов, особенности расселения, климата и т.п., а с другой стороны, - специфику экономического развития регионов, разную величину инвестиций, сделанных в прошлом в социальную инфраструктуру.

Если исходить из того, что государственные нормативы, определяющие гарантированный минимум затрат на образование в расчете на душу населения должны обеспечивать для всех граждан равные права в получении определенного (минимального или базового и т.п.) набора образовательных услуг, то значения таких нормативов должны быть одинаковыми для жителей разных регионов; допустимы лишь различия, обусловленные объективными факторами. Но тогда возникает проблема покрытия разницы между фактическими и нормативными затратами во многих регионах. Тем регионам, в которых фактические затраты окажутся ниже нормативных, придется увеличивать бюджетные расходы, и следовательно субвенции из федерального бюджета, а тем регионам, в которых фактические затраты окажутся выше нормативных, введение подобных нормативов мало чем поможет.

Если за основу для определения нормативов берется нормирование затрат на содержание существующей сети образовательных учреждений, то также придется столкнуться с проблемой ножниц между фактическими размерами бюджетного финансирования отрасли и теми величинами, которые потребуются, если устанавливать хоть сколько-нибудь осмысленные и обоснованные нормативы.

В настоящее время обсуждение данного направления ведется в русле разработки предложений по введению региональных подушевых нормативов. Это означает, что финансироваться должна будет не сеть, не "коробки", а ученики. Данная мера повлечет за собой тщательный анализ и пересмотр объема и структуры расходов, в результате чего сеть школ начнет оптимизироваться (опыт Самарской области здесь более чем убедителен: в этом регионе с переходом на нормативное бюджетное финансирование малокомплектные сельские школы стали закрывать, а детей на автобусах возить в полнокомплектные школы), что само по себе сократит расходы на коммунальные услуги. Это тем более оправданно, что система образования входит в период резкого уменьшения контингентов учащихся, что позволит избежать многих негативных моментов, связанных с сокращением сети. Кроме того, переход на нормативное финансирование вместе с получением школой статуса юридического лица, как показывает не только зарубежный, но и российский опыт приводит к рационализации всей системы хозяйствования.

В ходе изменения юридического статуса школ возможно осуществление и другого нововведения - расширения состава их учредителей, т.е. введение многоучредительства образовательных учреждений. Проблема здесь заключается в том , что положения статьи 11 Закона об образовании, допускающие совместное учредительство образовательных учреждений, приходят в противоречие с определением учреждения, приводимом в статье 120 нового ГК: "Учреждением признается организация, созданная собственником, для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично." Как видим, речь здесь идет о наличии лишь одного собственника, создающего учреждение. В соответствии с положениями нового ГК, касающимися прав собственности и их субъектов, наличие нескольких учредителей у учреждения становится возможным лишь в следующих двух случаях: 1) учредителями являются исключительно органы государственной власти, осуществляющие в рамках их компетенции права собственника на имущество, находящееся в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 2) учредителями являются исключительно органы местного самоуправления, осуществляющие в рамках их компетенции права собственника на имущество, находящееся в муниципальной собственности. Во всех остальных случаях учредителем учреждения может быть лишь одно юридическое лицо или гражданин.

Противоречия между ГК и Законом об образовании могут быть теоретически разрешены двумя способами. Первый: приведение положений Закона в соответствие с ГК. Второй: дополнение ГК положениями, предусматривающими для образовательных учреждений принципиально отличное от всех других видов учреждений правовое положение. Использование второго способа представляется малореальным. Очень трудно рассчитывать на то, что законодатели согласятся с введением в ГК положений, разрушающих его логику и цельность. Поэтому при оценке данного предложения следует исходить из того, что правовое положение образовательных учреждений должно быть приведено в соответствие нормам нового ГК.