Принципы государственного протекционизма в АПК переходных экономик

Целью реформ в аграрном секторе переходных экономик являлось создание рыночно ориентированного сектора, его приспособление к новой макроэкономической ситуации. В этой связи решались три главные задачи:

структурная перестройка сектора, приватизация земли и реорганизация сельскохозяйственных производственных единиц;

создание новой рыночной инфраструктуры сектора, приватизация в восходящем и нисходящем секторах АПК, либерализация рынков;

формирование адекватной государственной агропродовольственной политики.

Настоящий доклад посвящен проблеме формирования государственной агропродовольственной политики в странах с переходной экономикой. Суть проблемы заключается в том, что переход к рыночно ориентированной экономике потребовал новых механизмов регулирования АПК. При этом выяснилось, что многие механизмы государственной поддержки агропродовольственного сектора в условиях переходной экономики действуют иначе, чем в устойчиво рыночных экономиках.

Таким образом, цель проведенного исследования заключалась в выработке принципов государственного протекционизма в агропродовольственном секторе в специфических условиях пост социалистических стран.

В ходе исследования были проанализированы меры государственного протекционизма в странах ЦВЕ и в России и выявлены общие закономерности его развития в пореформенный период. На основе этого рассмотрены наиболее распространенные меры поддержки сектора и возможности их применения в переходных условиях. Это позволило сформулировать принципы государственного протекционизма в АПК в странах с переходной экономикой и конкретные рекомендации по аграрной политике в России в ближайшей перспективе.

Практически во всех странах социалистического лагеря с индустриальным типом экономики цены на средства производства для сельского хозяйства были ниже мирового уровня. В то же время продовольственное потребление населения существенно субсидировалось, стимулируя его довольно высокий уровень.

Либерализация цен, отмена продовольственных субсидий привели к тому, что цены на ресурсы стали расти быстрее уровня инфляции, в то время как продовольственные цены столкнулись с ограничением покупательной способности населения и их рост был в целом ниже общего уровня инфляции. В результате сельское хозяйство оказалось зажатым ценовым диспаритетом.

Доля сельского хозяйства в конечной розничной, также завышенной в социалистической экономике, цене начала снижаться, еще более сокращая производный спрос и, соответственно, цену.

Сокращение внутреннего спроса, для многих стран сопряженное еще и с сужением внешнего рынка, падение доходности сельского хозяйства стали одним из основных факторов спада сельскохозяйственного производства.

Кроме того, государство с той или иной скоростью ушло с рынков агропродовольственной продукции. Создание же новой рыночной инфраструктуры требовало времени. Таким образом, в начальный период реформ отсутствие инфраструктуры и соответственно высокие транзакционные издержки еще более ограничивали сбыт сельскохозяйственной продукции по сравнению с платежеспособным спросом населения.

Наконец, адаптация менеджеров предприятий и населения к новой экономической среде также требовало времени.

Все это в совокупности привело к резкому падению агропродовольственного производства в индустриальных странах социалистического лагеря.

На этом фоне начала формироваться новая агропродовольственная политика пост социалистических государств. В своей эволюции практически во всех странах ЦВЕ и СНГ эта новая политика прошла три стадии, независимо от того, как проводились реформы - быстро или градуалистски, постепенно.

На первом этапе все государства начинали с либерализации цен на агропродовольственную продукцию, с отмены или значительного сокращения государственного заказа, отказа от планирования объемов производства. Продовольственные субсидии, существовавшие привилегии аграрному сектору отменялись. Агропродовольственный сектор погружался в рынок, но при этом возникали проблемы, которых политики и бюрократия, принимавшие экономические решения, не могли предвидеть и, главное, противопоставить им адекватные меры, так как весь экономический истэблишмент этих стран не имел опыта работы в условиях рынка. В результате политика этого периода формировалась в режиме пожарной команды - на возникающую проблему реагировали спонтанно, введением отрывочных мер, причем из арсенала прежнего экономического строя. В большинстве случаев правительства по-прежнему пытались в той или иной мере контролировать цены, очень часто страны проводили политику, традиционную для стран с устойчивым продовольственным дефицитом: они вводили ограничения на экспорт определенных продуктов и субсидировали импорт.

На втором этапе эйфория либерализма начала замещаться аграрным протекционизмом. Страны ЦВЕ начиная с 1991 г., Россия и другие страны СНГ с 1993 и позднее, начинают вводить минимальные гарантированные цены, импортные тарифы и квоты, экспортные субсидии. По-прежнему, однако, эта политика несет на себе отпечаток старой системы. Например, минимальные гарантированные цены редко служат для реальных интервенций, а рассматриваются как цены для государственных ограниченных закупок и как ориентировочные цены для рынков. В этот период создаются национальные агентства по регулированию рынков, многие страны ввели субсидии на расходы на средства производства для сельского хозяйства.

По прошествии времени правительства стран с переходной экономикой приобретали опыт и понимание механизма работы рынков. Кроме того для стран ЦВЕ появилась перспектива членства в ЕС с ее ЕАП. Сельскохозяйственные производители также приобрели опыт функционирования в рыночной экономике и более четкое понимание своих интересов, кроме того, они смогли организоваться для лоббирования этих интересов. Не последнюю роль в переходе к третьему этапу регулирования агропродовольственного сектора стала и определенная финансовая стабилизация в ряде стран ЦВЕ, позволяющая проводить более дорогостоящую политику поддержки отечественного агропродовольственного сектора. В результате этих факторов агропродовольственная политика стран с переходной экономикой стала все более копировать ЕАП в ее виде до реформы Мак-Шерри. Меры поддержки агропродовольственного сектора становятся все более комплексными, целенаправленными, и соответственно, растет уровень аграрного протекционизма, расходы национальных бюджетов на агропродовольственный сектор.

Либерализация цен повсеместно в странах с переходной экономикой привела к ухудшению паритета для сельского хозяйства и утрате сельскохозяйственными производителями оборотных средств. Высокая инфляция, также начавшаяся с либерализацией цен, привела к росту процентной ставки и сокращению сроков кредитов. Таким образом, аграрный сектор оказался в жесточайшем финансовом кризисе: собственных оборотных средств почти нет, а кредит в большинстве случаев недоступен. Этот кризис обусловил практически в каждой из пост-социалистических стран специальных государственных программ сельскохозяйственного кредита.

Почти все страны применяли примерно один и тот же арсенал мер, который сводился к следующему:

субсидирование процентной ставки;

обеспечение банковских ссуд государственными гарантиями;

создание специализированных кредитных институтов для аграрного сектора;

списание или реструктурирование долгов.

С распадом социалистической системы распался и СЭВ, в рамках которого ранее в основном шла торговля агропродовольственными товарами. Торговля между бывшими партнерами по СЭВ начала сокращаться, а с развитыми странами ОЭСР расти. Для стран ЦВЕ в первую очередь торговым партнером стало ЕС, для России также ЕС и Северная Америка, на первом этапе реформ еще Польша и Германия.

Однако уже в 1992 году стало расти понимание необходимости реинтеграции, хотя и на новых принципах, и в ином составе. Так, в 1992 г. четыре страны ЦВЕ - Венгрия, Польша, Словакия и Чехия подписали соглашение о создании зоны свободной торговли. Аграрная часть соглашения была одним из наиболее дискутируемых вопросов. Если тарифы на промышленную продукцию были отменены уже в 1997 г., то агропродовольственная торговля все еще находится в стадии обсуждения. Все эти страны производят более или менее однотипную продукцию и являются конкурентами на внешних рынках. Поэтому реального прогресса в формировании единого аграрного рынка Вышеградской группе достичь пока не удается.

Три Балтийских государства с 1997 г. образовали также зону свободной торговли агропродовольственными товарами - BAFTA. Это соглашение довольно уникально в мировой практике, так как это единственная свободная торговая зона, не включающая в себя таможенный союз. первые оценки показывают рост агропродовольственной торговли в регионе уже в 1997 г.

Страны СНГ практически с самого начала создания содружества не оставляют попыток создать Единый аграрный рынок (ЕАР). В предварительных документах по этому ЕАР предусматриваются меры, близкие к ЕАП, такие как, например, формирование единых интервенционных фондов. Однако попытки такой интеграции пока безуспешны. Национальные интересы каждой из стран СНГ преобладают, национальные агропродовольственные политики слишком различаются, а финансовая нестабильность в абсолютном большинстве стран не оставляет надежд на формирование каких-либо единых фондов финансирования ЕАР.

Несмотря на общие цели и значительную универсальность процессов, происходящих в пост социалистических странах в ходе аграрных реформ, скорость проведения преобразований значительно разнится от страны к стране. В соответствии с рейтингом Мирового банка первыми в осуществлении реформ идут страны Центральной Европы. Замыкают список страны бывшего СССР. Россия находится в середине списка, разделяя 13-14 места с Румынией. При этом из других стран СНГ впереди нее только Армения и Грузия.

Либерализация потребительских цен и отмена потребительских дотаций на основные продукты в России в 1992 г. сразу же и закономерно уменьшила платежеспособный спрос населения на продовольствие. Раньше других с кризисом сбыта продукции столкнулся мясо-молочный комплекс. Под давлением сельскохозяйственных производителей было принято решение о дотировании животноводческой продукции на уровне первичных производителей. В 1995 г. была сделана попытка введения минимальных гарантированных цен на зерно и основные животноводческие продукты. Помимо животноводческих дотаций, существует ряд программ по поддержке производства льна, шерсти, племенного скота. Но по объемам затрат эти программы несопоставимы с животноводческими. В этот же начальный период реформ период возникла угроза ликвидации племенного дела в стране, так как при резком падении животноводческого производства стал вырезаться племенной скот. Для сохранения генофонда элитного скота в переходных, кризисных условиях были введены дотации на содержание племенного скота и на его приобретение.

Второе направление государственной помощи сельскому хозяйству в России, которое начало формироваться почти сразу же с либерализацией цен - это компенсация удорожания средств производства для сельского хозяйства. Эти компенсации осуществлялись и осуществляются в разных формах, но суть их одна - они предназначены для того, чтобы самортизировать для сельскохозяйственных производителей нарастающий ценовой диспаритет.

Проблема сезонного сельскохозяйственного кредита в России в годы реформ решалась по-разному. Первоначально государство распределяло среди сельхозпроизводителей льготный кредит. В 1994 году была отменена льготная процентная ставка. тем не менее кредит распределялся за счет бюджетных средств государством и на более продолжительный сроке, чем доступный в коммерческой банковской структуре. В 1995-1996 годах сезонный кредит в денежной форме государством не предоставлялся - его заменила система товарного кредита, в основном в виде горючего. В 1997-1998 годах сезонное кредитование аграрного сектора проводилось за счет внебюджетного специального фонда уполномоченными банками и под одну четверть ставки рефинансирования ЦБР. Все перечисленные формы государственного кредита были связаны с отсутствием коммерческих кредитных ресурсов для сельского хозяйства. Но бюрократическая форма распределения кредитов была сопряжена с низкой эффективностью и возвратностью займов, а также коррупцией. Неизбежным результатом такой формы государственного кредитования стали два масштабных списания долгов сельскому хозяйству - в 1994-1995 и 1997-1998 годах.

Радикальная экономическая реформа существенным образом изменила ситуацию и во внешнеторговом регулировании агропродовольственного комплекса. Новая институциональная структура АПК, отмена системы обязательных госпоставок, ценовая и торговая либерализация привели к тому, что экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции и продовольствия стал оказывать значительное воздействие на отечественного производителя и потребителя. Если в советской экономике с ее перманентным продовольственным дефицитом сформировалась устойчивая политика поддержания импорта (в значительной мере субсидируемого) и ограничение экспорта, то после начала реформ эта парадигма, хота и не сразу, сменилась классической концепцией аграрного протекционизма, когда отечественный рынок защищается от ввоза импортного продовольствия и сырья.

Развитие аграрного протекционизма в России шло примерно тем же путем, что и в странах ЦВЕ. Первоначальная либерализация политики с продолжающимися инерционными, но неэффективными, попытками сохранения прежних методов сменилась нарастанием протекционизма как внутреннего, так и внешнего.

В переходных экономиках причинами аграрного протекционизма первоначально были несколько иные обстоятельства, а сама протекционистская политика формировалась в принципиально иных условиях, чем в развитых странах ОЭСР.

Прежде всего, протекционизм в переходных экономиках индустриального типа наследовал огромный механизм государственной поддержки АПК в недрах централизованно планируемой экономики. Повсеместно эта поддержка была тяжким бременем национальных финансов, и одной из первоочередных задач реформ, в том числе и аграрных, в переходных экономиках было именно освобождение от этого бремени. Отсюда первоначально резкая либерализация аграрной политики практически во всех странах.

С другой стороны, либерализация экономики после длительного пребывания в рамках прежней экономической системы вела к резкому ухудшению положения сельского хозяйства и всего продовольственного сектора.

В дополнение к этому макроэкономические реформы везде сопровождались массовой земельной реформой и реорганизацией сельскохозяйственных предприятий. Такая масштабная реформа также не могла не вести к временному ухудшению положения в секторе.

Агропродовольственный сектор практически во всех странах бывшего соцлагеря занимает существенную часть экономики и представлен заметной долей населения. Поэтому объективное ухудшение положения в аграрном секторе при давлении аграрных оппозиций не мог не привести к усилению протекционизма по истечении некоторого времени реформ.

Проблема заключается в том, что в ряде стран ЦВЕ усиление протекционизма пришлось на период, когда основные задачи реформ уже были решены. В этих условиях протекционистские меры уже не тормозят дальнейшее проведение реформ.

Вторая особенность усиления протекционизма в пост социалистических странах связана с тем, что практически все меры поддержки агропродовольственного сектора черпаются из арсенала развитых стран - ЕС и США. В то же время особенности переходной экономики диктуют свои закономерности протекционизма: многие распространенные меры оказываются неэффективными или действуют в обратном направлении. Здесь также преимущество имеют страны с более быстрым темпом проведения реформ: к моменту усиления протекционистской политики многие черты переходности в них уже преодолены.

Помимо общих для пост-социалистических стран особенностей переходной экономики Россию отличают и свои специфические черты, оказывающие влияние на формирование аграрного протекционизма.

Прежде всего, сказывается федеративное устройство страны и слабость федеральной власти. В результате аграрная политика очень сильно регионализирована, помимо общенационального торгового протекционизма складывается и региональный протекционизм.

Другой особенностью России является, с одной стороны, высокие патерналистские ожидания населения и экономических агентов, с другой стороны, высокая склонность бюрократии к воспроизведению традиционных для нее распределительных методов. В результате многие программы, спланированные изначально в принципиально ином контексте, при своей практической реализации оказываются формой административного распределения тех или иных производственных ресурсов.

Медленный темп реформ в России привел к тому, что стадия усиления аграрного протекционизма пришлась на период отсутствия макроэкономической стабилизации и недореформированный сектор. Поэтому усиление протекционизма будет объективно тормозить дальнейшее развитие реформ.

В докладе рассмотрены особенности применения в переходных условиях таких широко распространенных мер государственного протекционизма в агропродовольственном секторе, как прямые дотации, минимальные гарантированные цены, субсидирование расходов на ресурсы, субсидирование кредита, внешнеторговое регулирование. Показано, что данные меры в пост-социалитсических странах имеют особое воздействие на рынки в силу рассмотренных характеристик переходности экономики. Однако это не всегда осознается политиками. В результате вводятся институты (системы мер, организации и т.д.), которые в последствие трудно элиминировать, но которые начинают воспроизводить явно неэффективные меры. Таким образом создаются институциональные ловушки.

В силу специфики применения многих распространенных мер государственного протекционизма в аграрном секторе в условиях переходной экономики, этот протекционизм должен придерживаться определенных принципов:

1. Государственная поддержка должна быть направлена на расширение сбыта агропродовольственной продукции, а не на поддержание объемов производства.
2. Государственные программы должны быть нацелены на создание новых рабочих мест в сельской местности.
3. Государственная внешнеторговая политика должна ориентироваться на ограниченный протекционизм.