Конституционные проблемы экономических реформ в России

Введение

Уважаемые коллеги!

Тема моего доклада - конституционная реформа. Но, прежде чем переходить к обсуждению, я думаю, мне надо немного "оправдаться", объяснить: почему этот в общем-то политический доклад звучит на экономической конференции.

Долгое время нас учили, что политика есть концентрированное выражение экономики. Поэтому проблема рационализации и анализа политической деятельности просто не стояла. "Жила бы страна родная (то есть экономика)... и нету других забот". Существование же самостоятельной "жизни" политики попросту игнорировалось также как и существование обратной связи "политика-экономика". Причем, самое странное, люди считавшие себя экономическими детерминистами не решались использовать экономический аппарат при анализе политической сферы.

Потом все изменилось. Наступил век идеологий. "Государства всеобщего благоденствия", "Новые курсы" заполонили все газеты. И опять без тщательного обоснования. Тут вспоминается идея Спинозы о том, что не вещь нравится, потому что хороша, а хороша, потому что нравится. Поэтому авторы сосредоточились на пропаганде хороших в таком понимании идей. Проблема в том, что иногда они хороши только в этом смысле.

Именно поэтому необходима экспансия экономической науки на новые области. Такой подход смог бы обогатить проблематику, восполнив слабость нормативного направления в юриспруденции и избежав политологического коллективизма.

Итак, упомянутая связь политики и экономики не позволяет нам игнорировать конституционный аспект экономических реформ. Прежде чем переходить непосредственно к анализу российской конституции и возможным путям ее изменения, мы остановимся на рассмотрении различных вариантов взаимосвязи политических и правовых преобразований.

История последних десятилетий позволяет выделить несколько характерных типов такого рода преобразований, которые различаются по степени радикальности осуществляемых мер.

Во-первых, проведение реформ возможно при сохранении действующей конституции. Это может привести к надежным результатам или в случае явной ограниченности реформ, или при наличии глубоких традиций конституционализма. На сегодняшний день лишь часть западных государств может с достаточной уверенностью рассчитывать на то, что их конституционный строй выдержал испытание временем или обстоятельствами, и на протяжении обозримого будущего любые проблемные ситуации не потребуют сколько-нибудь радикальных конституционных реформ. К таким странам можно отнести прежде всего Великобританию и США, прошедших через Великую депрессию без заметных политических потрясений и конституционный кризисов, а также Германию начала 1990-х годов, выдержавшую испытание воссоединением.

Особым случаем в рамках этого примера является возвращение действенности существующей конституционно-правовой системе. Это происходит в тех ситуациях, когда в недемократической стране формально действует конституция, отвечающая современным стандартам демократического общества. Подобные попытки предпринимались, в частности, в таких посткоммунистических странах, как СССР, Югославия, Чехословакия. Практика свидетельствует, однако, что этот путь преобразований не дает устойчивого положительно эффекта, а в федеративных государствах даже ускоряет их крах.

Во-вторых, осуществление экономико-политических преобразований, основанных на восстановлении действия конституции. До недавнего времени такое развитие событий было характерно лишь для подверженных военным переворотам государств третьего мира. Однако после падения коммунизма возврат к старым конституциям и законам стал массовым явлением почти для всех государств Центральной и Восточной Европы, включая балтийские на территории бывшего СССР. Причем здесь происходило восстановление конституций, не действовавших на протяжении полувека, что является уникальным феноменом. В общем такое развитие событий призвано продемонстрировать отказ от навязанного извне режима и в этом отношении посткоммунистическое восстановление конституционного строя существенно отличается от имеющегося опыта преодоления режимов, установленных в результате военных переворотов.

В-третьих, проведение конституционной реформы и принятие новой конституции в результате преодоления глубокого экономического и политического кризиса. Выход из такого кризиса нередко связан с силовыми методами или с методами, близкими к силовым. К первым можно отнести опыт Турции и Чили в 70-80-е годы. Ко вторым - формирование режима Пятой Республики во Франции. Здесь уже приходится иметь дело с проведением масштабных преобразований, не укладывающихся в существующие или традиционные для данной страны правовые рамки.

Наконец, в-четвертых, конституционные изменения могут сопровождать радикальную ломку существующих экономических, политических и социальных институтов. То есть здесь уже нельзя говорить о реформе как таковой, поскольку разворачивающиеся процессы имеют явно революционный характер. Нетрудно понять, что в данном случае прежде всего имеется в виду Россия - как современная, так и 1917-1929 годов. Здесь новая конституция практически неизбежна.

Теперь немного роли конституции в экономических преобразованиях. Богатый опыт посткоммунистических стран сделал возможной количественную верификацию выводов относительно роли конституции.

Во-первых, задержка принятия новой конституции не оказывает сильного, и тем более решающего, влияния на экономическое развитие рассматриваемых стран. Вместе с тем, принятие новой конституции, формально и последовательно порывающей с традициями коммунистического права, оказывает определенный позитивный эффект на ход экономических преобразований, хотя и не является доминирующим фактором этого процесса.

Во-вторых, сильная исполнительная власть благоприятно влияет на проведение экономических реформ, но при условии принятия новой конституции.

Таким образом, мы должны признать новую конституцию, хотя и не самым существенной, но полезной частью преобразований, отказываться от которой явно не стоит.

Однако Россия вопрос о новой Конституции уже решила и решила положительно - в 1993 году. Поэтому, я думаю, теперь необходимо уделить некоторое внимание нашей действующей Конституции.

Конституция 1993 года была принята в момент резкого ослабления консервативной части советской элиты. В это время вокруг Президента сгруппировалось немалое количество политиков, исповедующих либерально-демократические ценности. Именно данное соотношение сил предопределило содержание Конституции. Тем не менее, Конституция не однородна. Это проявляется в немалом количестве статей, провозглашающих традиционные для советских конституций социальные гарантии. Это вполне объяснимо: политические лидеры попытались либерализовать общество, но не смогли сделать его либеральней, чем они сами.

Вообще, конституционализм и либерально-демократическое движение до появления коммунистических режимов шли рядом. Либерализм стремился уменьшить и ограничить государство, а конституции представляли собой инструмент достижения этой цели. Поэтому любая конституция несет некоторый оттенок либерализма. Разумеется, этот либерализм может оказать простой формальностью.

Тем не менее, реальную практику правоприменения оценивать сложно. Поэтому при исследовании степени либеральности нам придется опираться только на текст Основного закона.

Даже беглый взгляд на начало Конституции позволяет сделать вывод о ее характере.

Статья 1 провозглашает Россию демократическим федеративным правовым государством. Здесь мы видим строгое следование традиционным программным требованиям либерализма. Демократия - важный способ мирной смены власти. Федерация - хорошее средство снизить издержки о принятия решений. Верховенство право - залог личной свободы.

Статья 2 объявляет защиту прав и свобод важнейшей обязанностью государства. Это отражает традиционный либеральный взгляд на природу государства, как общественного договора с целью уничтожить "право сильного".

Согласно статье 3 народ является единственным источником власти. Эта статья подчеркивает подчиненную роль государства, следующую из передачи ему индивидами права на насилие.

Статья 4 говорит о верховенстве права России на всей территории Федерации. Таким образом, устанавливается равенство перед законом всех граждан.

Как мы видим либеральная компонента отражена достаточно четко. Однако, действующая российская Конституция, как и любая Конституция 20 века, уделяет внимание социальным вопросам. Они включены в первую и вторую главы, то есть относятся к наиболее важным, практически неотменяемым положениям документа. Российское государство определяется как социальное, "политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (ст. 7). Среди основных прав провозглашаются наличие гарантированного минимума оплаты труда, господдержка различных категорий населения, установление государственной социальной защиты и пенсий.

В статьях 37-43 излагаются основные социальные права. В принципе их трактовка является достаточно общей и в значительной мере носит либеральный характер.

Прежде всего это касается права на труд (ст. 37). Право на труд представлено в его либеральной интерпретации, то есть как свобода труда. Важным моментом такой интерпретации права на труд является провозглашение права на защиту от безработицы (то есть факт безработицы получает конституционное признание).

Право на социальное обеспечение (ст. 39) содержит признание целесообразности существования негосударственных (альтернативных) систем и благотворительности. Такая интерпретация проблемы является развитием тезиса о поощрении государством конкуренции. Аналогичный подход характерен и для понимания права на охрану здоровья (ст. 41) и права на образование (ст. 43). Во всех этих случаев за государством фактически признается роль гаранта набора услуг определенного уровня, а также источника единых стандартов. Развивая этот тезис, можно предположить, что должны признаваться неконституционными любые действия, которые ограничивали бы возможности предоставления соответствующих услуг негосударственными организациями.

Вообще, как это и принято в современном конституционном строительстве, социальные права российских граждан могут быть подразделены на две категории. С одной стороны, выделяются "права-привилегии", то есть предоставление льгот отдельным членам общества (прежде всего, разумеется, социально уязвимым), С другой стороны, декларативные права, которые формально гарантируются каждому, но реальный уровень их реализации зависит от уровня социально-экономического развития данного общества. Подобная двойственность характерна для большинства из перечисленных социальных прав.

Наиболее же важными достижениями данной Конституции является провозглашение трех свобод - свободы передвижения, свободы предпринимательской деятельности и свободы договора. Именно эти положения делают политические и экономические свободы не декларативными, а реальными. Именно эти три момента на практике порывают с огосударствлением советского типа и делают либерализм не только лозунгом, но и практикой действующей Конституции.

Буквально начиная с момента принятия новой российской Конституции начал обсуждаться вопрос внесения в нее изменений. Чаще всего такая инициатива исходила от сторонников возврата "народной демократии" и противников федерализма. Такая ситуация вызвана прежде всего известным либерализмом действующего текста, о котором мы уже упоминали. Именно поэтому сторонники демократии и рыночных реформ предпочитали занимать сугубо охранительные позиции по отношению к Конституции и не принимали участие в обсуждении путей ее изменения. Учитывая баланс политических сил такой подход понятен.

Однако считать положение удовлетворительным или единственно возможным вовсе не значит считать его идеальным. Поэтому существует настоятельная необходимость выработки предложений по либеральной конституционной реформе, которые могли бы быть использованы как при открытии очередного "окна возможностей", так и в текущих теоретических спорах.

Частная собственность является основой существования рыночной экономики, как системы обмена. Проблема собственности включает в себя несколько вопросов.

Первый - вопрос национализации. Действующая Конституция описывает данную процедуру неудовлетворительно: "Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения". Неудовлетворительно, т.к. нет механизма определения этого "равноценного возмещения". Решением этого вопроса является следующее требование:

Кроме того, необходима регламентация причин, допускающих национализацию.

Второй вопрос - о размере полномочий собственника. Государство вмешивается в деятельность экономических агентов не только путем национализации, т.е. полного лишения собственника права контроля над собственностью, но и путем изменения объема контроля путем различных законов и инструкций. Для улучшения инвестиционного климата предлагаются следующие дополнения:

А) "Федеральные налоги устанавливаются конституционным законом". Такое изменение логически оправдано т.к. Конституция устанавливает право собственности, ей же его и ограничивать. Соответствующие ограничения на субъекты федерации накладывать не обязательно: Россия одна, а субъектов - 89. Таким образом, человек имеет хотя бы и небольшую возможность выбирать в пределах России экономические условия, а потому мы можем надеяться хотя бы на минимальную конкуренцию местных властей.

Б) "1) Право частной собственности может быть ограничено только в целях национальной безопасности и защиты окружающей среды.

Еще одним условием осуществления прав частной собственности является свобода контракта. Свобода контракта т.е. свобода заключать сделки, не носящие уголовного характера является важным аспектом индивидуальной свободы и экономически эффективно. Для минимизации издержек по реализации такого права возможно сохранение норм контрактирования, предписанных Гражданским Кодексом, например, в качестве режима "по умолчанию" при отсутствии соответствующих указаний в договоре. Тогда:

Другим аспектом проблемы является предпринимательская деятельность государства. Такая деятельность - явление неизбежное. Поэтому задача Конституции - максимально уменьшить возможные издержки от ее осуществления, ликвидировать опасность дискриминации негосударственных форм собственности. Возможное решение:

Строго говоря, основной задачей конституцией является определение рамок деятельности государства, отделение его от общества.

Нормальной экономической деятельности серьезно мешает большая рентабельность "вложений" в политический процесс. Для начала экономического роста необходимо не только снижение процентной ставки, но и ценность альтернативных источников повышения благосостояния (политики). Что возможно здесь:

"Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией органам государственной власти, остаются в ведении народа". Эта статья - русификация 10-й поправки к Конституции США. Данная поправка играла большую роль до Великой Депрессии, ограничивая Власть только прописанными в Конституции полномочиями.

Плюс к этому необходимо перечисление этих самых конституционных полномочий.

Основное для Федерации - единое экономическое пространство, суд, права человека, внешняя политика, оборона, безопасность. Для определения полномочий субъектов необходимо другое, более тщательное исследование.

Итак, соотношения закрепили. Теперь важным пунктом является контроль над жесткостью процедуры принятия решений в прописанных Конституцией ведомствах. Здесь все уже прописано достаточно хорошо. Но есть важное дополнение:

"Федеральному Собранию РФ запрещается делегировать свои законодательные полномочия другим органам государственной власти". Такая поправка позволит предотвратить бюрократизацию процесса принятия решений, когда право регулирования передается людям, которых никто не выбирал и отвечающих перед такими же бюрократами.

Как уже было сказано, необходим перенос экономической политики из Центра в регионы. Более того, это мне представляется единственным выходом из тяжелой политэкономической ситуации.

Наше общество неоднородно, но не поляризовано, как обычно пытаются представить. Таким образом, мы получаем не "тяни-толкай", когда Россию тянут вправо или влево, а конструкцию типа "лебедь-рак-щука". Поэтому любое федеральное правительство по сути дела остается правительством меньшинства и последовательно проводить нечто осмысленное не в состоянии. Перенос решений в более мелкие, более однородные субъекты сможет снять остроту проблемы, а также позволит в случаях, когда это необходимо и отражает волю большинства, увеличить социальные программы. Подробный список полномочий для регионов необходимо будет прописать после отдельного, более тщательного анализа.

Другой проблемой являются бюджетные отношения между Центром и регионами. Здесь достойным для подражания примером является ФРГ. Мы приведем адаптированную формулировку одной из статей их Конституции:

Остальное достаточно просто - Федерация собирает налоги для себя, регионы - для себя, трансферты - немилосердно режутся.

Бюджет является одной из основ экономической деятельности государства. Прежде всего, необходимо ограничить политический популизм:

"Ни одно решение ФС РФ, касающееся увеличения или снижения расходов не может быть принято без соответствующего утверждения изменения источников доходов". Это ограничение уже достаточно сильно. Возможно дальнейшее ужесточение бюджетного процесса через следующую поправку:

Также необходимо уменьшение издержек от политического способа принятия решений. Наиболее характерные проблемы: выгода всем - издержки некоторым, издержки всем - выгоды некоторым. Тогда требования для принятия решений примерно такие:

Социальные гарантии с позиции классического либерализма являются злом, но с практической - злом практически неизбежным в нынешних условиях.

Какой общий подход может являться приемлемым с либеральной точки зрения? Современная конституционная практика дает несколько совместимых друг с другом решений:

• Вынос положений, касающихся социальных гарантий в преамбулу Конституции. В таком случае социальные гарантии перестают являться положениями прямого действия.
• Выхолащивание таких гарантий путем замены части гарантий на звучащие сходно, но абсолютно безвредные (права на труд в российской Конституции уже заменено свободой труда) и лишения социальных гарантий конкретности, механизмов их реализации.
• Отсылка на соответствующий закон для конкретизации положений статей Конституции.

Правда, в российском случае проблема социальных гарантий не представляет серьезной опасности. Абсолютно безопасна статья 7.1., заявляющая, что "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Статья 7.2. перечисляет категории граждан, подлежащих поддержке. Более корректно было бы убрать из текста любые конкретные категории, частично списав соответствующую статью из "Всеобщей декларации прав человека" и ее российского аналога:

Причем идеально было бы ограничиться именно таким перечислением социальных гарантий. Тогда "забывается" право на жилье (ст. 40.3), минимальная заработная плата (ст. 37.3) и некоторые другие. Зато система становится более эффективной.

Следующим важным пунктом является монетарная конституция. Либеральных решений здесь несколько: частные деньги, золотой стандарт, валютное управление, монетарные правила. Реализмом обладают только последние два предложения.

В случае валютного управления нет необходимости "перегружать" Конституцию множеством технических положений, достаточно возведение Устава валютного управления в ранг конституционного закона. Примерный текст Устава можно посмотреть в статье Стива Ханке.

Но такое решение все еще не очень сильно т.к. даже после конкретизации без действенных санкций статья остается декларацией. Пока надежного решения я не вижу. Можно попробовать требование отставки Председателя ЦБ в случае невыполнения требования, но большинство в ГД вполне может простить такое прегрешение.

Важным, но пока что недооцененным обстоятельством является существование в России двухпалатного парламента. Двухпалатная система обладает сильным преимуществом в контексте проблем популизма и лоббизма т.к. увеличивает издержки проведения определенного законопроекта. В наибольшей степени эти издержки возрастают при условии различия способов формирования верхней и нижней палаты. Тогда лоббист при формировании эффективной коалиции сталкивается с трудностью сочетания интересов различных непересекающихся групп.

Теперь о принципах формирования палат... Верхняя палата в России представляет регионы, что правильно т.к. отражает важность регионализации политики. Фактически Совет Федерации избирается по мажоритарному принципу. Голосование за губернатора мажоритарно, а за спикера "супермажоритарно". В случае со спикером эта "супермажоритарность" является существенным недостатком т.к. спикер может быть избран по принципу, не существенному для населения, но существенному для депутатов. Более правильным путем было бы проведение отдельных выборов в СФ. Это позволило бы сделать палату более профессиональной и дополнительно рассредоточило власть. Отсюда:

Таким образом, Совет Федерации должен избираться путем использования мажоритарной системы и представлять регионы. В таком случае Государственную Думу необходимо формировать по пропорциональной системе в общефедеральном округе. Такой подход обладает рядом преимуществ и кроме уменьшения лоббизма. Во-первых, мы не получим слепок Верховного Совета, который формировался на мажоритарной основе. Во-вторых, будут в большей мере представлены права меньшинств. Права большинства уже более-менее защищаются мажоритарным Президентом с правом вето

Сочетание президентской республики с пропорциональным принципом формирования нижней палаты принято в Латинской Америке. С учетом некоторой общности проблем России и Латинской Америки принятие данной модели представляется оправданным.

С экономической точки зрения ряд поправок мог бы способствовать улучшению регулирования соответствующих сфер функционирования общественной жизни, и об этом у нас шла речь в пятом и шестом разделах. Однако в принципиальном плане мы склонны разделять мнение тех, кто предлагает не столько исправлять действующий Основной закон, сколько защищать его от опасностей чрезмерного произвольного вмешательства. Тем более, что многие факторы, нередко относимые к недостаткам Конституции, являются, скорее, ее достоинствами и в полной мере соответствуют особенностям современного этапа развития страны.

Что же касается целесообразности внесения в Конституцию дополнений и исправлений, то и в этом вопросе надо проявлять предельную осторожность. Отсутствие в обществе консенсуса делает сам процесс исправление Основного закона заложникам баланса частных интересов - баланса, который в такой ситуации не будет устойчивым. В этой ситуации целесообразно не только максимально затруднить процесс пересмотра самого текста Конституции, но и предусмотреть варианты фактического уточнения конституции без внесения в нее формальных поправок. В современном российском правовом процессе такие механизмы, действительно, существуют.

Помимо собственно внесения поправок в Основной закон, возможны и иные, более мягкие способы адаптации текста Конституции к реалиям сегодняшнего дня. Таких вариантов несколько. Во-первых, федеральные конституционные законы, причем практика самого последнего времени показывает, что к ним могут относиться не только законы, прямо упомянутые в качестве таковых в тексте Конституции 1993 года. Во-вторых, решения Конституционного суда РФ, по мнению ряда видных юристов, также являются источником права, в том числе и конституционного. Словом, как замечал мой уважаемый оппонент, "можно сказать, что Конституция меняется и без поправок".

Впрочем, выбор направления изменений, равно как и механизмов корректировки Конституции, в очень малой мере станет результатом сознательного выбора народа или законодателей. Он будет зависеть от особенностей развития реальных социальных сил (групп интересов), от динамики общественно-политической борьбы в посткоммунистической России.

Спасибо за внимание!