Российский бюджет чрезмерно засекречен: где деньги, Зин?

Дата публикации
Пятница, 24.12.2010

Авторы
Василий Зацепин Анастасия Пестова

Серия
Svobodainfo.ru, 23 Декабрь, 2010

Содержание
- На Ваш взгляд, проблема открытости бюджетных сведений — законодательная или же дело в людях, которые «на местах» пытаются уйти от ответственности, закрывая доступ к данным?

- Это скорее проблема государственного управления и поэтому, в конечном счете, политическая. Слишком многими игнорируется связь между непрозрачным бюджетом и процветающей в стране коррупцией. Думается, это делается не случайно. И дело не в людях на местах — дело в людях в центре.

- В том массиве сведений о бюджете, к которым открыт доступ, разобраться обычному человеку сложно. В чем причина этой сложности?

- Здесь необходимо понимать, что, прежде всего, открыт не весь массив бюджетной информации. Например, около 12% расходов федерального бюджета на 2011 год закрыты, и всякие сведения, относящиеся к таким «закрытым» расходам, старательно не публикуются в составе соответствующего федерального закона, начиная с 2008 г. Данные о них на уровне разделов и подразделов классификации расходов можно найти в пояснительных записках Минфина, сопровождающих проекты бюджета.

Можно полагать, что эта бюджетная «новация», подготовленная в последний год президентства В.Путина и переданная им как отягощенное политическое наследство Д.Медведеву, не только затруднила любой, в том числе и общественный, контроль над государственными финансами, увеличив хорошо известный риск злоупотреблений, но и позволила расширить круг сотрудников государственных финансовых органов, получающих совершенно легальные доплаты за работу со сведениями, составляющими государственную тайну. Было бы очень интересно взглянуть на то, как за последние 10 лет изменились выплаты за работу с гостайной в российских ведомствах. Но такой целевой статьи расходов в российской бюджетной классификации нет вообще. Почему, думаю, понятно.

В результате разобраться в современном федеральном бюджете невозможно не только простому человеку, но и видному экономисту. Возьмем для примера комментарий эксперта Евсея Гурвича «Читаем бюджет» в «Российской газете». Даже если не обращать внимание на случайную, но в то же время типичную ошибку с использованием доли от ВВП вместо доли от расходов бюджета, оказывается, что, судя по опубликованной диаграмме, все оценки и выводы правительственной «Российской газеты» относятся к сентябрьскому проекту федерального бюджета Минфина (для интересующихся: опубликовано на официальном сайте ведомства, файл ZIP, 12,05 Мб), а не к его окончательной версии в виде федерального закона № 357-ФЗ, подписанного президентом Д. Медведевым 13 декабря (опубликовано на официальном сайте ведомства, файл ZIP, 300 Мб). Есть ли разница между ними? Есть, конечно: расходы в ходе прохождения проекта через Федеральное собрание изменились по некоторым подразделам на десятки миллиардов рублей. Однако узнаем эту разницу мы лишь через несколько месяцев, при внесении проекта следующей версии федерального закона, из пояснительной записки Минфина России. Вот такая бюджетная конспирация.

- В таком случае почему не разрабатывается удобных и бесплатных систем, которые упростили бы работу с бюджетной информацией?

Удобное и бесплатное трудно сочетаются — кто-то должен инвестировать даже в бесплатное, чтобы оно стало достаточно удобным. Для работы с бюджетом желательно иметь на компьютере электронную таблицу, например, из состава OpenOffice. В связи с тем, что наше государство пока не имеет хорошей привычки выкладывать данные в форматах электронных таблиц, полезно иметь в своей таблице простой скрипт для автоматизации конвертации табличных данных из текстовых форматов. В отслеживании многочисленных изменений бюджетов помогут возможности, предлагаемые бесплатно в Интернет системами «Кодекс», «Консультант Плюс» и им подобными.

Если новация, связанная с выкладыванием на сайте Минфина России текста только что принятого закона о федеральном бюджете в виде 2891-страничного PDF-файла размером более 300 Мб, станет обычной практикой, то многим придется проапгрейдить как свое «железо», так и доступ к Интернет, чтобы хотя бы получить возможность взглянуть на закон о бюджете — не все ведь выписывают «Российскую газету». А для работы с бюджетом этот гигантский файл необходимо распознать с помощью программы, подобной ABBYY FineReader.

- Есть ряд американских и европейских инициативы — когда гражданские организации простым языком разъясняют все вопросы по проекту бюджета страны. С одной стороны, это хорошее дело, но, с другой, разве этим должны заниматься не власти?

- Министерство финансов России в своих пояснительных записках это и делает. Другое дело, что эти записки предназначены для депутатов Федерального собрания и не публикуются даже в официальных изданиях типа «Российской газеты», кстати, как и собственно проект федерального бюджета.

Пользуясь случаем, замечу, что по части языка и содержания современные пояснительные записки российского Минфина существенно уступают своим предшественницам столетней давности, печатавшимся не только как приложения к ежедневной «Торгово-Промышленной Газете» и еженедельному «Вестнику Финансов, Промышленности и Торговли», но и в виде отдельных томов: на русском языке типографией В.Ф. Киршбаума, и на немецком — типографией Академии наук. Боюсь, что пройдет еще немало лет, пока мы с нашими финансистами при всех их компьютерах сможем если не превзойти, то хотя бы приблизится к уровню бюджетно-финансовой культуры царской России.

- В США существует Путеводитель по бюджету для граждан, который популяризируют сами власти. Возможен ли это в России?

- Трудный, но правильный путь — добиться регулярной смены власти в ходе демократических выборов. После чего легко представить появление и «Путеводителя по бюджету», хотя может быть и не сразу. Простой и, скорее всего, неправильный путь: обеспечить бюджетное финансирование разработки этого путеводителя и его популяризации.

- В связи с этим еще один вопрос: когда мы говорим о доступности бюджетной информации, не путаем ли мы понятия «открытость» и «понятность для рядового гражданина»? В конце концов, в бюджете всегда будут статьи, разобраться в которых непросто.

- Идея составления бюджета заключается в том, что отдельная статья доходов или расходов всегда очень понятна и конкретна. Сложность возникает лишь вследствие их количества. В случае российского бюджета ситуация как для специалистов, так и для рядовых граждан еще более затрудняется абсолютно бессмысленным введением в структуру расходов их так называемых «видов». Виды расходов используются лишь самим Минфином и Федеральным казначейством для решения сугубо внутренних аналитических задач и их публикация в виде федерального закона является следствием профанации принципов, декларированных в Бюджетном кодексе.

В профессионально разработанном бюджете не может быть статей, в которых непросто разобраться.

- С Вашей точки зрения, бюджет может быть открытым, но при этом абсолютно непрозрачным?

- Такое вполне возможно, например, если объединять несколько целевых статей расходов в одну, тем самым скрывая их. Сумма по «синтетической» статье с бессодержательным названием формально открыта, но на что деньги ассигнованы конкретно — не ясно. В современном российском федеральном бюджете этот прием широко применяется и называется «общей корзиной». Кстати, многолетние жалобы на это в заключениях думских комитетов на проекты федерального бюджета лишь подтверждают фактическое отсутствие представительной власти в стране.

Снижает прозрачность бюджета и существование в классификации бюджетных расходов вложенных друг в друга, хотя и открытых, целевых статей расходов нескольких уровней, в иерархии которых можно разобраться лишь с помощью кодов классификации. Фактически это статьи и подстатьи, допускаемые Бюджетным кодексом лишь для доходной части бюджета.

Весьма своеобразным, но эффективным методом снижения прозрачности бюджета является наращивание его объема, ведь наши власть предержащие зачастую мыслят прямолинейно — чем больше, тем лучше. Например, как свой большой успех российскими властями преподносится переход к трехлетнему бюджету, при том, что в течение бюджетного года федеральный бюджет у нас изменяется только федеральным законом каждые три-четыре месяца. Но и без законодательного оформления дискреционные полномочия исполнительной власти настолько велики, что по отдельным разделам классификации расходов разница в ассигнованиях по закону и по уточненной бюджетной росписи правительства составляет миллиарды рублей. Безусловно, это не добавляет прозрачности бюджету, но очень удобно — создает огромные возможности. Как — для чего? Для созидательного труда на благо России, конечно! А вы что подумали?

Даже в развитых странах, с которыми наши власти пытаются равняться, несмотря на наличие более, чем среднесрочного бюджетного планирования — в США, например, составляют федеральный бюджет не на три года, а на 10 лет — почему-то обязательно публикуют в составе бюджета не только то, сколько планируется потратить в будущем (очередном) финансовом году, но тут же рядом в предыдущих столбцах печатают ассигнования текущего года и фактические расходы за прошлый год. Так делают и американцы со своим долгосрочным бюджетом, и немцы со своим годичным. Им и в голову не приходит, что можно не публиковать в составе бюджета данные по текущему и отчетному (прошлому) годам. Кстати, наши предки сто лет назад об этом тоже не догадывались и всегда публиковали в проекте государственной росписи доходов и расходов с объяснительной запиской министра финансов данные по текущему году рядом с планируемым. Ведь вдруг у кого-либо из граждан возникнет желание сравнить бюджетные данные?

Чиновники современного Министерства финансов России, да, наверное, и их руководители это отлично понимают, поэтому скорее пойдут на дальнейшее бессмысленное расширение горизонта бюджетного планирования, чем на публикацию в составе бюджета данных текущего и исполненного бюджетов.

При этом федеральный бюджет США на 10 лет вперед легко помещается на 190 страницах, а российский трехлетний подбирается к 3 тыс. страниц. И, ясное дело, наш бюджет лучше! Хотя, если честно, то тут нас немцы легко переплевывают — бюджет Министерства обороны Германии располагается на 171 странице, а у нашего умещается на 18-ти. У них бюджет, получается, еще лучше…

Но лаконичный американский, и педантичный немецкий бюджеты почему-то открыты и прозрачны, а российский — нет.

- Существуют ли в нашей стране общественные слушания по бюджету или обсуждения общественностью до принятия?

- Общественные слушания проводятся, например, думскими комитетами. Узнать о них можно лишь после их проведения. Стенограммы таких слушаний не публикуются. Нужны ли нам вообще закрытые общественные слушания и насколько правомерно считать их в таком случае общественными?

- По данным различных рейтингов бюджетной открытости Россия постепенно улучшает доступ граждан к бюджетной информации. Для Вас, как для эксперта, этот процесс заметен?

- В долгосрочной ретроспективе — прогресс с доступом несомненен по сравнению с советским периодом (публикация самого бюджета, результатов его исполнения, использование Интернета), хотя, как я уже отмечал выше, в некоторых аспектах уровень царского бюджета 100-летней давности еще не достигнут.

Но с 2006 г. тенденция изменилась и на уровне вначале федерального бюджета де факто, а затем и Бюджетного кодекса произошли изменения, противоречащие принципам прозрачности и подотчетности. С 2008 г. закрытость бюджета стала напоминать советские времена, а весной 2009 г. из отчетов об исполнении бюджетов Федерального казначейства исчезли всякие упоминания о действительных ассигнованиях федерального бюджета, установленных соответствующим федеральным законом.

Поэтому в краткосрочной ретроспективе произошла серьезная деградация прозрачности федерального бюджета, которую, по моему мнению, составители упомянутых различных рейтингов просто еще не успели заметить, что неудивительно — ведь бюджетный процесс в нашей стране все больше напоминает спецоперацию секретных служб.

- Какие сейчас существуют проблемы в «отношениях» между федеральным и региональным бюджетом? Можно ли сказать, что где-то «прозрачность» есть, где-то — нет, или ситуация примерно одинаковая?

- Отношения между различными уровнями бюджетной системы являются весьма проблемными — не секрет, что обеспеченность этих уровней доходами сильно различается в пользу федерального. На выравнивание финансовой обеспеченности бюджетной системы в федеральном бюджете закладываются триллионы рублей, обоснованность выделения которых в каждом конкретном случае, как показывает практика, может быть поставлена под сомнение. Почитайте о результатах рабочей встречи председателя Правительства РФ В.Путина и министра финансов РФ А.Кудрина.

Дискреционная власть Минфина России в подобной ситуации представляется чрезмерной, как и связанные с ней риски злоупотреблений. Думается, уровень коррупции в стране был бы гораздо ниже при большей обеспеченности доходов бюджетов на местах.

- Вы писали о том, что значительная часть информации в безобидных подразделах «Жилищное хозяйство» или «Физическая культура» скрывается. Есть ли хотя бы указания на грифы, тайны, ссылки на законы, в соответствии с которыми это происходит?

- Нет никаких официальных обоснований — ведь этим и хороша государственная тайна, не так ли? А при необходимости власть всегда найдет опытного демагога, который на глазах рядовых граждан с блеском докажет, что черное — это белое и наоборот.

Но законы бюджетной засекреченности, безусловно, существуют. Я не имею в виду ст. 5 закона «О государственной тайне», где секретность допускается лишь в отношении расходов на оперативную деятельность спецслужб. И не перечень сведений, составляющих государственную тайну, утверждаемый президентом России на основании ст. 4 того же закона и «почему-то» распространяющий секретность практически на весь федеральный бюджет.

На самом же деле в российском бюджете неумолимо действуют два настоящих закона: малых секретных чисел и больших. В соответствии с первым из них ведомству достаточно засекретить самую скромную часть своего бюджета, чтобы его финансовые чиновники получили право на надбавки за работу с гостайной. Второй закон носит не столь детерминированный, а скорее статистический характер: чем выше доля секретных расходов в ведомственной смете, тем выше вероятность того, что руководство ведомства понесет потери в результате арестов, внезапных сердечных смертей, самоубийств и просто убийств. Примеры нужны?

- Как обычному человеку искать бюджетные нестыковки?

- Я не знаю, имеет ли смысл обычному человеку этим заниматься. Но для начала отталкивайтесь от своих частных интересов. Если вас как-то задевает или интересует лесное хозяйство, ищите целевые статьи расходов в соответствующем подразделе классификации расходов в законе или отчете об исполнении бюджета. Если интересуют доходы бюджета, скажем, от штрафов за нарушение правил дорожного движения, ищите в разделе доходов по соответствующей статье.

Но данных бюджета зачастую недостаточно для его оценки. Желательно дополнять их данными соответствующей статистики. Хотя ясно, что если ассигнования в течение года по какой-то статье сначала выросли, затем снизились, после чего выросли опять, то нужно знать, чем это конкретно вызвано. То ли работники соответствующего ведомства просто имитировали активность, то ли это связано с действительными потребностями страны, региона или муниципального образования. Должен предупредить, что обнаруженные «нестыковки» в большинстве случаев оказываются мнимыми, а о криминальных случаях мы узнаем из сообщений СМИ — с точки зрения формальной математики к нашим бюджетам не придерешься.

- Каким образом Вы отыскиваете эти нестыковки?

- Я не ищу их специально. Просто в глаза бросаются некоторые аномалии: почему, например, совет «Россия-НАТО» содержится за счет расходов раздела «Национальная экономика»? Или почему субсидии концерну ПВО «Алмаз-Антей» на строительство двух новых заводов выделены за счет раздела «Общегосударственные вопросы», а не «Национальная экономика» или «Национальная оборона»? Почему в расходах на социальную политику на два года появились «секретные» 15 млн рублей, а потом исчезли? Куда исчезли? Что это вообще за секретное социальное обеспечения населения? Или министр просто хотел понравиться своим новым подчиненным и повысил им зарплату за счет надбавки за работу с гостайной? Эй, Русь, дай ответ! Не дает ответа…

Должен заметить, что профессиональные финансисты, в особенности из Министерства финансов, как правило, не видят никаких аномалий и недостатков в бюджете. Возможно, это объясняется изменением содержания понятия профессионализма в России за последние 100 лет. Поэтому специальное образование тут может и мешать, как это ни странно.

- Периодически открываются дискуссионные площадки по обсуждению бюджета. Как Вы считаете, будут ли прислушиваться к высказанным экспертами предложениям власти?

- Несменяемые на демократических выборах власти будут прислушиваться только к тем предложениям, которые им выгодны в интересах дальнейшего удержания власти. Поэтому у рядовых граждан, не пользующихся благами от непосредственного обладания властью, понижена мотивация к участию в обсуждении бюджетов.

- Есть ли прок от работы портала «Открытый бюджет России»

- Хороший подбор на портале материалов СМИ, рассылка дайджеста — это должно приветствоваться. Кто-то же этим пользуется, поэтому надеюсь, что прок есть. Его можно было бы оценить приблизительно по числу посетителей, подписчиков и так далее — то есть посредством обычной Интернет-статистики, которая сейчас, к сожалению, на портале отсутствует.

- Кто виноват — в общем, понятно. А что можно сделать? Что могут сделать конкретно институты гражданского общества?

- Каждый должен делать, что может. Представляется эффективной и перспективной деятельность Института свободы информации по отстаиванию права на доступ к информации в судебном порядке.

Все легальные средства хороши, если они ведут к цели. Но, как я уже отмечал, проблема открытости бюджета — исключительно политическая: или гласность, или конспирация. Другого не дано. А раз конспирация, то и коррупция. Сокращением числа чиновников ничего добиться нельзя — только лишением их покрова тайны. Бюрократической тайны, которая так любит и хорошо умеет притворяться государственной.

Перейти к другим выпускам →