Проблемы совершенствования государственного финансового контроля на современном этапе экономических реформ

В последние годы, особенно после создания Федерального казначейства, достигнуты большие успехи в контроле за законностью и целевым расходованием бюджетных средств. Однако государственный финансовый контроль не должен ограничиваться лишь решением этих задач. Проведение налоговой реформы, важной составной частью которой является снижение уровня налоговой нагрузки на экономику, повышает актуальность задачи повышения эффективности использования бюджетных средств. В моем кратком выступлении я хотел бы затронуть несколько аспектов этой проблемы, так или иначе связанных с совершенствованием функций государственного финансового контроля. В современных условиях эта связь не является непосредственной и вполне очевидной вследствие практически полного сосредоточения органов финансового контроля на контроле законности, в том числе целевого характера использования бюджетных ресурсов. Однако международный опыт говорит о том, что функции финансовых контролирующих органов должны быть значительно шире и включать в себя анализ эффективности тех или иных направлений государственной финансовой политики и разработку предложений по повышению эффективности этой политики. Возложение подобных дополнительных функций на органы финансового контроля оправдывается также такими соображениями, как отсутствие узковедомственных интересов при проведении соответствующего анализа и подготовке предложений. Рассмотрим подробнее несколько важных направлений необходимого расширения функций государственного финансового контроля.

Обсуждаемые в настоящее время варианты действий в области налоговой реформы предполагают возможным снижение номинальной налоговой нагрузки в 2004—2005 годах на 1—1,3  валового внутреннего продукта в год. Рассматриваемые предложения включают в себя снижение ставки налога на добавленную стоимость на 2 процентных пункта, реформирование шкалы единого социального налога, отмену налога с продаж, совершенствование налога на имущества, налога на наследование и дарение, единого сельхозяйственного налога. Разумеется, соответствующие предложения могут привести к фактически меньшему снижению налоговой нагрузки в частности, за счет относительно большего роста налоговой базы по сравнению с ростом валового внутреннего продукта за счет снижения уклонения от налога, наличия некоторой прогрессивности налоговой системы по валовому внутреннему продукту. Это показал опыт 2001 и 2002 годов когда при снижении номинальной налоговой нагрузки за счет введения плоской ставки подоходного на

Из сказанного вытекает по крайней мере два положения, важные для целей нашего обсуждения. Первое положение заключается в том, что снижение налоговой нагрузки на экономику должно происходить наряду с выравниванием уровня этой нагрузки между экономическими агентами. Другими словами, снижение нагрузки должно происходить для добросовестных налогоплательщиков при росте нагрузке на тех, кто в настоящее время пользуется льготами или противозаконно уклоняется от налогов. Такое выравнивание требует согласованного изменения техники налогообложения и налогового администрирования. Техника налогообложения должна изменяться в направлении расширения налоговых баз при снижении номинальных ставок. Налоговое администрирование - в направлении совершенствования баланса прав и обязанностей налоговой администрации и налогоплательщиков. Налоговое администрирование не является непосредственным мандатом органов государственного финансового контроля. Тем не менее Счетная палата России могла бы сыграть важную роль, в частности, в координации развития такого важного аспекта налогового администрирования, как использование современных информационных технологий. Приведу лишь несколько примеров, характеризующих актуальность и несомненную потенциальную важность этого направления: если сопоставить базы данных Центрального банка России, Министерства России по налогам и сборам, Государственного таможенного комитета России, то можно увидеть, что многие участники внешнеэкономической деятельности не содержатся в реестре юридических лиц или что обороты некоторых юридических лиц, по данным Центрального банка России, много больше оборотов поданным Министерства России по налогами сборам.

Второе положение, вытекающее из обсуждаемых решений о снижении налоговой нагрузки в важности обеспечения этого снижения без соответствующего уменьшения предложения общественных благ, что может быть достигнуто за счет роста эффективности расходов государства.

В отличие от налоговой реформы, реформа институтов, связанных с расходованием бюджетных средств, продекларирована, но практически не осуществляется. Могут быть выделены два блока необходимых преобразований: реформа отраслей бюджетной сферы и реформа бюджетного процесса (бюджетных процедур).

Реформы в отраслях бюджетной сферы направлены на переход от финансирования затрат на содержание бюджетных учреждений, предоставляющих соответствующие услуги, по утверждаемой смете к финансированию этих учреждений в соответствии с достигаемыми ими конечными результатами. Без такой реформы, предполагающей введение на основе квазирыночных процедур контроля за качеством и объемом предоставляемых услуг их непосредственных потребителей, вряд ли возможно говорить о переходе от формального бюджетного контроля за законностью расходования бюджетных средств к осуществления содержательного контроля за результатами функционирования соответствующих отраслей. Это объясняется хотя бы масштабами современного сектора бюджетных учреждений и государственных предприятий. Реформа прежде всего касается отраслей социальной сферы. Организации в этих отраслях должны участвовать на конкурсной основе в распределении бюджетных средств и нести полную ответственность по своим обязательствам. Для осуществления подобной реформы механизма финансирования предоставления общественных благ там, где могут использоваться квазирыночные процедуры, должна использоваться система конкуренции бюджетных учреждений (наряду с предприятиями других форм собственности) за бюджетные деньги. В высшем и среднем образовании целесообразен переход к подушевому финансированию на основе государственных именных финансовых обязательств или других видов образовательных ваучеров, в здравоохранении - к оплате по тарифам за пролеченных больных.

Кроме образования и здравоохранения, перевод потоков бюджетных средств с производителей напотребителей бюджетных услуг должен осуществляться и других отраслях. Примером могут служить жилищные субсидии, которые должны выплачиваться не предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, а гражданам, перевод в денежную форму льгот на проезд для отдельных категорий граждан, выплата средств на обзаведение жильем непосредственно нуждающимся вместо строительства жилья на бюджетные средства и тому подобное. Такое изменение инструментов финансирования производства общественных благ значительно упрощает бюджетный контроль, так как результативность расходов контролирует не государство, а непосредственные потребители бюджетных услуг а органам государственного финансового контроля остаются функции обеспечения законности осуществления соответствующих расходов.

Разумеется, в каждой отрасли есть такие типы бюджетных организаций, которые в любом случае будут финансироваться по смете, так как для них, в силу трудности определения конечного результата функционирования, невозможно введение контроля за этими результатами непосредственных потребителей (организации охраны правопорядка, фундаментальной науки органы государственного управления и так далее). Для них необходимо вводить некоторые наборы показателей достигаемых результатов. Соответственно, меняются задачи всех государственных контролирующих органов: вместо контроля законности операций и целевого использования средств возникает задача контроля достигаемых результатов. Кроме того, самостоятельной является задача выбора и совершенствования набора показателей, характеризующих результаты деятельности того или иного сектора. Это весьма сложная и ответственная задача: всем известно, как непродуманный выбор системы плановых показателей в прежней административной системе приводил к серьезным искажениям в деятельности как производственных единиц, так и социальных (смещение выпуска в пользу ресурсоемких продуктов, сокращение производимого ассортимента товаров и услуг, погоня за раскрываемостью преступлений, раздувание числа коек на душу населения и так далее). Опыт показывает необходимость систематического проведения обзоров бюджетных расходов для анализа и корректировки действующих показателей результативности и изменения структуры расходов. Особо сложной эта проблема остается там, где невозможно использование квазирыночных механизмов. Если же бюджетное учреждение остается на смете то есть не вводится подушевой (конкурентный) принцип финансирования, то и сметное финансирование, и контроль за использованием средств также должны меняться. Это касается, в частности органов государственного управления, где ограничения, накладываемые сметой, должны быть смягчены при одновременном усилении контроля за результативностью их работы. Для этого могут использоваться разные методы, разные наборы показателей, но мне кажется, что методы работы с государственными агентствами, аналогичные используемым в Новой Зеландии, где имитируется коммерческий заказ бюджетных услуг, — это дело не вполне близкого будущего.

Реформа бюджетного процесса представляет собой вторую важнейшую составную часть необходимых преобразований, направленных на повышение эффективности использования государственных средств. В настоящее время бюджетный контроль всех уровней: ведомственный, региональный, муниципальный, государственный в лице Счетной палаты России и Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов России — осуществляется в значительной мере изолированно от других составляющих элементов бюджетного процесса. Пожалуй, лишь контроль Главного управления федерального казначейства за целевым использованием средств полностью вписан в бюджетный процесс. Контроль за исполнением бюджета остается в настоящее время в значительной степени за рамками бюджетного цикла. Контролирующие органы работают практически изолированно от министерств и ведомств, отвечающих за разработку бюджета государства. В то же время, выводы из результатов бюджетного контроля (если это выводы о результативности использования бюджетных ресурсов, а не о целевом характере) требуют их обязательного использования на стадии составления бюджета в следующем бюджетном цикле.

Результаты такого контроля должны быть в числе главных аргументов при изменении приоритетности тех или иных видов расходов, при изменении или сохранении параметров как доходов, таки расходов бюджета, при оценке предложений по реформированию того или другого сектора,' получающего бюджетные ресурсы. Органическое включение Счетной палаты России и других контролирующих органов в ежегодный цикл бюджетного процесса, в реформирование самого бюджетного процесса, в совокупность реформам бюджетных отраслей видится нам ключевым звеном, совершенно необходимым для повышения эффективности бюджетных расходов. Важнейшей частью работы органов государственного финансового контроля, наряду с традиционными проверками, целесообразно сделать систематическую подготовку обзоров бюджетных расходов во всех отраслях бюджетного сектора, которые должны стать органичным исходным элементом каждого бюджетного цикла.

Хотелось бы остановиться на несколько более частных, но достаточно важных элементах в бюджетном процессе, в которых, мне кажется, необходимо повышение роли Счетной палаты России.

Первый элемент — это совершенствование деятельности главных распорядителей бюджетных средств: их структуры, прав и полномочий, в частности, на стадии разработки бюджета и оценки результативности его исполнения. В связи с обсужденными выше направлениями реформы бюджетных организаций, роль главных распорядителей бюджетных средств в бюджетном процессе должна быть соответственно изменена: необходимо введение оценки их деятельности на основе разрабатываемых показателей результативности расходов.

Другая важная проблема бюджетного процесса — совершенствование системы государственных закупок. Показательным примером в этой области является то, что российское законодательство о государственных закупках достаточно проработано для закупок товаров и плохо приспособлено для закупок работ и услуг. В то же время значительная часть государственных закупок — это строительство, в том числе строительство автодорог. Здесь существует масса проблем, связанных с монополизмом на этом рынке, уникальностью каждого проекта, необходимостью гарантий качества выполняемых работ и так далее.

Строительство — это одна из немногих сфер, где бюджетные деньги тратятся при осуществлении хотя бы частичного контроля эффективности расходов: государственный заказчик осуществляет технический контроль — соответствие полученных результатов проекту Однако это далеко не полный контроль эффективности — результаты контролируются, а средства их достижения практически остаются за рамками государственного финансового контроля. В частности, не всегда при выборе подрядчика используются конкурсные процедуры. Например, мы столкнулись в нашей работе с тем, что во многих субъектах Российской Федерации среднее количество подрядчиков, участвующих в торгах на строительство автодорог, значительно меньше двух.

Другой пример связан с регулированием процесса ценообразования на работы по строительству. Во многих случаях после выигрыша конкурса и начала работ по строительству сметная стоимость строительства возрастает за год более, чем в два раза при инфляции 15—20 . При этом контроль осуществляется только за тем, чтобы используемые процедуры соответствовали законодательству и нормативным актам, которые в этой области крайне несовершенны. В результате практически полностью отсутствует бюджетный контроль за ценообразованием, являющимся ключевым моментом всей процедуры государственных закупок.

Последнее замечание касается временного аспекта бюджетного процесса. Выше я отметил необходимость вписания процедур контроля эффективности в бюджетный процесс, что является непростой задачей вследствие необходимости достаточно больших промежутков времени для осуществления обзоров эффективности бюджетных расходов. Приведу еще один пример, также из области строительства, свидетельствующий о наличии проблем в данной области. Дело в том, что все крупные объекты строительства обычно не укладываются в рамки одного года, а занимают несколько лет. В то же время современный бюджетный цикл составляет один год. В результате несогласованности бюджетных решений разных лет сокращение финансирования строительства, по сравнению с предполагавшимся по проекту, может приводить к долгострою и снижению эффективности соответствующих расходов. Эти соображения о необходимости согласованности бюджетных решений во времени еще раз говорят о целесообразности более широкого использования процедур среднесрочного бюджетного планирования и проведения аудита эффективности бюджетных расходов на каждой его стадии.