Совершенствование процедур разработки, утверждения, исполнения и контроля за исполнением государственного бюджета (в т.ч. проблемы статуса внебюджетных фондов в системе государственных финансов)

Аннотация
Вплоть до последнего времени в Российской Федерации не существовало кодифицированного акта, регулирующего бюджетные правоотношения, а принятые в 1991 году Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" и в 1993 году Закон "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов органами государственной и исполнительной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" значительно устарели и не соответствовали действующей Конституции и фактически достигнутому уровню развития бюджетной системы. Кроме того, эти законы определяли лишь самые общие черты бюджетных отношений в Российской Федерации, их нормы были не предназначены для непосредственного применения и нуждались в толковании и конкретизации на уровне подзаконных актов. Достаточно сказать, что упомянутые два базовых законодательных акта вместе занимали лишь около 30 печатных страниц. Правовое регулирование бюджетного процесса было неравномерным: одни его стадии были разработаны лучше, другие - неизмеримо хуже. Так, в бюджетном законодательстве практически полностью отсутствовали нормы, регламентирующие процесс исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов, вопросы ответственности за нарушение бюджетных обязательств. На законодательном уровне даже не была закреплена казначейская система исполнения бюджетов.

Бюджетный кодекс от 31.07.98 №145-ФЗ представляет собой первый в истории российского права опыт кодифицированного законодательного акта, подробно регламентирующего не только общие принципы, но и все институты бюджетного законодательства, а именно: правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Тем более приятно отметить, что первый "блин" не вышел комом. На наш взгляд, кодекс является достаточно совершенным документом и в целом соответствует современному уровню развития правовой мысли в бюджетной сфере. К числу несомненных достоинств Бюджетного кодекса следует отнести и то, что подавляющее большинство его норм являются нормами прямого действия и распространяются не только на отношения, возникающие в процессе подготовки, утверждения, исполнения и осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, но также и на соответствующие отношения на субфедеральных уровнях бюджетной системы.

Сказанное не отменяет необходимости в дальнейшем совершенствовании российского бюджетного законодательства, которое, на наш взгляд, должно осуществляться в следующих направлениях.

1) Бюджетный процесс:

1.1. Регламентация стадии подготовки проекта бюджета

Вплоть до принятия БК законодательная регламентация этой стадии бюджетного процесса почти отсутствовала. В Кодексе появилась специальная глава, посвященная составлению проектов бюджетов. Однако ее нормы пока весьма далеки от совершенства. Мы усматриваем следующие основные направления их совершенствования:

• Необходимо уточнить перечень материалов, являющихся основой для составления бюджета.
• Необходимо определить принципы выделения ассигнований органам государственной власти и прочим бюджетным учреждениям. Разработчики БК предприняли попытку создать объективные критерии для исчисления расходов на государственное управление, однако не довели ее до конца. Так, согласно статье 176 БК в процессе составления бюджета каждому бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению государственных услуг. При этом Правительством должны утверждаться нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг. Таким образом, объем бюджетных ассигнований каждому органу государственной власти и бюджетному учреждению должен предопределяться заданиями по предоставлению услуг и нормативами финансовых затрат на их предоставление. Однако данные нормы БК не смогут действовать без определения порядка установления для главных распорядителей бюджетных средств заданий по предоставлению государственных услуг и механизма учета этих заданий и нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг при формировании расходной части бюджета.
• Пока не созданы объективные критерии для оценки обоснованности финансовых запросов органов государственной власти и бюджетных учреждений, следует максимально подробно прописать порядок составления ведомственной классификации расходов бюджета, чтобы минимизировать влияние субъективных факторов. Прежде всего, необходимо закрепить координирующую роль Минфина в процессе составления ведомственной классификации расходов бюджета, прописать процедуры согласования спорных бюджетных проектировок между Минфином и главными распорядителями бюджетных средств.
• Процедура составления проекта бюджета должна обеспечивать возможность целенаправленной бюджетной политики. Между тем, действующая процедура составления проекта бюджета позволяет лишь ежегодно воспроизводить однажды сложившиеся бюджетные пропорции. Так, согласно статье 184 БК предложения о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, не обеспеченных финансированием, рассматриваются лишь на втором этапе составления проекта бюджета, то есть уже после принятия Правительством основных характеристик бюджета и функциональной классификации расходов. Нам представляется, что рассмотрение предложений подобного рода должно предшествовать утверждению функциональной классификации, так как в противном случае разрабатываемые проекты бюджетов будут лишь фиксировать статус кво и не смогут выполнить свою главную задачу - стать основным инструментом государственной социально-экономической политики.

2) В бюджетной практике последних лет Правительство часто сознательно занижало темпы роста цен и объем ВВП в экономических прогнозах, используемых в процессе подготовки бюджета. Получаемые на практике номинально более высокие доходы позволяли полностью профинансировать номинальные объемы расходов без увеличения объема дефицита. С другой стороны, ошибочное завышение прогнозного уровня инфляции в расчетах Правительства приводило к недовыполнению бюджета по доходам и секвестру. Зависимость результатов исполнения бюджета от технических просчетов и манипуляций Правительства, допущенных в ходе его составления, приводит к выводу, что существование монополии исполнительной власти на подготовку социально-экономических прогнозов существенно ущемляет роль парламента в бюджетном процессе. В этой связи интересно отметить, что в США, например, помимо экономических прогнозов органов исполнительной власти Конгресс в бюджетном процессе использует экономические оценки собственного Бюджетного управления (CBO) и Объединенного комитета по налогообложению (JST). Используя этот опыт, представляется желательным учредить и в России независимые от исполнительной власти институты, в задачи которых входила бы проверка обоснованности прогнозов, положенных в основу представленного Правительством проекта бюджета.

1.2. Стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета

Это исторически наиболее разработанная стадия бюджетного процесса. Поэтому здесь мы предлагаем минимум поправок, и в частности:

1) Следует ввести правило о необходимости получения заключения Правительства на поправки к проекту бюджета, предлагаемые по предмету второго чтения, в котором рассматривается распределение расходов по разделам и подразделам функциональной классификации.

2) Учитывая, что ст.207 Бюджетного кодекса не допускает внесение поправок в законопроект о бюджете при рассмотрении его в четвертом чтении, эта стадия рассмотрения бюджета представляется излишней. В принципе по регламенту Государственной Думы последнее чтение зарезервировано для окончательной юридико-технической экспертизы законопроекта. Таким образом, законопроект, утверждаемый в последнем чтении, может отличаться от законопроекта, принятого на предыдущей стадии, с редакционной точки зрения. Но тогда в Бюджетном кодексе следует прямо оговорить, что при подготовке к четвертому чтению в бюджет могут вноситься поправки исключительно стилистического (редакционного) характера. Поправки, предусматривающие перераспределение бюджетных средств даже по самым низким уровням расходных классификаций не допускаются. В противном случае процедура четвертого чтения с неопределенными задачами может быть использована для перекройки бюджетных пропорций в тайне не только от Правительства, но и от парламентского большинства.

3) С нашей точки зрения, в отношении прав Совета Федерации в процессе рассмотрения бюджета в Бюджетном кодексе допущен регресс по сравнению с ранее действовавшим законодательством, так как мнение Совета Федерации должно обязательно запрашиваться только при рассмотрении вопроса о распределении средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации бюджета. На стадии первого чтения Совет Федерации участвует лишь в том случае, если Дума отклонила представленный Правительством проект бюджета, направив его в согласительную комиссию. Между тем, предметом первого чтения являются, в частности, основные принципы и расчеты по отношениям федерального и региональных бюджетов.

Мы считаем, что отсутствие учета мнения Совета Федерации по предмету первого чтения не только недемократично, но и нецелесообразно. Очевидно, что если эти параметры верхнюю палату не устраивают, второе и третье чтение в Государственной Думе являются напрасной тратой времени - ведь в случае последующего отклонения бюджета Советом Федерации придется заново пересматривать распределение расходов по разделам и подразделам функциональной классификации в соответствии с измененными основными характеристиками бюджета.

Учитывая вышеизложенное, представляется необходимым существенно расширить полномочия Совета Федерации в процессе рассмотрения бюджета. Как минимум следует предусмотреть обязательный запрос мнения Комитета Совета Федерации по бюджету при рассмотрении закона о федеральном бюджете в первых трех чтениях. Принимая во внимание, что игнорирование позиции верхней палаты в процессе первоначального рассмотрения бюджета не избавляет Думу от необходимости корректировки бюджета в случае его отклонения СФ, что затягивает процедуру утверждения бюджета, можно предложить и более радикальный вариант. Например, предусмотреть, что Дума вправе пренебречь поправками СФ по предмету первого чтения, а также по вопросам размера Фонда финансовой поддержки субъектов РФ и его распределения между субъектами РФ лишь в случае, если за это проголосует не менее двух третей ее депутатов. В противном случае, Дума все равно будет вынуждена набирать две трети голосов для отклонения соответствующих поправок СФ, но уже после отклонения им закона о бюджете.

4) В целях сокращения бюджетных потерь от невозврата кредитных ресурсов БК требует обязательной предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетных кредитов. Однако явным недостатком этой нормы является отсутствие указаний на последствия выявления фактической неплатежеспособности получателя бюджетного кредита в процессе проверки. Очевидно, в Бюджетном кодексе следует прямо указать, что в этом случае должна происходить блокировка соответствующих бюджетных расходов.

5) Помимо бюджетных кредитов Кодексом предусмотрена возможность предоставления бюджетных ресурсов негосударственным юридическим лицам в форме государственных инвестиций, субсидий и субвенций. Все указанные формы предоставления бюджетных ресурсов являются безвозвратными, а субсидии и субвенции также безвозмездными. Статья 78 БК гласит, что предоставление субсидий и субвенций негосударственным юридическим лицам допускается в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами и федеральными законами, на условиях и в порядке, которые особо определены федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Для оценки этой нормы представим себе несколько возможных на практике случаев ее действия:

• Предоставление бюджетных средств частным коммерческим предприятиям на финансирование расходов социального характера (скажем, предоставление ликвидируемым предприятиям средств на компенсационные выплаты своим бывшим работникам). Но подобные выплаты всегда эффективнее осуществлять через государственные социальные учреждения;
• Предоставление бюджетных средств негосударственным юридическим лицам на финансирование производственных расходов. Такое финансирование может быть необходимо для поддержки деятельности хронически убыточных, но социально значимых производств. Однако в этом случае не видится оснований для сохранения указанных производств в частной собственности. Очевидно, хозяйствующие субъекты, не способные существовать в рыночных условиях, подлежат ликвидации или, когда ликвидация невозможна, - национализации.

Любые другие производственные расходы частных предприятий, по нашему убеждению, могут финансироваться из бюджета только на возвратной и (или) возмездной основе, особенно в условиях острого бюджетного кризиса, переживаемого страной. Поэтому, мы считаем необходимым исключить из Бюджетного кодекса норму о возможности предоставления субсидий и субвенций негосударственным юридическим лицам в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами или законами.

Кроме того, в целях обеспечения направления государственных инвестиционных ресурсов в наиболее перспективные отрасли экономики мы считаем целесообразным закрепить в Бюджетном кодексе норму о том, что предоставление государственных инвестиционных ресурсов негосударственным юридическим лицам должно производиться исключительно на конкурсной основе.

6) Согласно БК размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации. С нашей точки зрения, этот объем явно завышен. Лучше закрепить в Кодексе принцип нулевого первичного дефицита федерального бюджета.

7) Кодекс закрепляет предельный объем дефицита и долга региональных и местных бюджетов, но не указывает на последствия его превышения. Следует разработать специальные правила взаимоотношений федерального бюджета с регионами, у которых дефицит текущих расходов превышает определенный предел. Эти правила должны предусматривать, с одной стороны, дополнительную поддержку регионов, у которых превышение предельного уровня дефицита минимального бюджета обусловлено объективной недостаточностью собственной налоговой базы, а с другой - сокращение помощи из федерального бюджета регионам, у которых превышение предельного уровня дефицита связано с нарушениями федерального бюджетного законодательства.

1.3. Исполнение и контроль за исполнением бюджета

1) Принципу разграничения нормотворческих и распорядительных функций противоречат нормы Бюджетного кодекса, предоставляющие Министру финансов право своим распоряжением перераспределять средства федерального бюджета между главными распорядителями, разделами, подразделами и статьями бюджетной классификации в пределах 10 процентов утвержденных ассигнований. Причем право Министра финансов на перемещение бюджетных ассигнований не связано с выявлением нарушений со стороны бюджетополучателей и сроком не ограничено.

Таким образом, руководитель органа исполнительной власти (причем даже не высшего) наделен властью по собственному усмотрению менять утвержденные законом о бюджете расходные назначения по крупнейшим показателям бюджетной классификации. С нашей точки зрения, перемещение бюджетных ассигнований при отсутствии нарушений со стороны бюджетополучателей может использоваться преимущественно в качестве инструмента оперативного регулирования бюджетных потоков в пределах финансового года.

Вышеизложенные соображения приводят к выводу о необходимости ограничения предоставленного Министру финансов права на перемещение бюджетных ассигнований, не связанное с выявлением нарушений со стороны бюджетополучателей. Можно предложить несколько способов решения этой проблемы:

• либо снизить верхний предел возможного перемещения ассигнований (скажем, до 5 %);
• либо запретить перемещение ассигнований между главными распорядителями бюджетных средств и по наиболее крупным (раздел, подраздел) группировкам функциональной классификации;
• либо ограничить право перемещения сроком до 6 месяцев.

2) Огромной проблемой бюджетной практики представляется то обстоятельство, что из сферы действия казначейской системы выведены практически все так называемые "силовые ведомства", то есть Вооруженные силы, пограничные войска, воинские формирования Федеральной службы безопасности, Министерства по чрезвычайным ситуациям и пр. Отсутствие внешнего контроля за использованием бюджетных ресурсов в войсках на фоне постоянного сокращения государственных расходов на оборону обусловило поистине угрожающие масштабы хищений армейского имущества и бюджетных средств. Очевидно, что разгул преступности в армии представляет для обороноспособности страны существенно большую опасность, чем мифическая угроза разглашения государственной тайны в случае допуска органов федерального казначейства к процессу санкционирования военных расходов.

Вышеизложенное приводит к выводу о необходимости безотлагательного перевода Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований, государственных органов и сил обеспечения безопасности государства на финансирование через казначейскую систему. Во избежание умышленного затягивания этого процесса под давлением военно-промышленного лобби представляется необходимым принять специальный закон "О порядке финансирования бюджетных расходов на оборону", в котором следует определить механизмы защиты государственной тайны в процессе казначейского исполнения военного бюджета.

3) Следует наконец установить безусловный запрет на открытие счетов бюджета в коммерческих банках при наличии учреждений Центрального банка на соответствующей территории.

4) Следует пересмотреть правовой режим внебюджетных средств органов государственной власти и иных государственных учреждений. Недопустимо предоставление органам власти прав по самостоятельному распоряжению средствами, получаемыми от платных услуг - эти средства должны зачисляться в доход бюджета. Доходы от платных услуг, оказываемых иными бюджетными учреждениями, не должны учитываться в доходах бюджета. Эти доходы подлежат отдельному учету и могут расходоваться бюджетными учреждениями самостоятельно. Однако бюджетным учреждениям, имеющим устойчивое многократное превышение доходов от платных услуг над размерами бюджетных ассигнований, следует сокращать размер этих ассигнований. Хотя пропорции сокращения не должны быть линейным, дабы не ликвидировать у бюджетных учреждений стимулы к самостоятельному зарабатыванию средств.

5) В целях предотвращения перерасходования бюджетных средств следует предусмотреть в Кодексе механизм корректировки смет бюджетополучателей в случае изменения лимитов бюджетных обязательств.

6) Необходимо отказаться от фактически установленного Бюджетным кодексом принципа иммунитета бюджета (как противоречащего Гражданскому кодексу) и обеспечить возможность взыскания (в определенных пределах) средств с бюджетных средств по решениям судов.

7) Необходимо ввести вневедомственный контроль (со стороны Минфина или Федерального казначейства) за обоснованностью смет бюджетных учреждений.

8) Следует ужесточить порядок государственных закупок, в частности, предусмотреть возможность отказа в санкционировании платежа при отклонении закупочной цены от средней рыночной.

9) В США во всех крупных правительственных агентствах действуют Генеральные инспектора, назначаемые Президентом и подотчетные Конгрессу. Функции генеральных инспекторов заключаются в постоянном мониторинге правительственных агентств, при которых они состоят.

Недостатком системы органов финансового контроля в России является отсутствие его специализации. В этой связи представляется желательным прикрепить ко всем федеральным министерствам и ведомствам независимых финансовых инспекторов, действующих на постоянной основе. В качестве компромиссной меры можно предложить повысить квалификационные требования и степень ответственности бухгалтерских кадров органов государственной власти и бюджетных учреждений.

10) Следует усилить степень независимости Счетной палаты от политического большинства в парламенте, в частности отменить норму о возможности досрочного прекращения полномочий Счетной палаты ввиду формирования Государственной Думы нового созыва. Ведь доверие парламента к деятельности Счетной палаты должно обеспечиваться не совпадением политических взглядов ее должностных лиц со взглядами депутатов, а профессионализмом аудиторов Счетной палаты и их независимостью от исполнительной ветви власти.

11) Следует расширить распорядительные полномочия Счетной палаты, и в частности, предоставить ей право безакцептного списания со счетов бюджетополучателей средств, используемых не по назначению, право блокировки расходов. Следует законодательно закрепить обязанность Минфина и Федерального казначейства рассматривать представления Счетной палаты о применении санкций к нарушителям бюджетного законодательства и предусмотреть ответственность за неисполнение предписаний Счетной палаты.

12) Необходимо существенно переработать четвертую часть Кодекса, посвященную проблемам ответственности за бюджетные правонарушения в целях обеспечения прямого действия ее норм. В частности, следует ввести в Кодекс понятие бюджетного правонарушения, установить правила производства по делам о бюджетных правонарушениях, предусмотреть конкретные санкции за каждое из них.

13) Необходимо четче определить юрисдикционные органы, уполномоченные применять санкции за нарушения бюджетного законодательства. В действующей редакции БК в качестве таких органов называются только органы Федерального казначейства. Такое право не предоставлено ни Министерству финансов, ни Счетной палате. Возможно, разработчики Бюджетного кодекса в интересах бюджетополучателей намеренно ограничили число государственных органов, полномочных применять меры принуждения. Но тогда, по крайней мере, следовало предусмотреть, что постановления руководителей органов федерального казначейства о применении санкций могут приниматься на основе актов проверок, проводимых не только органами казначейства, но и контрольными органами Минфина, и Счетной палатой. В противном случае наделение этих органов контрольными полномочиями теряет всякий смысл, так как обнаруженные в процессе проводимых ими ревизий нарушения бюджетного законодательства не могут быть пресечены.

Необходимо установить определенный порядок привлечения к ответственности начальника Главного управления Федерального казначейства и Министра финансов, которые могут выступать субъектами большинства предусмотренных Бюджетным кодексом правонарушений. Возможным способом восполнения этого правового пробела может быть установление судебной процедуры привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения высших должностных лиц Федерального казначейства и Министра финансов РФ по представлению Счетной палаты РФ.

Вопиющим пробелом Кодекса является отсутствие ответа на вопрос об органах, уполномоченных применять штрафы за нарушения бюджетного законодательства. В соответствии с ч.2 ст.284 руководители органов федерального казначейства "составляют протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов". Но кто налагает указанные штрафы - об этом Кодекс умалчивает. Можно предложить несколько вариантов восполнения этого вопиющего правового пробела. Во-первых, вопрос может быть решен по аналогии с Налоговым кодексом, в соответствии с которым руководители налоговых органов вправе принимать постановления о наложении штрафов за нарушения налогового законодательства. При этом в случае отказа налогоплательщика от добровольного исполнения постановления о наложении штрафа, налоговый орган подает в суд иск о взыскании с налогоплательщика штрафа в принудительном порядке. Эта процедура весьма демократична, однако ее минусом применительно к специфике бюджетных правоотношений является ее длительность. Другим вариантом решения проблемы является взыскание штрафов за нарушения бюджетного законодательства во внесудебном порядке с предоставлением заинтересованным лицам права обжалования постановлений о наложении соответствующих взысканий в суде. Наконец, возможен компромиссный вариант, в соответствии с которым внесудебное взыскание штрафов возможно только в отношении руководителей государственных органов и учреждений, а к остальным бюджетополучателям применяется процедура, аналогичная предусмотренной Налоговым кодексом.

2) Социальные внебюджетные фонды.

• В целях устранения стимулов для уклонения от налогообложения следует снизить совокупную ставку подоходного налогообложения до уровня ставки налога на прибыль (35% от фонда оплаты труда). Страховые взносы в социальные внебюджетные фонды могут быть заменены социальным налогом.
• Представляется необходимым реформирование системы внебюджетного финансирования социального обеспечения. Следует передать Министерству по налогам и сборам функции сбора страховых платежей во внебюджетные фонды и фискального контроля, а исполнение бюджетов фондов осуществлять через органы Федерального казначейства. Целесообразно сократить число внебюджетных фондов посредством ликвидации или слияния некоторых из них.
• Реформирование Пенсионного фонда должно включать переход на перечисление страховых взносов граждан, относящихся к молодым возрастам, на индивидуальные накопительные счета. Страховые взносы, уплачиваемые на граждан старших возрастов, не переводимых на систему накопительного пенсионного страхования, должны администрироваться налоговой службой и поступать в федеральный бюджет. Выплаты пенсий по распределительной системе должны осуществляться органами социальной защиты.
• Следует ликвидировать Государственный Фонд Занятости как обособленное учреждение с передачей исполнения его доходной и расходной частей соответственно Министерству по налогам и сборам и Федеральному казначейству.
• В современных условиях представляются устаревшими большинство функций Фонда социального страхования. Действующая система социального страхования сложилась в советский период, когда заниженный уровень оплаты труда компенсировался предоставлением работникам различного рода социальных льгот. В тех исторических условиях пособия по временной нетрудоспособности зачастую выполняли роль дополнительного оплачиваемого отпуска, централизованно распределяемые санаторные путевки были весьма привлекательны при дефиците туристических услуг. С переходом к рынку прежние масштабы этих видов социального обеспечения сохранились главным образом в государственном секторе экономики и на крупных приватизированных предприятиях. Работники новых частных предприятий пользуются пособиями по временной нетрудоспособности значительно реже. Санаторным обслуживанием работники частного сектора практически не пользуются. Таким образом, большинство частных предприятий платят в ФСС заметно больше средств, чем они фактически используют на нужды социального обеспечения. Страховые взносы в ФСС ложатся ощутимым бременем на фонд оплаты труда, при том, что не все виды социального обеспечения через ФСС могут быть признаны необходимыми.

В этой связи представляется целесообразным ликвидировать Фонд социального страхования, передав наиболее важные из его функций Фонду обязательного медицинского страхования.