Проблема устойчивости экономического законодательства

1. Описание проблемы и обоснование ее актуальности

Одной из центральных проблем правового обеспечения реформ в условиях переходной экономики является обеспечение стабильности формируемой нормативной базы. Стабильность законодательства (и вообще правовых актов) является важной проблемой в любой ситуации, но при осуществлении системной социально-экономической трансформации эта тема приобретает особую значимость.

У названной проблемы есть ряд аспектов, которые существенно меняют подход к ее анализу по сравнению с периодами нормального (стабильного) развития страны.

Прежде всего сам характер трансформационного процесса предполагает высокий динамизм нормативно-правовой базы. При переходе от командно-административной системы к рыночной экономике естественными выглядят масштабные изменения нормативных актов - масштабные как по количеству отменяемых документов, так и по глубине изменяемых регулирующих норм.

Далее, никогда, происходит радикальной одномоментной отмены всей существующей нормативной базы. Осуществляется поэтапное выведение старых нормативных актов и замена их действующими новыми.

Хотя поэтапный характер такого рода изменений не означает, что все правовые акты могут изменяться поэтапно, эволюционно. Конкретные акты требуют решительных и комплексных действий. В первую очередь это касается конституционного устройства, в том числе и в той части которая определяет характер экономических процессов. Попытки поэтапного реформирования конституционной системы в условиях радикальных системных реформ практически всегда оканчиваются провалом.

Наконец, остается весьма специфическая проблема устойчивости вновь принимаемых нормативных актов. Практика показывает, что нормативные акты нередко изначально являются весьма уязвимыми и вскоре отменяются. Отчасти это может быть объяснено техническими и политическими ошибками, совершаемыми при разработке и принятии того или иного документа. Отрицать этого, разумеется, нельзя, тем более, что в условиях крайней спрессованности событий в эпохи системных трансформаций у юристов и политиков часто просто не хватает времени (или квалификации) подробно проработать документ.

Но главная проблема в другом. Радикальная трансформация происходит в условиях острейшего противостояния мощных социально-экономических сил (групп интересов) при одновременном резком ослаблении государственной власти, ее институтов. Группы интересов имеют возможность непосредственно влиять на ход принятия решений, на ход выработки документов. Тем самым, сфера нормотворчества оказывается ареной острой политической и административной борьбы за "продавливание", а также реализацию (или не реализацию) принятого решения.

В этом - один из наиболее существенных источников колебаний правительственного курса экономической политики. В результате часть принимаемых документов на практике не действует, а часть вскоре отменяется. Можно высказать гипотезу, что принятие нереализуемых или тем более быстро отменяемых документов является естественным индикатором политической нестабильности. То есть пики нестабильности примерно совпадают во времени с периодами принятия нормативных документов с короткими сроками действия.

Примеров тому немало, и некоторые из них хорошо известны. Практически каждый период повышенной политической нестабильности федеральной власти можно охарактеризовать яркими документами, вызывшие изумление и отмененные в считанные дни.

Перечислим здесь лишь некоторые факты.

Декабрь 1992 года. Пришедший только что к руководству Правительством В.Черномырдин подписывает постановление о гос. регулировании цен на ряд товаров, что вполне соответствовало тем ожиданиям, которые сопровождали в обществе появление на первых политических ролях "крепкого хозяйственника". На рынках началась паника, но решение отменяется примерно через месяц после принятия и за несколько дней до вступления его в силу. Аналогичная судьба ждет решение о запрете на использование в России машин с правосторонним рулем, принятое из соображений повышения безопасности, но негативным образом затрагивающее интересы жителей страны, особенно в восточных регионах.

Весна 1996 года. В ходе президентской предвыборной кампании Б.Ельцин раздает обещания и подписывает ряд указов, предполагающих существенные и необоснованные денежные выплаты. Позднее, в августе, принимается решение об отмене большинства такого рода предвыборных документов.

Начало 1997 года. Сформированное в августе 1996 года Правительство, представляющее собой объединение представителей разнообразных лоббистских групп, оказалось неспособным решать стоящие перед страной проблемы. Разные члены Кабинета лоббируют принятие дорогостоящих и неэффективных проектов - от высокоскоростных магистралей до введения протекционистских пошлин на отечественные телевизоры. После реорганизации Кабинета в марте 1997 года многие принятые перед этим решения были отменены.

Внешние факторы, обуславливающие политическую слабость правительства, и, как следствие, принятие им необоснованных, а значит недолговременных и впоследствии отменяемых решений, можно разделить на две большие группы - политические и экономические.

К числу важнейших политических событий были отнесены следующие события:

• Кадровые перестановки в высших эшелонах власти;
• Массовые акции протеста трудящихся;
• Заключение соглашений, предусматривающих получение внешних кредитов и заимствований;
• Принятие законов о бюджете Российской Федерации;
• Различного рода экстремальные ситуации, оказывающие (или имеющие все основания оказать) влияние на политическую жизнь России в целом.

Основываясь на данной базе, проведен анализ взаимосвязи политической ситуации и устойчивости (динамики времени действия) принимаемых Правительством нормативных актов.

Среди макроэкономических факторов были проанализированы следующие показатели:

• Индекс потребительских цен;
• Индекс физического объема промышленного производства;
• Реальная начисленная среднемесячная заработная плата (в % к соответствующему периоду прошлого года);
• Задолженность по заработной плате;
• Денежная база М0;
• Денежная масса М2;
• Доходы и расходы консолидированного бюджета РФ;
• Дефицит бюджета (в том числе в % к ВВП);
• Использование денежных доходов населения на покупку иностранной валюты;
• Численность безработных, официально зарегистрированных в Службе занятости (в том числе, в % к соответствующему периоду прошлого года, в % к экономически активному населению);
• Количество забастовок и число участников.

При этом необходимо отметить, что данные показатели очевидно оказывают воздействие на проявление слабости Правительства, однако это влияние опосредованно и осуществляется через политические события (факторы). Соответственно, между экстремальной точкой в динамике практически каждого из вышеперечисленных экономических показателей и политической реакцией власти в виде принятия лоббируемых решений существует временной лаг. В течение этого периода времени, как правило, происходит определенная реакция на политической арене и, в свою очередь, определенные действия власти. Таким образом, зачастую исходной причиной проявления политической слабости Правительства является изменение экономической ситуации, однако из-за наличия временного лага проследить данную связь проще, используя промежуточные политические события.

Для анализа устойчивости экономического законодательства рассматриваются нормативно-правые акты, принятые Правительством Российской Федерации в период с января 1994 г. по декабрь 1997 г. и впоследствии отмененные.

Мы рассматривали только постановления и распоряжения Правительства. Вне нашего поля зрения находятся федеральные законы, которые, по действующей Конституции, имеют более сложный механизм принятия и, соответственно, пересмотра, а также Указы и распоряжения Президента, процент экономических нормотворческих актов в которых минимален. Одновременно с этим было выявлено (см.работу В.Мау и А.Волосатова и наше исследование), что нормативные акты Президента РФ в значительной мере касаются кадровых перемещений, динамика которые уже учитывается в базе политических событий. Наличие же двойного учета кадровых перемещений привело бы к коллизии, заключающейся в том, что одно и то же событие рассматривалось бы в качестве как причины, так и следствия.

Наряду с этим необходимо отметить важность кадровых перестановок на российской политической сцене. На протяжении всей истории современной России государственная политика во многом определялась политикой, осуществляемой отдельными личностями. В части назначения руководителей исполнительной власти открывается широкое поле для политических договоров, уступок, лоббирований интересов.

Необходимо подчеркнуть, что более сложный механизм согласования позиций в процессе законотворческой деятельности (например, для федеральных законов) способствует большей оптимизации баланса интересов. Ситуация была иной в 1992-1993 годах, когда процедура законотворчества была сильно упрощена, но эта группа вопросов остается за рамками нашего анализа.

Под понятием база данных в данном случае имеется в виду совокупность отмененных документов, расположенных хронологически с указанием сроков их действия. Это позволяет как визуально (на графике), так и при помощи средств математического анализа выделить периоды, когда принимались документы с минимальным сроком действия.

В качестве неустойчивых (временных) нормативных актов рассматриваются документы со сроком действия в первоначальной редакции (т.е. впоследствии отмененные либо измененные) менее одного года (365 дней).

Отсутствие по естественным (техническим) причинам возможности рассматривать все неустойчивые нормативно-правые акты (в том числе и те, которые были отменены в течение двух и более лет) обусловлено тем, что постановления и распоряжения, принятые, например, в 1994 году, могли быть отменены и отменялись на протяжении 5 последующих лет, а те, которые были приняты в 1996 году - отменялись только на протяжении последующих трех лет, соответственно количество отмененных постановлений в первом и во втором случае не может быть сравниваемо (в первом случае - очевидно больше), что хорошо видно на графике 1.

Данный факт усложняет процесс анализа характеристик постановлений, поэтому было принято решение рассматривать только те постановления и распоряжения, которые были отменены или изменены в течение календарного года (365 дней) после принятия. Данное ограничение существенно меняет картину (графики 2 и 3) и позволяет корректно сравнивать различные периоды времени и документы, выясняя причины отмены и принятия неустойчивых постановлений.

Вне нашего поля зрения остаются аспекты регионального и ведомственного нормотворчества. Здесь проблемы устойчивости правовых норм и лоббизма не менее, а то и более остры. Анализ данных вопросов является исключительно интересным и предполагается в дальнейшем.

Необходимо заметить, что из рассмотрения были дополнительно исключены документы, которыми вносятся изменения и дополнения в уже существующие акты. Например, 16 января 1996 г. принято постановление Х, отмененное в течение года постановлением Y. Соответственно Y уже не учитывается, поскольку тематической нагрузки оно уже не несет, важным в данной ситуации является только постановление Х.

Законодательный процесс (в рамках данной работы) может быть охарактеризован двумя показателями - срок действия законодательных актов и количество отмененных постановлений. На протяжении 1994-1997 гг. наблюдается снижение количества отмененных постановлений (таблица 1). В данном случае это является позитивным фактом, говорящим о возможной стабилизации положения во власти, и, как следствие, во государстве в целом. Наряду с этим, в 1997 году снизился срок действия отмененных постановлений.

Исключением является 1996 год, что объясняется предвыборной кампанией, во время которой исполнительная власть принимала много популистских решений. На графике 4 хорошо видно, что в первой половине 1996 года количество неустойчивых документов было выше, чем в предыдущий период. Наиболее короткий период действия был у нормативных актов, принятых в апреле и мае, чуть больше - у принятых в июне-июле.

Ярким примером популистского постановления может служить постановление от 17 мая 1996 № 599 "О межведомственной комиссии по вопросам улучшения положения женщин", действовавшее чуть больше 6 месяцев - до 28 января 1997г. (256 дней).

Анализ самых коротких (со сроком действия до 30 дней) постановлений позволяет сделать вывод об отсутствии внятной кадровой политики со стороны руководителей страны, т.к. именно "кадровые" постановления и распоряжения (например, о составе комиссий) имеют наименьший срок действия (Приложение, Таблица 2).

Рекордным по сроку действия является распоряжение от 5 августа 1994 № 1235-р "О мерах по разработке и реализации скоординированных мер по ликвидации причин кризиса неплатежей" - оно действовало всего 5 дней - до 10 августа.

1994 год был временем компромиссов и коалиционности. Наблюдалось противостояние интересов и программ - инфляционистской и антиинфляционистской. Было принято много документов, отмененных затем в конце года, когда правительство предприняло последнюю попытку осуществления макроэкономической стабилизации. Особенно же здесь выделяются начало марта (именно тогда силы инфляционизма взяли верх, и Правительство пошло по пути раскручивания очередного инфляционного витка), и июль-сентябрь, то есть период крайне неосторожной финансово-денежной политики, приведший к валютному кризису 11 октября.

Смена кабинета министров в начале года вызвала резкий скачок (в 4 раза) числа принятых временных нормативных актов, как со стороны Правительства, так и со стороны Президента. Максимальное количество (9) неустойчивых постановлений и распоряжений было принято в мае.

Совет Федерации, заслушав 7 апреля 1994г. Председателя Правительства РФ В.Черномырдина, отметил отсутствие у Правительства программы действий по разрешению кризиса платежеспособности в экономике России. Правительство приняло критику и уже через неделю (15 апреля) было принято Распоряжение 483-р "О рабочей группе по подготовке проекта решения Правительства РФ об уточнении и дополнении плана действий Совета Министров - Правительства Российской Федерации на 1993 - 1994 гг. по реализации первого этапа программы "Развитие реформ и стабилизация российской экономики"", действовавшее 276 дней.

В конце мая и начале июня Президент Б.Ельцин подписал пакеты указов, направленных на ускорение экономических реформ.

Данный этап формирований экономической нормативно-правовой базы повлек за собой отмену принятых ранее и утративших актуальность актов, а также принятие новых постановлений, касающихся создания комиссий и рабочих групп по экономическим реформам (Таблица 2):

В начале августа было подписано соглашение о предоставлении Европейским банком реконструкции и развития кредита в размере 100 млн. дол на развитие финансовых учреждений. В свете выделения кредита были подписаны два популистских постановления по созданию комиссий по неплатежам, средний срок действия которых составил около 4 месяцев (одно из них действовало в первоначальной редакции всего 5 дней) см.таблицу 3:

Вторым критическим моментом с точки зрения принятия неустойчивых постановлений был ноябрь 1994г.

11 октября произошло обвальное падение курса рубля по отношению к доллару - на 28% ("черный вторник"). По словам председателя ЦБР В.Геращенко резкое падение курса рубля связано с тем, что один из крупных банков (или финансовая компания) сбросила на ММВБ миллионы рублей.

Результатом обвала на валютном рынке явилась кардинальная кадровая перестановка. Перестановка в верхнем эшелоне власти в свою очередь вызвала повышение активности нормотворческого процесса, сопровождающееся также ростом принятия временных постановлений и распоряжений:

20 декабря Ельцин издал указ, направленный на урегулирование всех взаимных долгов предприятий в течение трёх месяцев и наделяющий Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) полномочиями по взысканию просроченных сумм непосредственно с предприятий-должников. Ожидалось, что эта мера послужит сокращению просроченной взаимной задолженности предприятий, которая достигла к тому моменту 196 трлн. рублей (57 млрд долларов).

23 декабря дума приняла первый проект бюджета на 1995 год 231 депутат проголосовал за, 127 - против. Правительство пошло на уступки и внесло в проект изменения, включающие увеличение прогнозируемых темпов среднемесячной инфляции с 1-2% до 2,5-3% и повышение целевых показателей в его расходной и доходной частях. Изменив прежнее решение финансировать бюджетный дефицит, не прибегая к услугам Центрального Банка, правительство заручилось поддержкой думы на заём 5 трлн.рублей у Центрального Банка России в целях покрытия расходов за 1 квартал 1995 года.

В январе 1995 г. наблюдался рост отмены ранее принятых распоряжений и постановлений Правительства РФ. В частности, были отменены распоряжения о создании комиссии по правам собственности на землю, по определению причин неплатежеспособности предприятий.

В 1995 году наблюдается сокращение общего количества правительственных нормативных актов с коротким сроком действия. Это было время достаточно последовательно экономической политики, нацеленной на осуществление задач макроэкономической стабилизации. Некоторые сезонные колебания в конце марта и конце июля не имеют четкого экономико-политического объяснения. Иное дело - октябрь (разгар предвыборной кампании в Государственную Думу), а также конец декабря. Факторами деятельности исполнительной власти в этот момент стали победа на выборах левой и националистической оппозиции, также начало президентской кампании с весьма слабыми шансами на победу действующего президента.

Стабильная политическая ситуация и последовательная экономическая политика вызвали относительную стабилизацию устойчивости нормотворческого процесса российского правительства.

В августе в российской банковской системе развёртывается кризис. Несколько банков, страдающих от отсутствия ликвидности и просроченных долгов, не в состоянии выполнить свои обязательства по межбанковским платежам, по принципу домино кризис распространяется на всю банковскую систему. 25 августа ("чёрный Четверг").

2 ноября было принято специальное распоряжение о проведении переговоров с МВФ по вопросам сотрудничества по программе расширенного финансирования, действовавшее 86 дней.

26 октября Ельцин госпитализирован по причине, как было заявлено в официальном сообщении, "ослабления сердечной деятельности". Это была вторая госпитализация за неполные четыре месяца.

22 ноября по представлению Б.Ельцина дума утвердила С.Дубинина в должности нового председателя ЦБ. Согласие на его назначение фактически было единодушным: 334 голоса за и один против.

В декабре состоялись выборы в Государственную Думу - нижнюю палату российского парламента. В совете Федерации утвержден государственный бюджет на 1996 г. Следствием была стабильная и очевидно продуманная нормотворческая деятельность (наряду с относительным снижением общего числа принятых нормативных актов, неустойчивых не было принято ни одного).

Для 1996 года характерно общее ослабление позиций правительства, что было связано с резким повышением неопределенности в условиях предстоящих в июне президентских выборов. Это нашло отражение в некотором увеличении количества документов с коротким сроком действия, а также в концентрации такого рода документов преимущественно в первом полугодии. Особенно выделяется период с февраля по апрель, когда предвыборная кампания была в самом разгаре, а шансы Б.Ельцина на переизбрание были еще очень низки^..

Июль был также периодом высокой неопределенности, но уже относительно нового состава правительства, поскольку старое, согласно Конституции, складывало свои полномочия перед вновь избранным президентом. Как обычно бывает, период неясности с составом правительства всегда сопровождается ростом лоббистской активности, да и сами члены Кабинета оказываются более уязвимы перед этой активностью, поскольку их положение является неопределенным.

Наконец, конец декабря (точнее, рубеж 1996-1997 годов), когда лоббистский характер правительства обнаружился в полной мере, что нашло проявление в приведенном выше примере с защитой отечественных телевизоров. В отличие от предыдущих эпизодов, в которых основной проблемой была неустойчивость политических позиций Кабинета, здесь уже в полной мере проявился коалиционный его характер, в котором представители ведущих экономических группировок откровенно преследовали собственные интересы, выдаваемые ими за интересы национальные.

5 сентября Ельцин объявил в телевизионном интервью о предстоящей ему в конце месяца операции на сердце в Московском кардиологическом центре. Следствием данного факта явилось снижение устойчивости власти, выражавшееся в частности, в принятии неустойчивых решений. Для сравнения: в сентябре правительством были приняты 2 постановления с низкими сроками действия, в октябре - 5, в ноябре и декабре по 8 распоряжений и постановлений. Большинство постановлений касалось создания комиссий и выделения средств региональным администрациям:

Продолжавшаяся с декабря 1996 г. бессрочная забастовка российских шахтеров обязала Правительство принять ряд мер, которые, однако, не явились долгодействующими. В частности, в феврале 1997г. были приняты два нормативных акта, касающихся соответственно деятельности российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений и комиссии по государственной поддержке регионов. Средний срок действия этих решений составил 3.5 месяца.

10 февраля 1997 г. Международный валютный фонд выплатил российскому правительству ноябрьский и декабрьский (1996 г.) транши расширенного кредита в сумме 10.1 млрд. долларов. В заявлении МВФ указано, что эти транши в размере 647,2 млн долларов каждый разблокированы "ввиду достижения в декабре 1996 г. основных целевых показателей денежной и бюджетной политики, продолжения верно избранной кредитной политики, а также предпринятых усилий по повышению сбора налогов и проведению в жизнь некоторых структурных реформ. Однако 25 февраля МВФ объявил об отсрочке выплаты январского транша по программе расширенного кредитования, в качестве причины было указано на неудовлетворительную ситуацию со сбором налогов в России.

Результатом явилось принятие краткодействующих постановлений по финансовой поддержке регионов, сменившихся также неустойчивыми, лоббируемыми ситуацией, решениями о ликвидации задолженностей компаний (в частности, "ЮКОСа") по налоговым платежам.

В марте вновь произошли кадровые перестановки, как в Администрации Президента, так и в Аппарате Правительства. Президент Ельцин назначил А. Чубайса первым заместителем Председатель Правительства РФ, а В. Юмашева - новым руководителем президентской администрации вместо Чубайса.

В результате вновь проведенной кадровой реформы в марте 1997г. Правительством были приняты 7 постановлений и распоряжений с низким сроком действия, что является самым высоким показателем за 1997г.

Правление МВФ одобрило программу экономической политики российского правительства на 1997 г. и приняло решение возобновить выплаты по трехгодичному кредиту общей суммой 10.1 млрд. долларов.

В силу стабилизации позиций нового кабинета и основываясь на вновь восстановленном финансовом потоке из-за рубежа, в мае 1997 г. Правительство активно отменяло, изменяло и дополняло ранее принятые распоряжения. Всего в мае были отменены ранее действовавшие редакции 17 распоряжений и постановлений Правительства, что является абсолютным максимумом за период с января 1994 г. по декабрь 1998 г. Основываясь на первоначальном предположении, можно сказать, что май 1997 г. был одним из наиболее плодотворных периодов в работе Правительства РФ за последние годы.

В конце ноября Б. Ельцин уволил А. Чубайса с поста министра финансов в связи с его участием в "книжном скандале" и ряд других членов кабинета. Несмотря на это, в части формирования регулирования нормативно-правовой базы конец 1997 года оставался относительно устойчивым, что может быть объяснено инерцией государственного аппарата.

В процессе работы был проведен эконометрический анализ связи количества и срока действия неустойчивых постановлений и макроэкономических показателей. Как уже указывалось в начале работы, среди макроэкономических факторов были проанализированы следующие показатели.

• Индекс потребительских цен;
• Индекс физического объема промышленного производства;
• Реальная начисленная среднемесячная заработная плата (в % к соответствующему периоду прошлого года);
• Задолженность по заработной плате;
• Денежная база М0;
• Денежная масса М2;
• Доходы и расходы консолидированного бюджета РФ;
• Дефицит бюджета (в том числе в % к ВВП);
• Использование денежных доходов населения на покупку иностранной валюты;
• Численность безработных, официально зарегистрированных в Службе занятости (в том числе, в % к соответствующему периоду прошлого года, в % к экономически активному населению);
• Количество забастовок и число участников.

В результате проведенного эконометрического анализа была выявлена определенная взаимосвязь между устойчивостью нормотворческой деятельности Правительства и следующими макроэкономическими показателями:

• количество забастовок,
• дефицит консолидированного бюджета.

Все остальные рассматриваемые показатели оказались незначимыми с статистической точки зрения.

Данная взаимосвязь объясняется тем, что множественные акции протеста вызывают соответствующую реакцию властей, в большинстве случаев популистскую, иными словами, направленную на сиюминутную стабилизацию, снятие социальной напряженности в данный конкретный момент времени. В случае, когда эта мера приносит желаемый результат, спустя определенное время она перестает быть столь актуальной и отменяется.

При корреляционном анализе ежемесячных показателей расчетный коэффициент корреляции составил 0.32. На графике 9 очевидна тождественность общей динамики, выраженная в прямой зависимости линий интерполяционных полиномиальных трендов. Таблица 7 подтверждает влияние количества забастовок на принятие неустойчивых постановлений.

Рост дефицита бюджета не является причиной, а скорее, как и принятие неустойчивых решений, выявляет уже имеющуюся