Радиочастотный спектр: невидимая проблема
Дата публикации
Среда, 16.04.2003
Авторы
Сергей Зыков Вадим Новиков
Аннотация
Дискуссии 90-х по поводу «новой экономики» порождают удивительное ощущение: начинает казаться, что существует некая «старая экономика» и рядом с ней обособленная «новая», с другими свойствами и закономерностями. Однако при более внимательном рассмотрении проблемы обнаруживается, что если когда-либо и существовали сколько-нибудь обособленные сектора экономики, то менее всего - в последние 20 лет.
Так, в отрасли телекоммуникаций, о которой и пойдет речь, каждая из ранее «независимых» подотраслей стала близким заменителем других. Например, услуги телерадиовещания и Интернет могут предоставляться потребителю как при помощи радиоволн, так и через кабельные линии. Кабельные услуги могут предоставлять как владельцы электрических сетей, так и телефонные компании. Телефонные же услуги могут предоставлять спутниковые сети, операторы мобильной связи, а также компании, владеющие кабельными телевизионными сетями и Интернет-провайдеры.
Таким образом, даже если Интернет и является «новой экономикой», то он настолько тесно связан с целым рядом других секторов, что их тоже с необходимостью придется в нее включать. К сожалению, рамки данной статьи позволяют рассмотреть только одну, общую для всей отрасли связи проблему, –использование и создание радиочастотного спектра. Слово «создание» здесь не случайно: в отличие от нефти, газа или глинозема, используемый нами спектр не является природным ресурсом, т.е. не существует чего-то вроде «залежей» спектра, использование которых может их уменьшить. «Спектр» является просто совокупностью передающих и принимающих устройств.
Казалось бы, указанное отличие должно серьезно влиять на обсуждение проблем регулирования спектра. Однако в отличие от проблем нефтяной или газовой отрасли, такое обсуждение просто отсутствует, что, вероятно, можно отчасти объяснить невидимостью обсуждаемого предмета. Порождаемые же им проблемы вполне видимы. Так, истории с НТВ и ТВ-6 вполне могли иметь несколько иной исход, если бы компании имели в частной собственности право на используемые частоты и могли его продавать или даже просто передавать.
Мобильная связь также могла бы быть более дешевой и распространенной, если бы права на использование частот принадлежали не Министерству связи, а находились в частной собственности. В сегодняшней же ситуации положение оператора мобильной связи аналогично положению завода, не владеющего находящейся под ним землей.
Путь к разрешению этих и некоторых других проблем отрасли телекоммуникаций пролегает через введение частной собственности на использование радиочастотного спектра. Как и в любой другой отрасли, это привело бы к появлению рыночных цен и, следовательно, инструмента экономического расчета, отсутствие которого погубило всю социалистическую систему. Однако в данном случае установление особенностей права собственности едва ли возможно без более внимательного изучения физической стороны самого явления.
«Спектр» не существует независимо от передающих электромагнитную энергию устройств и устройств, ее принимающих. Радиокоммуникации имеют место, когда передающие и принимающие устройства резонируют на одной и той же частоте. Такая передача энергии (и вместе с ней информации) происходит со скоростью света и не предполагает наличия какой-либо особой проводящей среды, например, воздуха. То, что обычно называется спектром, является способом классификации энергии согласно частоте, помогающим понять взаимодействие различных передающих и принимающих устройств, однако он не существует без первых и не может быть обнаружен без вторых. Или, другими словами, спектр производится передающими устройствами для использования принимающими. И в этом смысле экономическим благом является не «спектр», а сами устройства. Товар – коммуникация - производится благодаря успешному их взаимодействию, что подразумевает стабильность функционирования каналов связи между принимающими и передающими устройствами. Условием такой стабильности является электромагнитная совместимость, т.е., ситуация, когда работа одного передатчика не мешает работе другого.
Причиной того, что одни передатчики «мешают» другим, является широко известное физическое явление – интерференция. Однако проблема не сводится к одной только физике. В случае радиокоммуникаций интерференция представляет собой отношение желательного и нежелательного сигнала на определенном принимающем устройстве, что делает понятие интерференции гораздо более субъективным, чем представляется на первый взгляд. Более того, способность нежелательного сигнала помешать желательному зависит от возможностей используемого оборудования, которые при некоторых затратах можно изменить. Таким образом, проблемы затрагивают технологию, но, все-таки, лежат в области экономики.
Электромагнитная совместимость может достигаться путем «разведения» передающих устройств в пространстве, частоте и поляризации сигнала. Необходимость такого «разведения» и делает электромагнитные каналы «редкими» в экономическом смысле, поскольку нельзя пользоваться каналом в неограниченном количестве, не неся при этом никаких издержек (в отличие, например, от того, как мы пользуемся воздухом для дыхания) .
Экономическая «редкость», однако, не предполагает, что количество каналов является фиксированным. Оно меняется в соответствии с развитием технологии и изменениями в спросе, а также по мере использования все новых и новых участков спектра.
Например, в области телевещания ограничивающим фактором в уменьшении необходимого размера полосы (и соответствующем увеличении числа каналов), является спрос. Если бы подобное изменение было экономически оправдано, размер полосы (6 МГц в США в 1971 г.) мог бы быть уменьшен в 100 раз . Подобные утверждения иллюстрируются ростом количества станций AM-диапазона в США с 764 в 1939 году, когда Федеральная комиссия по коммуникациям признавала спектр перенасыщенным, до более, чем 4000 в 1982 году. Как и в случае с любым товаром, для максимального развития рынка необходима возможность купить любое количество товара (полосу спектра любого размера), которое зависит от потребностей бизнеса и экономической целесообразности.
Соображения максимальной гибкости рынка как в спецификации товара (полоса частот, территория, время), так и в отношении вариантов его использования должны быть ключевыми при выборе оптимального метода регулирования радиочастотного спектра.
Можно выделить пять возможных процедур регулирования в этой отрасли.
Заявительный принцип. Предполагает выделение частот первому заявителю при условии выполнения некоторых минимальных требований к уровню излучения и электромагнитной совместимости. Данный метод использовался, в частности, в США до 1927 года. Представляется, что сегодня эту процедуру можно использовать только для присвоения неиспользуемых ранее частот.
Конкурс. Поданные заявки рассматриваются на предмет возможно лучшего удовлетворения предварительно поставленных регулирующим органом условий. Этот способ широко использовался в США до 1984, а также применяется многим странами Европейского Союза, Центральной и Восточной Европы (Эстонией, Литвой, Финляндией, Францией, Италией, Испанией и др.) Фундаментальным недостатком этой процедуры является привязка частот к конкретной фирме и конкретным видам деятельности, что мешает максимальной адаптации рынка к меняющимся условиям.
Лотереи. Распределение частот на основе лотереи прозрачно, не отражает политические предпочтения и позволяет быстро принимать решения. Распределение через механизм лотереи применялось, например, в США с 1984 по 1994 гг.
Аукционы. Означает продажу на аукционе операторских лицензий в целях максимизации дохода государства. Лицензия, купленная с аукциона, может, хотя и не обязательно, предусматривать возможность ее дальнейшей перепродажи. Примерами использующих этот механизм стран являются Германия, Венгрия, Нидерланды, Великобритания и США.
Частная собственность. Предполагает существование передаваемых и делимых прав на использование радиочастотного спектра, которые могут появляться любым из перечисленных выше способов, а также путем закрепления частной собственности за существующими пользователями. Близкие системы, выросшие из предложений нобелевского лауреата Рональда Коуза , были созданы в Гватемале и Сальвадоре.
Лицензирование на конкурсной основе, а также распределение прав на основе аукционов и лотерей предполагает наличие заранее заданных полос вещания. Это означает, что отсутствует механизм изменения ширины и границ полосы вещания, который позволил бы быстро приспосабливаться к изменениям в спросе и технологиях. Таким образом, эти схемы приводят к негибкости не только в узком спектре радиовещания, но и в рамках всей отрасли телекоммуникаций.
Недостатки этих процедур отчасти преодолеваются развитием вторичного рынка прав, предполагающего в том числе и дезагрегирование лицензий. Именно по этому пути пошли многие развитые страны.
Так, начиная с 1996 года, США ввели меры, направленные, с одной стороны, на разделение и дезагрегирование лицензий, а с другой, на развитие лизинга спектра. Первый вид мер означает, что владельцы лицензий могут их делить по частотам, а также географически. Стоит отметить, что данная практика касается не всех частот, и только 0,1% выданных лицензий проходит процедуры разделения и дезагрегации. Среди возможных причин столь малой распространенности этого способа передачи лицензий можно назвать то, что данную практику отчасти заменяет лизинг спектра. Другой причиной являются достаточно высокие бюрократические издержки, когда процесс получение разрешения на передачу прав занимает не менее 3 месяцев. Для дальнейшего развития рынка производится смягчение технических требований до минимальных ограничений на излучение, а также постепенное снятие общественных обязательств по использованию спектра, что делает передачу прав более вероятной. Длительный срок действия «аукционных» лицензий (10 лет) и возможность их продления, по сути дела, приближает их к правам собственности (пятый вариант из перечисленных выше), введению которых препятствует прямой запрет в Телекоммуникационном акте 1934 г.
Законодательство Канады также позволяет дезагрегирование и передачу контроля в соответствии с заявительным принципом. Условием передачи прав на лицензию является параллельная передача условий, вытекающих из первоначальной лицензии. Срок действия лицензии также составляет десять лет с очень высокой вероятностью продления еще на 10 лет. Подобный подход характерен также для Австралии и Новой Зеландии.
Европейское законодательство также позволяет передачу прав при условии отсутствия «изменения использования» (change of use). При этом сам термин «изменение использования» не определен, что позволяет осуществлять вторичную передачу прав в широких пределах, ограниченных толкованием данного термина и использованием антимонопольных норм.
Таким образом, можно констатировать значительное приближение существующей практики к системе частной собственности на спектр: «удлинение» лицензий, возможность их передачи и дезагрегирования. При этом, последовательное развитие распространившихся с начала 80-х идей дерегулирования привело, в конечном итоге, к росту понимания того, что радиочастотный спектр может и должен находиться в частной собственности .
Выбор системы частной собственности на радиочастотный спектр предполагает установление передаваемых (и делимых) прав на вещание на определенной частоте на определенной территории с ограничениями на размеры излучения за пределы данной территории и на помехи за пределами присвоенной полосы частот. Опыт проведение такой реформы в Гватемале и Сальвадоре показал хорошие результаты .
Во-первых, данная практика сделала доступ на рынок не только достаточно простым и быстрым, но также и дешевым. Притом, что в Гватемале права на спектр гораздо более широки, чем в других странах, Гватемала имеет одну из самых низких стоимостей получения этих прав относительно ВВП на душу населения, что является прямым следствием конкуренции.
Во-вторых, либерализация рынка послужила быстрому развитию рынка мобильной связи, подключение к которой стало более распространенным, чем к проводной. Подключение к проводной связи с 1997 по 2001 поднялось с 4,1% до 6,4% от общей численности населения, а мобильной – с 0,6% до 7,5%, что составляет 73% в год. Количество телефонных переговоров по мобильной связи удваивалось каждый год с 1997 по 2001.
В-третьих, концентрация на рынке мобильной связи в Гватемале и Сальвадоре по уровню примерно соответствует ее уровню в Аргентине и Чили, странах с более многочисленным населением и более высоким ВВП, что делает наличие многих провайдеров мобильной связи более вероятным.
Что касается России, то действующая в настоящее время система регулирования не только не соответствует описанным выше идеалам системы частных, передаваемых и делимых прав, но и стандартным критериям прозрачности, некоррупционности и недискриминационности процедур. Правила получения радиочастот и разрешения на эксплуатацию радиоэлектронных средств (РЭС) являются сложными и непродуманными. Так, процедура получения «Разрешения на эксплуатацию РЭС» предусматривает многократное прохождение одних и тех же инстанций (радиочастотная служба, органы Госсвязьнадзора): потенциальному участнику рынка необходимо получить разрешения на частоты для установки; разрешение на временную эксплуатацию; разрешение на частоты для эксплуатации РЭС; разрешение на эксплуатацию РЭС, разрешения на эксплуатацию сооружений связи.
Процедура установления тарифов также непрозрачна и напрямую не связана ни с реальными затратами, ни с рыночной стоимостью услуг. Кроме этого некоторыми радиочастотными центрами вводятся целевые сборы, взимание которых законом не предусмотрены.
Еще одним барьером для деятельности на телекоммуникационном рынке является чрезмерно большое количество документов, регулирующих радиочастотный сектор:
Федеральный закон «О связи»,
Положение о Государственной комиссии по радиочастотам при Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2000 № 346,
Постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2000 № 1002 «О государственной радиочастотной службе»,
Положение о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.1994 № 642,
Правила присоединения ведомственных и выделенных сетей электросвязи к сети электросвязи общего пользования, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 19.10.1996 № 1254,
Постановление Правительства Российской Федерации от 02.06.1998 № 552 «О введении платы за использование радиочастотного спектра»,
Положение о проведении конкурса на получение лицензий на осуществление деятельности, связанной с предоставлением услуг сотовой радиотелефонной связи с использованием радиочастот, утвержденное постановлением Правительства от 10.06.1998 № 578 (сейчас действует только в отношении диапазона свыше 1800 МГц),
Положение об оплате использования радиочастотного спектра в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.1998 № 895,
Постановление Правительства Российской Федерации от 12.02.1999 «О дополнительных мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 10.08.1998 № 944»,
Положение о проведении конкурса на предоставление права использования радиочастот для целей распределения телевизионных программ с применением систем MMDS, LMDS и MVDS, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.1999 № 179,
Постановление Правительства Российской Федерации от 26.05.2000 № 413 «О сближении распределения и условий использования полос радиочастот в Российской Федерации с международным распределением полос радиочастот».
Все эти нормативные акты, тем не менее, не обеспечивают должного уровня регулирования вопросов распределения рабочих частот спектра, в силу их крайней ограниченности - отсутствия механизмов претворения норм закона в жизнь - и внутренней противоречивости.
В настоящее время для выхода на рынок услуг сотовой связи необходимо пойти следующие этапы:
1.Получение технического заключения о возможности использования частотных присвоений. Такое заключение выдается Главным радиочастотным центром, и необходимо для получения лицензии на предоставление услуг сотовой связи.
2.Подача заявления о выдачи лицензии с приложением всех необходимых документов в Минсвязи России после получения технического заключения.
3.Заявка в Главный радиочастотный центр на получение разрешения на использование радиочастот. Подается на основании лицензии Минсвязи России.
4.После получения разрешения на использование радиочастот оператор связи приступает к строительству своей сети (сооружений связи), в ходе которого взаимодействует с государственной радиочастотной службой и Госсвязьнадзором России. Результатом этого этапа является получение разрешения на эксплуатацию РЭС и разрешения на эксплуатацию сооружения связи. Согласно приказу Минсвязи России от 09.09.2002 № 113 только после получения этих разрешений оператор связи вправе предоставлять услуги связи, то есть начать коммерческую деятельность.
Прохождение всех вышеупомянутых инстанций сильно осложняется множеством искусственно возведенных барьеров, отсутствия единого принципа присвоения частот, что приводит к субъективному подходу к распределению частот и многочисленным конфликтам операторов связи и регулирующих органов, что свидетельствует о необходимости коренных перемен в государственной политике в этой области.
В качестве первого шага необходимо введение аукционов по распределению спектра, практика проведения которых хорошо проработана в зарубежных странах. Это позволило бы как повысить эффективность отрасли, так и увеличить доходы государства благодаря вводу простой и прозрачной процедуры, исключающей субъективизм и практику неформальных переговоров.
Следующие же шаги по изменению регулирования рынка телекоммуникаций должны предполагать в конечном итоге введение системы делимых прав собственности на частотный спектр, взаимно ограниченных возникающими внешними эффектами. Такая система позволила бы, с одной стороны, использовать лучшие образцы мировой практики, а, с другой стороны, в наибольшей степени соответствовала бы нуждам интенсивного развития сектора телекоммуникаций, учитывающего растущую его интеграцию различных частей.
Введение подобной системы позволит разрешить целый ряд существующих ныне проблем. Мобильная связь станет более дешевой, качественной и доступной гражданам с небольшими доходами. А это, в свою очередь, приведет к повышению качества услуг проводной телефонии – конкуренция заставит нынешних монополистов быть внимательнее к потребителям, которым уже не нужно будет простаивать многие часы на телефонных узлах. Конфликты из-за эфирных телеканалов уйдут в прошлое – какой смысл бороться в преддверии выборов за какой-нибудь канал, когда проще купить частоту и организовать свой! Да и сам миф о всесилии электронных СМИ наконец развеется, так как у телезрителей, наконец, появится реальный выбор между множеством независимых телекомпаний.
Одним словом, в сфере использования радиочастотного спектра, как и во всех других сферах хозяйственной жизни, частная собственность – самый разумный способ общественного взаимодействия.
Дискуссии 90-х по поводу «новой экономики» порождают удивительное ощущение: начинает казаться, что существует некая «старая экономика» и рядом с ней обособленная «новая», с другими свойствами и закономерностями. Однако при более внимательном рассмотрении проблемы обнаруживается, что если когда-либо и существовали сколько-нибудь обособленные сектора экономики, то менее всего - в последние 20 лет.
Так, в отрасли телекоммуникаций, о которой и пойдет речь, каждая из ранее «независимых» подотраслей стала близким заменителем других. Например, услуги телерадиовещания и Интернет могут предоставляться потребителю как при помощи радиоволн, так и через кабельные линии. Кабельные услуги могут предоставлять как владельцы электрических сетей, так и телефонные компании. Телефонные же услуги могут предоставлять спутниковые сети, операторы мобильной связи, а также компании, владеющие кабельными телевизионными сетями и Интернет-провайдеры.
Таким образом, даже если Интернет и является «новой экономикой», то он настолько тесно связан с целым рядом других секторов, что их тоже с необходимостью придется в нее включать. К сожалению, рамки данной статьи позволяют рассмотреть только одну, общую для всей отрасли связи проблему, –использование и создание радиочастотного спектра. Слово «создание» здесь не случайно: в отличие от нефти, газа или глинозема, используемый нами спектр не является природным ресурсом, т.е. не существует чего-то вроде «залежей» спектра, использование которых может их уменьшить. «Спектр» является просто совокупностью передающих и принимающих устройств.
Казалось бы, указанное отличие должно серьезно влиять на обсуждение проблем регулирования спектра. Однако в отличие от проблем нефтяной или газовой отрасли, такое обсуждение просто отсутствует, что, вероятно, можно отчасти объяснить невидимостью обсуждаемого предмета. Порождаемые же им проблемы вполне видимы. Так, истории с НТВ и ТВ-6 вполне могли иметь несколько иной исход, если бы компании имели в частной собственности право на используемые частоты и могли его продавать или даже просто передавать.
Мобильная связь также могла бы быть более дешевой и распространенной, если бы права на использование частот принадлежали не Министерству связи, а находились в частной собственности. В сегодняшней же ситуации положение оператора мобильной связи аналогично положению завода, не владеющего находящейся под ним землей.
Путь к разрешению этих и некоторых других проблем отрасли телекоммуникаций пролегает через введение частной собственности на использование радиочастотного спектра. Как и в любой другой отрасли, это привело бы к появлению рыночных цен и, следовательно, инструмента экономического расчета, отсутствие которого погубило всю социалистическую систему. Однако в данном случае установление особенностей права собственности едва ли возможно без более внимательного изучения физической стороны самого явления.
«Спектр» не существует независимо от передающих электромагнитную энергию устройств и устройств, ее принимающих. Радиокоммуникации имеют место, когда передающие и принимающие устройства резонируют на одной и той же частоте. Такая передача энергии (и вместе с ней информации) происходит со скоростью света и не предполагает наличия какой-либо особой проводящей среды, например, воздуха. То, что обычно называется спектром, является способом классификации энергии согласно частоте, помогающим понять взаимодействие различных передающих и принимающих устройств, однако он не существует без первых и не может быть обнаружен без вторых. Или, другими словами, спектр производится передающими устройствами для использования принимающими. И в этом смысле экономическим благом является не «спектр», а сами устройства. Товар – коммуникация - производится благодаря успешному их взаимодействию, что подразумевает стабильность функционирования каналов связи между принимающими и передающими устройствами. Условием такой стабильности является электромагнитная совместимость, т.е., ситуация, когда работа одного передатчика не мешает работе другого.
Причиной того, что одни передатчики «мешают» другим, является широко известное физическое явление – интерференция. Однако проблема не сводится к одной только физике. В случае радиокоммуникаций интерференция представляет собой отношение желательного и нежелательного сигнала на определенном принимающем устройстве, что делает понятие интерференции гораздо более субъективным, чем представляется на первый взгляд. Более того, способность нежелательного сигнала помешать желательному зависит от возможностей используемого оборудования, которые при некоторых затратах можно изменить. Таким образом, проблемы затрагивают технологию, но, все-таки, лежат в области экономики.
Электромагнитная совместимость может достигаться путем «разведения» передающих устройств в пространстве, частоте и поляризации сигнала. Необходимость такого «разведения» и делает электромагнитные каналы «редкими» в экономическом смысле, поскольку нельзя пользоваться каналом в неограниченном количестве, не неся при этом никаких издержек (в отличие, например, от того, как мы пользуемся воздухом для дыхания) .
Экономическая «редкость», однако, не предполагает, что количество каналов является фиксированным. Оно меняется в соответствии с развитием технологии и изменениями в спросе, а также по мере использования все новых и новых участков спектра.
Например, в области телевещания ограничивающим фактором в уменьшении необходимого размера полосы (и соответствующем увеличении числа каналов), является спрос. Если бы подобное изменение было экономически оправдано, размер полосы (6 МГц в США в 1971 г.) мог бы быть уменьшен в 100 раз . Подобные утверждения иллюстрируются ростом количества станций AM-диапазона в США с 764 в 1939 году, когда Федеральная комиссия по коммуникациям признавала спектр перенасыщенным, до более, чем 4000 в 1982 году. Как и в случае с любым товаром, для максимального развития рынка необходима возможность купить любое количество товара (полосу спектра любого размера), которое зависит от потребностей бизнеса и экономической целесообразности.
Соображения максимальной гибкости рынка как в спецификации товара (полоса частот, территория, время), так и в отношении вариантов его использования должны быть ключевыми при выборе оптимального метода регулирования радиочастотного спектра.
Можно выделить пять возможных процедур регулирования в этой отрасли.
Заявительный принцип. Предполагает выделение частот первому заявителю при условии выполнения некоторых минимальных требований к уровню излучения и электромагнитной совместимости. Данный метод использовался, в частности, в США до 1927 года. Представляется, что сегодня эту процедуру можно использовать только для присвоения неиспользуемых ранее частот.
Конкурс. Поданные заявки рассматриваются на предмет возможно лучшего удовлетворения предварительно поставленных регулирующим органом условий. Этот способ широко использовался в США до 1984, а также применяется многим странами Европейского Союза, Центральной и Восточной Европы (Эстонией, Литвой, Финляндией, Францией, Италией, Испанией и др.) Фундаментальным недостатком этой процедуры является привязка частот к конкретной фирме и конкретным видам деятельности, что мешает максимальной адаптации рынка к меняющимся условиям.
Лотереи. Распределение частот на основе лотереи прозрачно, не отражает политические предпочтения и позволяет быстро принимать решения. Распределение через механизм лотереи применялось, например, в США с 1984 по 1994 гг.
Аукционы. Означает продажу на аукционе операторских лицензий в целях максимизации дохода государства. Лицензия, купленная с аукциона, может, хотя и не обязательно, предусматривать возможность ее дальнейшей перепродажи. Примерами использующих этот механизм стран являются Германия, Венгрия, Нидерланды, Великобритания и США.
Частная собственность. Предполагает существование передаваемых и делимых прав на использование радиочастотного спектра, которые могут появляться любым из перечисленных выше способов, а также путем закрепления частной собственности за существующими пользователями. Близкие системы, выросшие из предложений нобелевского лауреата Рональда Коуза , были созданы в Гватемале и Сальвадоре.
Лицензирование на конкурсной основе, а также распределение прав на основе аукционов и лотерей предполагает наличие заранее заданных полос вещания. Это означает, что отсутствует механизм изменения ширины и границ полосы вещания, который позволил бы быстро приспосабливаться к изменениям в спросе и технологиях. Таким образом, эти схемы приводят к негибкости не только в узком спектре радиовещания, но и в рамках всей отрасли телекоммуникаций.
Недостатки этих процедур отчасти преодолеваются развитием вторичного рынка прав, предполагающего в том числе и дезагрегирование лицензий. Именно по этому пути пошли многие развитые страны.
Так, начиная с 1996 года, США ввели меры, направленные, с одной стороны, на разделение и дезагрегирование лицензий, а с другой, на развитие лизинга спектра. Первый вид мер означает, что владельцы лицензий могут их делить по частотам, а также географически. Стоит отметить, что данная практика касается не всех частот, и только 0,1% выданных лицензий проходит процедуры разделения и дезагрегации. Среди возможных причин столь малой распространенности этого способа передачи лицензий можно назвать то, что данную практику отчасти заменяет лизинг спектра. Другой причиной являются достаточно высокие бюрократические издержки, когда процесс получение разрешения на передачу прав занимает не менее 3 месяцев. Для дальнейшего развития рынка производится смягчение технических требований до минимальных ограничений на излучение, а также постепенное снятие общественных обязательств по использованию спектра, что делает передачу прав более вероятной. Длительный срок действия «аукционных» лицензий (10 лет) и возможность их продления, по сути дела, приближает их к правам собственности (пятый вариант из перечисленных выше), введению которых препятствует прямой запрет в Телекоммуникационном акте 1934 г.
Законодательство Канады также позволяет дезагрегирование и передачу контроля в соответствии с заявительным принципом. Условием передачи прав на лицензию является параллельная передача условий, вытекающих из первоначальной лицензии. Срок действия лицензии также составляет десять лет с очень высокой вероятностью продления еще на 10 лет. Подобный подход характерен также для Австралии и Новой Зеландии.
Европейское законодательство также позволяет передачу прав при условии отсутствия «изменения использования» (change of use). При этом сам термин «изменение использования» не определен, что позволяет осуществлять вторичную передачу прав в широких пределах, ограниченных толкованием данного термина и использованием антимонопольных норм.
Таким образом, можно констатировать значительное приближение существующей практики к системе частной собственности на спектр: «удлинение» лицензий, возможность их передачи и дезагрегирования. При этом, последовательное развитие распространившихся с начала 80-х идей дерегулирования привело, в конечном итоге, к росту понимания того, что радиочастотный спектр может и должен находиться в частной собственности .
Выбор системы частной собственности на радиочастотный спектр предполагает установление передаваемых (и делимых) прав на вещание на определенной частоте на определенной территории с ограничениями на размеры излучения за пределы данной территории и на помехи за пределами присвоенной полосы частот. Опыт проведение такой реформы в Гватемале и Сальвадоре показал хорошие результаты .
Во-первых, данная практика сделала доступ на рынок не только достаточно простым и быстрым, но также и дешевым. Притом, что в Гватемале права на спектр гораздо более широки, чем в других странах, Гватемала имеет одну из самых низких стоимостей получения этих прав относительно ВВП на душу населения, что является прямым следствием конкуренции.
Во-вторых, либерализация рынка послужила быстрому развитию рынка мобильной связи, подключение к которой стало более распространенным, чем к проводной. Подключение к проводной связи с 1997 по 2001 поднялось с 4,1% до 6,4% от общей численности населения, а мобильной – с 0,6% до 7,5%, что составляет 73% в год. Количество телефонных переговоров по мобильной связи удваивалось каждый год с 1997 по 2001.
В-третьих, концентрация на рынке мобильной связи в Гватемале и Сальвадоре по уровню примерно соответствует ее уровню в Аргентине и Чили, странах с более многочисленным населением и более высоким ВВП, что делает наличие многих провайдеров мобильной связи более вероятным.
Что касается России, то действующая в настоящее время система регулирования не только не соответствует описанным выше идеалам системы частных, передаваемых и делимых прав, но и стандартным критериям прозрачности, некоррупционности и недискриминационности процедур. Правила получения радиочастот и разрешения на эксплуатацию радиоэлектронных средств (РЭС) являются сложными и непродуманными. Так, процедура получения «Разрешения на эксплуатацию РЭС» предусматривает многократное прохождение одних и тех же инстанций (радиочастотная служба, органы Госсвязьнадзора): потенциальному участнику рынка необходимо получить разрешения на частоты для установки; разрешение на временную эксплуатацию; разрешение на частоты для эксплуатации РЭС; разрешение на эксплуатацию РЭС, разрешения на эксплуатацию сооружений связи.
Процедура установления тарифов также непрозрачна и напрямую не связана ни с реальными затратами, ни с рыночной стоимостью услуг. Кроме этого некоторыми радиочастотными центрами вводятся целевые сборы, взимание которых законом не предусмотрены.
Еще одним барьером для деятельности на телекоммуникационном рынке является чрезмерно большое количество документов, регулирующих радиочастотный сектор:
Федеральный закон «О связи»,
Положение о Государственной комиссии по радиочастотам при Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2000 № 346,
Постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2000 № 1002 «О государственной радиочастотной службе»,
Положение о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.1994 № 642,
Правила присоединения ведомственных и выделенных сетей электросвязи к сети электросвязи общего пользования, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 19.10.1996 № 1254,
Постановление Правительства Российской Федерации от 02.06.1998 № 552 «О введении платы за использование радиочастотного спектра»,
Положение о проведении конкурса на получение лицензий на осуществление деятельности, связанной с предоставлением услуг сотовой радиотелефонной связи с использованием радиочастот, утвержденное постановлением Правительства от 10.06.1998 № 578 (сейчас действует только в отношении диапазона свыше 1800 МГц),
Положение об оплате использования радиочастотного спектра в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.1998 № 895,
Постановление Правительства Российской Федерации от 12.02.1999 «О дополнительных мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 10.08.1998 № 944»,
Положение о проведении конкурса на предоставление права использования радиочастот для целей распределения телевизионных программ с применением систем MMDS, LMDS и MVDS, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.1999 № 179,
Постановление Правительства Российской Федерации от 26.05.2000 № 413 «О сближении распределения и условий использования полос радиочастот в Российской Федерации с международным распределением полос радиочастот».
Все эти нормативные акты, тем не менее, не обеспечивают должного уровня регулирования вопросов распределения рабочих частот спектра, в силу их крайней ограниченности - отсутствия механизмов претворения норм закона в жизнь - и внутренней противоречивости.
В настоящее время для выхода на рынок услуг сотовой связи необходимо пойти следующие этапы:
1.Получение технического заключения о возможности использования частотных присвоений. Такое заключение выдается Главным радиочастотным центром, и необходимо для получения лицензии на предоставление услуг сотовой связи.
2.Подача заявления о выдачи лицензии с приложением всех необходимых документов в Минсвязи России после получения технического заключения.
3.Заявка в Главный радиочастотный центр на получение разрешения на использование радиочастот. Подается на основании лицензии Минсвязи России.
4.После получения разрешения на использование радиочастот оператор связи приступает к строительству своей сети (сооружений связи), в ходе которого взаимодействует с государственной радиочастотной службой и Госсвязьнадзором России. Результатом этого этапа является получение разрешения на эксплуатацию РЭС и разрешения на эксплуатацию сооружения связи. Согласно приказу Минсвязи России от 09.09.2002 № 113 только после получения этих разрешений оператор связи вправе предоставлять услуги связи, то есть начать коммерческую деятельность.
Прохождение всех вышеупомянутых инстанций сильно осложняется множеством искусственно возведенных барьеров, отсутствия единого принципа присвоения частот, что приводит к субъективному подходу к распределению частот и многочисленным конфликтам операторов связи и регулирующих органов, что свидетельствует о необходимости коренных перемен в государственной политике в этой области.
В качестве первого шага необходимо введение аукционов по распределению спектра, практика проведения которых хорошо проработана в зарубежных странах. Это позволило бы как повысить эффективность отрасли, так и увеличить доходы государства благодаря вводу простой и прозрачной процедуры, исключающей субъективизм и практику неформальных переговоров.
Следующие же шаги по изменению регулирования рынка телекоммуникаций должны предполагать в конечном итоге введение системы делимых прав собственности на частотный спектр, взаимно ограниченных возникающими внешними эффектами. Такая система позволила бы, с одной стороны, использовать лучшие образцы мировой практики, а, с другой стороны, в наибольшей степени соответствовала бы нуждам интенсивного развития сектора телекоммуникаций, учитывающего растущую его интеграцию различных частей.
Введение подобной системы позволит разрешить целый ряд существующих ныне проблем. Мобильная связь станет более дешевой, качественной и доступной гражданам с небольшими доходами. А это, в свою очередь, приведет к повышению качества услуг проводной телефонии – конкуренция заставит нынешних монополистов быть внимательнее к потребителям, которым уже не нужно будет простаивать многие часы на телефонных узлах. Конфликты из-за эфирных телеканалов уйдут в прошлое – какой смысл бороться в преддверии выборов за какой-нибудь канал, когда проще купить частоту и организовать свой! Да и сам миф о всесилии электронных СМИ наконец развеется, так как у телезрителей, наконец, появится реальный выбор между множеством независимых телекомпаний.
Одним словом, в сфере использования радиочастотного спектра, как и во всех других сферах хозяйственной жизни, частная собственность – самый разумный способ общественного взаимодействия.
Примечания
Радиочастотный спектр: невидимая проблема // Черная книга бюрократии под ред. Ю.В, Кузнецова, М.: СПС, 2003