Фискальный федерализм: проблемы выбора налоговой и бюджетной политики российскими регионами

На правах рукописи

Трунин Илья Вячеславович

Фискальный федерализм: проблемы выбора налоговой и бюджетной политики российскими регионами

Специальность 08.00.01

«Экономическая теория»

Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук

Москва – 2002

Работа выполнена в Институте экономики переходного периода.

Защита состоится 10 июля 2002 г. в  15 часов 30 минут на заседании диссертационного совета К 520.011.01 по присуждению ученой степени кандидата экономических наук в Институте экономики переходного периода по адресу:

101999, Москва, Газетный переулок, д. 5, конференц-зал.

Тел.: (095) 229 5565.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики переходного периода.

Автореферат разослан 6 июня 2002 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат военных наук

А.И. Алексеев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Экономические реформы, проводимые в России в течение последних десяти лет, оказали серьезное влияние на основные принципы функционирования экономики страны. Несмотря на то обстоятельство, что с формальной точки зрения Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР) вплоть до 1991 года являлась федеративным государством, принципы реального экономического и политического федерализма начали свое действие на территории России лишь с началом экономических реформ 1992 года [1] . Переход к системе взаимоотношений между федеральными, региональными и местными властями, учитывающей определенную степень независимости субнациональных властей, породил необходимость решения проблем, стоящих перед любым государством с многоуровневым устройством политической и бюджетной систем.

Одной из важнейших задач, стоявших перед российскими властями в процессе осуществления реформ, являлось создание нового механизма отношений между бюджетами различного уровня, в качестве базовых элементов которого следует назвать распределение налоговых полномочий и расходных обязательств между органами власти и управления различных уровней. При этом, принимая во внимание как количество субъектов Российской Федерации, так и степень межрегиональных различий в налоговой базе и расходных потребностях, особое значение в обеспечении эффективного функционирования бюджетной системы приобретает такой инструмент межбюджетного регулирования, как финансовая помощь нижестоящим бюджетам из федерального бюджета. 

Формы федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации, ее состав и механизмы распределения были подвержены существенным изменениям с момента начала экономических реформ. При этом основную долю федеральных средств, передаваемых в региональные бюджеты, составляла нецелевая финансовая помощь, направленная на решение задачи межтерриториального выравнивания уровня предоставления общественных благ. Однако при совершенствовании и разработке новых способов распределения федеральных выравнивающих трансфертов зачастую не принимаются во внимание эффекты, которые может оказывать тот или иной механизм распределения финансовой помощи на бюджетную и налоговую политику органов власти – получателей финансовой помощи. Остаются неизученными и фактические последствия различных способов выделения федеральной финансовой помощи, применявшихся в различные периоды развития современной российской системы бюджетного федерализма. В результате складывается ситуация, когда решения, касающиеся важнейших вопросов бюджетной политики, в ряде случаев принимаются под чрезмерным воздействием политических соображений, без должного анализа и прогноза возможных социально-экономических последствий.

Еще одной существенной причиной, определяющей актуальность исследования последствий применения используемых в настоящее время и в предыдущие годы механизмов распределения финансовой поддержки субъектов Федерации, является необходимость анализа последствий принятых в разные годы мер по реформированию системы федеральной финансовой поддержки региональных бюджетов. Такой анализ необходим не только с целью оценки эффективности проведенных реформ, но также для разработки новых и корректировки имеющихся планов и программ по совершенствованию отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации.

Приведенные выше соображения определяют актуальность исследования в области экономической теории фискального федерализма, направленного на теоретический и эмпирический анализ влияния механизма распределения федеральной финансовой помощи региональным бюджетам на бюджетную и налоговую политику региональных властей.

Объект исследования. Объектом исследования в настоящей работе является механизм принятия решений в области налоговой и бюджетной политики российскими региональными властями под воздействием финансовой поддержки, оказываемой федеральными органами власти бюджетам субъектов Федерации. При этом основные характеристики и последствия функционирования системы финансовой поддержки регионов определяются, с одной стороны, решениями федеральных властей по поводу налоговых полномочий, бюджетных доходов и расходных обязательств органов власти различного уровня; форм, принципов распределения и объемов финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, а с другой стороны, – решениями региональных властей в области региональной налоговой политики и предоставления общественных благ на региональном уровне. Рассматриваемый временной интервал охватывает различные интервалы времени в период с 1992 года до 2002 года в зависимости от конкретных аспектов исследования.

Предмет исследования. Предмет исследования включает в себя характеристики налоговой, бюджетной политики и состояния экономики субъектов Российской Федерации (доходы и расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации, налоговый потенциал и потребности в осуществлении бюджетных расходов регионов) во взаимосвязи с основными характеристиками системы федеральной финансовой поддержки субъектов Федерации (структура федеральной финансовой помощи региональным бюджетам, размер финансовой поддержки регионов, оказываемой по различным каналам, принципы распределения основных видов федеральной финансовой помощи). Работа выполнена на фактическом материале российской экономики при его сопоставлении с закономерностями, выявленными для других стран. Такое исследование предполагает анализ как научных построений и дискуссий, так и особенностей взаимодействия теоретических разработок и практических действий государственной власти.

Цель работы. Целью настоящей работы является выявление теоретических основ и практических закономерностей принятия решений региональными властями в области бюджетной и налоговой политики под воздействием воздействия политики федеральных органов власти по распределению финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня.

Степень разработанности проблемы. В современной экономической литературе представлен значительный объем теоретических и эмпирических работ, посвященных изучению особенностей бюджетных взаимоотношений между уровнями государственной власти и эффектам, оказываемым межбюджетной финансовой поддержкой на решения получателей финансовой помощи. Среди зарубежных авторов исследований по данной тематике следует выделить, в первую очередь, Р. Бёрда, Р. Боудвея, Дж. Бьюкенена, Дж. Вайлда, Б. Вайнгаста, Э. Гремлича, Д. Кинга, Р. Масгрейва, У. Оутса, М. Смарта, Д.Трейзмана, Ч.Тибу и др.

В работах указанных авторов был предложен ряд принципов построения системы государственных финансов в государстве с многоуровневым бюджетным устройством. Речь идет, прежде всего, о принципах распределения налоговых полномочий и полномочий по предоставлению общественных благ между уровнями государственной власти, а также принципах эффективного использования межбюджетной финансовой поддержки. В теоретических исследованиях был также предложен ряд гипотез о воздействии грантов различного типа на выбор субнациональных властей между производством общественных и частных благ на территории региона, а также об эффектах различных схем распределения межбюджетных трансфертов с точки зрения межтерриториального выравнивания объемов предоставления общественных благ на территории страны. Эмпирические исследования показали, что большинство гипотез, следующих из теоретических моделей, находят подтверждение в государствах с многоуровневым бюджетным устройством (прежде всего, в таких федеративных государствах, как США и Канада). Однако некоторые результаты наблюдений, касающиеся, прежде всего, эффектов нецелевых паушальных трансфертов, противоречат выводам, полученным в традиционных теоретических работах. Последнему явлению посвящен ряд специальных теоретических исследований. Вместе с тем, в литературе отсутствует комплексный анализ финансового поведения субнациональных властей с учетом методики распределения получаемой ими финансовой помощи из вышестоящего бюджета.

В последние годы в российских экономических изданиях было опубликовано значительное число материалов по количественному и качественному анализу российской системы межбюджетных отношений. В то же время, теоретические и эмпирические исследования особенностей принятия решений регионами в области налоговой и бюджетной политики под воздействием характеристик распределяемой финансовой помощи ограничены узким кругом работ. К числу последних следует отнести работы Института экономики переходного периода, Российско-европейского центра экономической политики, Российской экономической школы и Центра фискальной политики, а также публикации Е. Журавской, П. Кадочникова, О. Кузнецовой, Г. Курляндской, А. Лаврова, О. Лугового, С. Синельникова-Мурылева и др.

Методологическая база исследования. Методологической базой исследования является сочетание качественного и количественного анализа, предполагающее выявление объективных причин и взаимосвязей, обусловливающих налогово-бюджетные решения региональных властей под воздействием используемых механизмов распределения федеральной финансовой поддержки регионов. Большое значение в проводимом исследовании имеет также анализ зарубежных теоретических и эмпирических работ, посвященных изучению бюджетных взаимоотношений между уровнями государственной власти и управления в странах с многоуровневой бюджетной системой. При построении теоретической и эмпирических моделей в настоящей работе используется методология теоретического экономико-математического моделирования, применяется эконометрическое моделирование и статистическая проверка гипотез.

Метод исследования. Теоретический раздел работы построен на основе обобщения современной микроэкономической теории, а также экономической теории фискального федерализма и обзора эмпирических работ по данному направлению.

Эмпирическая проверка гипотез, следующих из модели налогово-бюджетного поведения региональных властей, построенной в теоретическом разделе работы, состоит из двух частей. Первая часть посвящена оценке гипотез о принципах, используемых федеральными властями в России для распределения финансовой помощи между регионами, а вторая – оценке гипотез о стимулах, создаваемых системой распределения федеральной финансовой поддержки. При этом в каждой из указанных частей проверка осуществляется для различных видов федеральной финансовой помощи, а также для различных видов фискальных стимулов. Для проверки выдвинутых гипотез использовались статистические и эконометрические методы, в том числе – методы эконометрического анализа панельных массивов данных.

Научная новизна. Научная новизна диссертации заключается как в поставленных автором задачах исследования, так и в методах, используемых для их решения.

Во-первых, был проведен комплексный анализ большого объема теоретических и эмпирических исследований в области фискального федерализма. Приведенный в работе аналитический обзор классических и альтернативных моделей, объясняющих механизм принятия решений субнациональными властями под воздействием характеристик распределения межбюджетных трансфертов, является одним из первых в отечественной экономической науке.

Во-вторых, в построенной в диссертации теоретической модели финансового поведения российских региональных властей схема распределения межбюджетных трансфертов между регионами, используемая центральным правительством, интегрируется в классическую модель выбора региональными властями параметров бюджетной политики, определяемого объемом региональных налоговых доходов и предоставляемых общественных благ. Такой подход, в отличие от иных существующих моделей в данной области, позволил включить в анализ последствий выделения выравнивающих трансфертов для региональной налоговой и бюджетной политики не только рассмотрение типа и условий выделяемой финансовой помощи, но также и принципы (механизмы) ее распределения, используемые федеральным центром.

В-третьих, построенная теоретическая модель финансового поведения региональных властей позволяет, при принятии ряда предпосылок, объяснить направление и интенсивность стимулов по изменению объемов производства общественных и частных благ на субнациональном уровне в зависимости от того, используются ли в методике распределения финансовой помощи показатели налогового потенциала и расходных потребностей региональных властей или фактические бюджетные доходы и расходы регионов за предыдущий период.

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая и практическая значимость диссертации обусловливается самим предметом исследования. Система бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации в настоящее время является одним из основополагающих элементов, закладывающих фундамент долгосрочного экономического роста. Проведенный теоретический анализ, на основе которого сформулированы рекомендации по осуществлению экономической политики, предлагает новый методологический подход к изучению целого комплекса проблем в бюджетной и налоговой сфере как на региональном, так и на федеральном уровне. Положения диссертации могут быть использованы научно-исследовательскими организациями и аналитическими центрами, вовлеченными в процесс выработки экономико-политических решений и рекомендаций для органов государственной власти и управления.

Материалы диссертации могут быть также использованы при преподавании курсов экономики России, экономики общественного сектора, государственных финансов и других родственных курсов и спецкурсов в высших экономических учебных заведениях.

На основе данной работы были подготовлены научные доклады и записки по вопросам реформы межбюджетных отношений в России, направленные в Министерство финансов Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, результаты работы были использованы при подготовке ряда нормативных документов.

Апробация исследования. Основные положения диссертации отражены в 8 опубликованных научных работах с вкладом автора 31,4 п.л. Результаты исследования прошли апробацию на различных российских и международных конференциях по проблемам модернизации экономики России и других стран с переходной экономикой, проведенных Институтом экономики переходного периода, Российско-канадским консорциумом по вопросам прикладных экономических исследований, Университетом им. Пьера Мендеса Франса (Гренобль, Франция), Университетом Квинс (Кингстон, Канада), в которых автор принимал участие на протяжении 1999-2001 годов. Результаты эмпирических исследований используются Министерством финансов Российской Федерации при анализе последствий мер по реформированию межбюджетных отношений, а также с целью разработки нормативных документов по совершенствованию системы федеральной финансовой поддержки регионов.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и 10 приложений. Ниже приводится оглавление диссертации.

Введение

ГЛАВА 1.     Экономическая теория фискального федерализма и проблема выбора налоговой и бюджетной политики субнациональными властями под воздействием механизма межбюджетных трансфертов.

§1.1.    Экономические предпосылки существования многоуровневого бюджетного устройства и разделения бюджетных и налоговых полномочий между уровнями государственной власти.

§1.2.    Модели распределения межбюджетных выравнивающих трансфертов.

§1.3.    Модели влияния межбюджетных грантов на фискальные и расходные решения субнациональных властей.

§1.3.1. Традиционные модели влияния межбюджетных грантов на фискальные и расходные решения субнациональных властей.

§1.3.2. Модели поведения субнациональных властей с учетом собственных приоритетов органов власти на субнациональном уровне.

ГЛАВА 2.     Модель выбора параметров бюджетной политики российскими региональными властями с учетом механизма распределения федеральной финансовой помощи.

§2.1.    Тенденции в распределении финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета в 1992-2001 годах.

§2.1.1. Масштабы межрегиональных различий в России и совокупный объем федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации.

§2.1.2. Трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов.

§2.1.3. Прочие виды федеральной финансовой помощи.

§2.1.4. Косвенные виды федеральной финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

§2.2.    Описание модели выбора параметров бюджетной политики российскими региональными властями.

§2.3.    Анализ модели финансового поведения региональных властей.

ГЛАВА 3.     Эмпирические оценки гипотез, следующих из теоретической модели выбора параметров бюджетной политики региональными властями, и предложения по экономической политике.

§3.1.    Оценка линейной модели распределения федеральной финансовой помощи между субъектами Российской Федерации.

§3.2.    Проверка гипотез о воздействии федеральной финансовой помощи на решения региональных властей в области налоговой и бюджетной политики.

§3.3.    Некоторые выводы .

Заключение.

Список использованных источников и литературы.

Приложения 1 – 10.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

К настоящему времени вопросы теоретических и эмпирических исследований бюджетных отношений между органами власти различных уровней в целом, а также особенностей выбора налоговой и бюджетной политики субнациональными властями под воздействием различных характеристик системы межбюджетных отношений, представлены в русскоязычной экономической литературе лишь на самом элементарном уровне в учебниках по экономической теории общественного сектора и основам государственных финансов. Однако рассматриваемая тема включает в себя множество моделей и исследований, широко используемых как при теоретическом анализе системы межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов, так и при выработке практических рекомендаций в области налоговой и бюджетной политики. Поэтому в теоретической части работы мы акцентировали внимание на обобщении материала об основных моделях, описывающих выбор налоговой и бюджетной политики субнациональными властями. При этом следует отметить, что фискальный федерализм в целом является крайне широкой темой для исследования. Аналогичное соображение можно привести и в части исследования проблем выбора налоговой и бюджетной политики субнациональных властей. Поэтому в представленной диссертационной работе основное внимание было уделено эффектам, оказываемым различными характеристиками межбюджетных трансфертов и методами их распределения на решения субнациональных властей.

Первая глава диссертации "Экономическая теория фискального федерализма и проблема выбора налоговой и бюджетной политики субнациональными властями под воздействием механизма межбюджетных трансфертов " посвящена обзору теоретических и эмпирических исследований в области экономической теории фискального федерализма в части, необходимой для анализа в рамках настоящей работы. В данной главе рассмотрены, в частности, экономические предпосылки существования субнациональных властей, основные причины для использования национальными властями инструмента межбюджетных трансфертов, а также проанализированы основные модели, описывающие решения получателей в сфере выбора между общественными и частными благами в зависимости от характеристик системы выравнивающих трансфертов. По результатам проведенного анализа можно сделать следующие выводы.

В условиях государства с несколькими уровнями публичной власти (необходимость существования которых следует из рассмотренных в первой главе работы гипотез Дж. Бьюкенена [2] и Ч. Тибу [3] ) необходимо сформулировать принципы распределения как расходных, так и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы [4] . В отношении эффективной системы распределения расходных полномочий между уровнями государственной власти следует отметить, что из теоретических исследований следуют рекомендации о том, что на уровне национального (центрального) правительства должны быть сконцентрированы полномочия в области макроэкономического регулирования, а также полномочия по перераспределению дохода между индивидуумами в форме поддержки низкообеспеченных слоев населения [5] .

В противоположность принципам распределения расходных полномочий, экономическая теория накладывает достаточно большое количество всевозможных ограничений на рекомендуемую структуру налоговых полномочий между уровнями государственной власти [6] .

Из рассмотренных принципов распределения расходных и налоговых полномочий между уровнями публичной власти следует вывод о неизбежности определенного уровня вертикальной несбалансированности бюджетной системы (т.е. несоответствия расходных обязательств субнациональных властей их налоговым полномочиям). Вместе с тем, соблюдение принципов равенства требует установления гарантий равных возможностей для всех субнациональных органов власти одного уровня по предоставлению общественных благ путем преодоления горизонтальной несбалансированности бюджетной системы (межтерриториальной дифференциации расходных потребностей и доходного потенциала). В результате неотъемлемым элементом любой многоуровневой бюджетной системы являются межбюджетные трансферты [7] .

Учитывая важность инструмента межбюджетных выравнивающих трансфертов в бюджетном регулировании современных государств, особую актуальность приобретает проблема оценки зависимости стратегий принятия решений субнациональных властей  в области налоговой и бюджетной политики от способа выделения таких трансфертов и механизмов их распределения между получателями. В первой главе рассмотрены два вида исследовательских проблем, связанных с эффектами, оказываемыми межбюджетными трансфертами на бюджетную политику субнациональных властей. Во-первых, проанализированы подходы национальных властей к решению задачи эффективного обеспечения субнациональных властей финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения возложенных на них функций (т.е. понимание национальными властями термина "межбюджетное выравнивание"). Во-вторых, выполнен обзор многочисленных исследований в области воздействия, которое оказывает тот или иной механизм выделения межбюджетной финансовой поддержки на решения в области как налоговой политики, так и определения объема производства общественных благ.

По результатам анализа различных механизмов распределения финансовой помощи, проведенного в первой главе диссертации, можно сделать заключение о том, что совокупность критериев эффективности бюджетной и налоговой системы не позволяет определить оптимальную формулу распределения выравнивающих трансфертов, которая, с одной стороны, являлась бы прозрачной и простой для использования, а с другой – не создавала бы негативных стимулов для получателей финансовой помощи [8] . На основании данного заключения в работе обосновывается вывод о том, что применение определенной формулы распределения финансовой помощи в конкретной стране зависит, во-первых, от желаемых результатов политики распределения трансфертов, а во-вторых, от особенностей государства, в котором происходит распределение финансовой помощи. Если задачей национального правительства является стимулирование налоговых усилий получателей, то расчет финансовой помощи должен быть построен на стандартных налоговых ставках, если в цели правительства входит приведение расходов субнациональных властей в соответствие с нормативными, в формуле распределения финансовой помощи должны использоваться показатели нормативных расходных потребностей. В случае, если в задачи национального правительства входит в буквальном смысле "выравнивание" показателей субнациональных бюджетов (т.е. приведение их в соответствие со средним или иным экзогенно заданным уровнем), то это подразумевает использование формул, основанных на субсидировании разницы между территориальным и нормативным (средним) показателями. В иных случаях достаточно субсидирования некоторой потребности в средствах для всех территорий [9] .

Таким образом, принятие решения о наиболее приемлемой схеме распределения финансовой помощи необходимо осуществлять с учетом конкретных задач национального правительства, распределяющего эти средства, а также политико-экономических и природно-географических особенностей государства, в котором происходит распределение финансовой помощи.

Обзор моделей, описывающих механизмы принятия налоговых и бюджетных решений на субнациональном уровне под воздействием конкретных видов межбюджетных трансфертов, показал, что при принятии стандартных предпосылок (предположение о соответствии принципов принятия решений субнациональных властей принципам поведения некоего представителя сообщества индивидуумов-избирателей, формирующих данные органы власти), а также некоторых предпосылок технического характера, все выделяемые субнациональным властям трансферты можно разделить на три вида (с точки зрения оказываемого эффекта на налоговую и бюджетную политику): нелимитированные гранты, оказывающие влияние на относительные цены общественных и частных благ для регионов–получателей, гранты, изменяющие только доход субнациональных властей, а также лимитированные трансферты, которые оказывают влияние как на относительные цены общественных и частных благ, так и на доход субнациональных властей [10] .

Анализ механизмов воздействия грантов различных типов на налоговые и бюджетные решения получателей показывает, что в целом эффект грантов находится в зависимости как от типа гранта, так и от некоторых характеристик функции спроса на общественные блага получателей финансовой помощи. При прочих равных условиях максимальный положительный эффект на потребление общественных благ получателем помощи будет оказан выделением гранта, влияющим лишь на относительную цену общественных и частных благ для получателя, затем – выделением лимитированного гранта, влияющего как на цены благ для получателя, так и на его доход, а минимальный эффект будет наблюдаться при получении гранта, оказывающего влияние лишь на доход грантополучателя.

Анализ моделей принятия решений, основанных на иных предпосылках, не предполагающих соответствия поведения властей предпочтениям медианного избирателя, показал, что большинство таких моделей основано на предположении о максимизации органами власти прежде всего собственной полезности. Такие модели направлены на объяснение наблюдаемого феномена, носящего название "эффекта липкой бумаги" (flypaper), в соответствии с которым получение паушального гранта (который аналогичен приросту доходов населения региона) вызывает более существенное влияние на размер бюджетных расходов, чем эквивалентный прирост доходов населения региона [11] . Основным выводом, следующим из анализа таких моделей, является гипотеза о том, что при невыполнении стандартных предпосылок и наличии собственных интересов у региональных властей (сводящихся, главным образом, к увеличению размера собственного бюджета) стратегии поведения последних несколько изменяются. Такое заключение необходимо принимать во внимание при интерпретации наблюдаемых особенностей поведения региональных властей при получении трансфертов.

Выводы из обзора теоретических и эмпирических исследований в области экономической теории фискального федерализма и анализа налогово-бюджетного поведения субнациональных властей, проведенного в первой главе диссертации, создают предпосылки для формулирования гипотез относительно принципов принятия решений в области налоговой и бюджетной политики российскими региональными властями и воздействия на этот процесс действующей системы распределения федеральной финансовой помощи.

Основная часть диссертации (вторая и третья главы) посвящена теоретическому и эмпирическому анализу особенностей поведения российских регионов в области налоговой и бюджетной политики под воздействием финансовой помощи из федерального бюджета. Во второй главе исследования "Модель выбора параметров бюджетной политики российскими региональными властями с учетом механизма распределения федеральной финансовой помощи " производится анализ системы федеральной финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, который позволил выдвинуть гипотезы относительно особенностей принятия решений российскими региональными властями в зависимости от набора характеристик системы распределения нецелевой финансовой помощи. На основании выдвинутых гипотез, а также выводов, следующих из обзора теоретических и эмпирических исследований, проведенного в первой главе, была разработана модель налогово-бюджетного поведения региональных властей и проведен анализ такой модели.

Результаты анализа межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности и прочих экономических показателей, проведенный во второй главе, свидетельствуют о необходимости централизации существенного объема средств в федеральном бюджете с целью осуществления межтерриториального выравнивания возможностей по предоставлению общественных благ. Количественный анализ распределения федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации показал, что на протяжении существования Российской Федерации в качестве независимого государства с многоуровневым бюджетным устройством значительные колебания испытывали как объемы федеральной финансовой поддержки регионов, так и структура передаваемых бюджетам субъектов Федерации финансовых ресурсов. В последние годы объем финансовой помощи, передаваемой по различным каналам, не превышает 1,8% ВВП, а в структуре финансовой поддержки основное место занимают средства, распределяемые в виде нецелевых трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов.

Зависимость консолидированного регионального бюджета от федеральных средств в течение рассматриваемого периода также подвергалась серьезным изменениям. Однако в последние годы, частично за счет сокращения общего объема федеральной финансовой поддержки регионов, частично – в результате увеличения собственных доходов консолидированного бюджета субъектов Федерации, доля федеральной финансовой помощи в региональных бюджетных доходах не превышает 10%.

Следует отметить, что распределяемая между субъектами Федерации финансовая помощь имеет определенный выравнивающий эффект – в частности, получение регионами федеральных средств, начиная с 1995 года, приводит к сокращению дифференциации среднедушевых региональных бюджетных доходов, скорректированных с учетом потребности в производстве региональных общественных благ.

Также следует отметить, что в последние годы происходит постепенный рост объема целевой финансовой помощи, распределяемой по формализованным каналам и служащей целям финансирования федеральных расходных мандатов.

По итогам рассмотрения тенденций в развитии законодательства о федеральной финансовой поддержке субъектов Федерации, а также в изменении количественных показателей, характеризующих распределение финансовой помощи и результаты распределения финансовой помощи субъектам Федерации, в работе сделан вывод о постепенном совершенствовании процесса распределения финансовой помощи, повышении эффективности финансовой помощи с точки зрения ее выравнивающего эффекта как в отношении горизонтальной, так и вертикальной несбалансированности российской бюджетной системы. Результаты анализа тенденций в распределении федеральной финансовой помощи субъектам Федерации были использованы в работе для обоснования вида бюджетного ограничения российских региональных властей в модели выбора параметров бюджетной политики под воздействием характеристик системы распределения федеральной финансовой помощи.

При анализе особенностей принятия решений субнациональными властями в области налоговой и бюджетной политики особый интерес представляет рассмотрение способов влияния действующей системы федеральной финансовой помощи на налоговую и бюджетную политику региональных властей в России. С этой целью в работе была построена теоретическая модель, описывающая решения субнациональных властей в области предоставления общественных и частных благ на своей территории в зависимости от параметров системы распределения нецелевой финансовой помощи из федерального бюджета.

Модель основывается на том предположении, что региональные власти максимизируют собственную целевую функцию U(•), которая зависит от двух показателей – величины расходов консолидированного бюджета региона (положительно) и налоговых доходов, поступающих в распоряжении региона (отрицательно). Региональные налоговые доходы определяются выбранным уровнем ставок региональных и местных налогов, а также некоторыми параметрами отчисляемых в региональные и местные бюджеты поступлений от федеральных налогов. Таким образом:

где

E            – расходы консолидированного бюджета субъекта Федерации (показатель, отражающий уровень предоставления общественных благ в регионе);

Т            – налоговые доходы консолидированного бюджета субъекта Федерации (поступления доходов от местных и региональных, а также части фе